Ответственность органов публичной власти перед населением

Автор: Докторова А.Т.

Правовое регулирование ответственности органов публичной власти в России осуществляется федеральными законами[1], законами субъектов и уставами муниципальных образований. Закрепление в федеральном законе, а не в Конституции РФ мер ответственности публичной власти вызвало многочисленные дискуссии среди юристов. Немаловажную роль в становлении и регулировании ответственности органов публичной власти сыграли правовые позиции Конституционного Суда РФ[2].

Отметим, что органы публичной власти несут ответственность не только перед государством, но и перед населением. Разграничить ответственность органов публичной власти перед населением и перед государством достаточно сложно, они взаимосвязаны. По процедуре применения указанные виды ответственности не имеют никаких различий, ответственность и в том и в другом случае наступает за совершение правонарушения. Если Президент РФ привлекает к ответственности органы публичной власти, то ответственность в конечном итоге будет перед многонациональным народом Российской Федерации. Если высшее должностное лицо субъекта РФ привлекает к ответственности органы местного самоуправления — ответственность наступает перед народом субъекта РФ (населением), таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не только перед населением, но и перед народом субъекта РФ.

Ответственность органов публичной власти перед государством является элементом статуса этих органов, и предназначение данного института состоит в соблюдении органами публичной власти законодательства и надлежащего осуществления полномочий (нарушение законодательства в сфере правотворчества, неспособность осуществить полномочия и т.д.). Установление ответственности перед государством обусловлено тем, что указанные органы не только являются представителями населения, но и осуществляют публичные функции (функции государства). Привлекать к ответственности органы публичной власти государство может в случаях нарушения ими законодательства, субъектом, применяющим меры ответственности (отрешение от должности, роспуск), выступают соответствующие органы государственной власти, население в этом случае принимает опосредованное участие в решении вопроса о применении меры ответственности.

Население имеет право привлекать к ответственности только те органы публичной власти, которые были им сформированы непосредственно или через соответствующие органы. Население, являясь частью многонационального народа, является носителем и источником власти на соответствующих уровнях публичной власти. В федеративном государстве полагаем уместным ставить вопрос о других субъектах народовластия, кроме многонационального народа России. Под категорией "население" следует понимать общность лиц, имеющих политико-правовую связь с государством, объединенных общими интересами и целью, которая обусловлена территорией проживания. Население характеризуют следующие признаки: привязанность к определенной территории (субъекта РФ, муниципального образования), политико-правовая связь с государством, население не совпадает с кругом лиц, обладающих избирательным правом, общность целей населения, связанная с местом проживания, население является основным субъектом, который привлекает к ответственности органы публичной власти.

Ряд субъектов ответственности органов публичной власти перед населением охватывает тех участников правовых отношений, правомочия которых затрагивают интересы населения, и их природа обусловлена осуществлением народовластия и включает в себя следующие субъекты ответственности: высшие должностные лица субъектов РФ, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, депутаты представительных органов местного самоуправления и главы муниципальных образований.

Ответственность органов публичной власти перед населением обладает всеми признаками конституционной ответственности и представляет собой применение закрепленных в законодательстве и уставах муниципальных образований мер ответственности населением непосредственно или представительным органом в отношении органов публичной власти.

Ответственность органов публичной власти перед населением является ответственностью негативной, которая наступает при наличии в действиях состава правонарушения. Она облечена в правовую форму в отличие от политической ответственности, которая наступает не за нарушение правовых норм, а в результате утраты доверия и нецелесообразности деятельности органов публичной власти. Наступление ответственности органов публичной власти перед населением связано с деятельностью указанных органов в политической сфере, последствием применения мер ответственности в отношении органов власти является их исключение из политических отношений, что и связывает ее с политической ответственностью.

В части регулирования ответственности органов публичной власти перед населением Россия идет по собственному пути. Особенностями российской модели ответственности органов публичной власти перед населением являются достаточно усложненная процедура отзыва выборных должностных лиц и депутатов и, как следствие, отсутствие практической его реализации и наличие института удаления в отставку главы муниципального образования.

Сложность процедуры привлечения к ответственности органов публичной власти связана, с одной стороны, с особым субъектом, который привлекает к ответственности органы публичной власти, — населением, с другой — субъектом, в отношении которого применяется мера ответственности и необходимости обеспечения непрерывности и стабильности деятельности органов публичной власти, осуществляющих народное представительство. Мерами ответственности органов публичной власти перед населением являются отзыв выборных лиц населением и удаление в отставку главы муниципального образования. При применении одной меры ответственности органов публичной власти перед населением (отзыв) основным и единственным субъектом, привлекающим к ответственности, является население, при применении другой меры ответственности (удаление в отставку главы муниципального образования) субъектом, привлекающим к ответственности, является представительный орган, который выступает от имени и в интересах населения.

В настоящий момент население лишено возможности применять отзыв к лицам, совершившим правонарушение, что является прямым следствием ее недолжного правового регулирования. Отзыв выборных должностных лиц и депутатов имеет право на существование в России на всех уровнях публичной власти. Закрепленные в законодательстве основания и процедура отзыва выборных должностных лиц и депутатов представляются слишком усложненными, их необходимо упростить. К примеру, высокие требования к количеству подписей граждан в поддержку отзыва и определению результатов отзыва, установленные в законодательстве, делают институт отзыва нереализуемым на практике. Отсутствие федерального правового регулирования отзыва и применение пропорциональной избирательной системы при формировании законодательного органа субъекта РФ не должны являться препятствием при введении отзыва депутатов[3].

Удаление в отставку является институтом ответственности органов публичной власти, существующим только в России. Указанный институт вступает в противоречие с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления, поскольку закон допускает участие органов государственной власти в процедуре удаления, в частности, высшее должностное лицо субъекта РФ может инициировать удаление в отставку, но и в отдельных случаях удаление невозможно без его согласия. В данном случае смешиваются различные виды ответственности — ответственность перед населением и перед государством.

В отличие от отзыва удаление в отставку главы муниципального образования применяется в России достаточно часто, к примеру за период с 1 января 2013 г. по 22 января 2015 г. в отношении 21 главы муниципального образования в 14 субъектах РФ были приняты решения об удалении в отставку, в том числе в отношении 4 глав городских округов, 3 глав муниципальных районов, 8 глав сельских поселений и 6 глав городских поселений[4].

Этапы процедуры удаления в отставку главы, к примеру уведомление главы муниципального образования о выдвижении инициативы удаления и порядок получения мнения высшего должностного лица субъекта РФ, требуют более конкретного правового регулирования. Так, несовершенство процедуры уведомления приводит к многочисленным судебным спорам, что подтверждает необходимость устранения недостатков указанного института или же отказ от подобной меры ответственности в России.

Вопросы о мерах ответственности органов публичной власти перед населением не теряют актуальности и на сегодняшний день и требуют более глубокого и всестороннего исследования. Установление реально действующего механизма ответственности органов публичной власти перед населением и их соответствующая правовая регламентация имеют существенное значение для становления подлинно демократического государства.

Рекомендуется Вам: