Государственно-частное партнерство в цифровую эру: поиск оптимальной правовой формы

Автор: Громова Е.А.

Одной из тенденций развития современного общества является интенсивная цифровизация различных его сфер. Цифровая трансформация потребовала качественных изменений современного права, отдельных его отраслей и правовых институтов. Указанные процессы обусловили необходимость изменения и такого правового института, как государственно-частное партнерство (ГЧП). Он известен во всем мире в качестве одного из наиболее эффективных инструментов, способствующих модернизации национальной экономики. В условиях дефицита бюджетных средств, а также длящегося финансово-экономического кризиса государство вынуждено обращаться к частному сектору в целях поиска дополнительных источников финансирования. Хозяйствующим субъектам, в свою очередь, открывается доступ в те сферы производства товаров, выполнения работ и оказания услуг, которые традиционно считались монополией государства. Кроме того, представителям частного сектора также предоставляются льготные условия получения кредитов и займов, иные меры государственной поддержки[1].

Переход к цифровой экономике обусловил возложение на ГЧП новых задач по развитию интеллектуальной, научно-технической и внедренческой деятельности. Как отмечается в науке, в современных условиях реализация инновационных проектов уже не может быть полностью связана с бюджетным финансированием, возможности которого в последнее время заметно сократились. Теперь их реализация во многом зависит от привлечения к таким проектам представителей бизнеса и от его спроса на инновационные разработки[2].

Отметим, что в развитых зарубежных странах создание инноваций осуществляется на началах ГЧП. Так, например, создание и разработка робототехники и искусственного интеллекта — одно из ключевых направлений развития цифровой экономики — активно происходит в зарубежных странах именно на основе ГЧП[3]. В Европейском союзе, в частности, исследования в области робототехники получили наибольшее финансирование в рамках инновационной программы Horizon 2020 на основе проектов ГЧП — около 190 млн евро. В рамках другой европейской программы по развитию робототехники SPARC государства ЕС инвестируют 700 млн евро, а частный сектор — 2,1 млрд евро[4] в создание промышленной робототехники. Кроме того, разработка другого прорывного направления цифровой индустрии — суперкомпьютеров (high performance computing) в странах ЕС также осуществляется на началах ГЧП[5].

В отношении России можно отметить, что анализ ключевых отраслей развития отечественной экономики показывает безнадежное устаревание используемых технологий, технологическое отставание от развитых стран, существенную зависимость от импортных производителей, а также отсутствие требуемого объема финансирования на проведение разработок инновационных продуктов и технологий[6]. Именно поэтому государство вынуждено обращаться к хозяйствующим субъектам в целях развития инновационной деятельности. Так, например, в Концепции формирования Государственной комплексной программы развития машиностроения отмечается, что развитие одного из его инновационных направлений — роботостроения — может осуществляться на началах ГЧП[7].

Более того, базовый акт в сфере цифровой экономики — Программа "Цифровая экономика Российской Федерации" предусматривает развитие ГЧП в области цифровых технологий[8].

В то же время Российская Федерация занимает 38-е место по уровню экономических и инновационных результатов использования цифровых технологий, с большим отставанием от стран-лидеров, таких как Финляндия, Швейцария, Швеция, Сингапур, Нидерланды, США, Норвегия и Германия.

Столь значительное отставание, по мнению экспертов, объясняется пробелами нормативной базы для цифровой экономики и недостаточно благоприятной средой для бизнеса и инноваций.

В этой связи одним из направлений совершенствования нормативно-правового регулирования стало совершенствование законодательства о ГЧП.

На сегодняшний день действующее законодательство о ГЧП представлено Федеральным законом "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее — Закон о ГЧП)[9], а также рядом региональных актов о ГЧП. Помимо указанного, действуют и Федеральные законы об отдельных формах ГЧП, в том числе "О концессионных соглашениях"[10], "О соглашениях о разделе продукции"[11], "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (далее — Закон об ОЭЗ)[12].

Следует отметить, что до недавнего времени базовый акт в сфере ГЧП — Закон о ГЧП — не содержал формы ГЧП, в рамках которой возможно было бы создание инноваций и иных результатов интеллектуальной деятельности. Законом о ГЧП регулируется одна форма ГЧП — соглашение о ГЧП, МЧП. Исходя из содержания норм о данном соглашении, ранее оно применялось лишь в сфере строительства и реконструкции недвижимого имущества (ст. 15).

Однако 29 июня 2018 г. был принят Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[13], внесший существенные изменения в законодательство о ГЧП. Закон о ГЧП, а также Федеральный закон "О концессионных соглашениях" были дополнены нормами, допускающими создание в рамках ГЧП объектов информационных технологий — программ для ЭВМ, баз данных, информационных систем и (или) сайтов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет или других информационно-телекоммуникационных сетях, в состав которых входят такие программы для ЭВМ и (или) базы данных, либо совокупность указанных объектов, либо объекты информационных технологий и имущество, технологически связанное с одним или несколькими такими объектами и предназначенное для обеспечения их функционирования или осуществления иной деятельности, предусмотренной соглашением.

Нельзя отрицать, что внесение подобных изменений в Закон о ГЧП является позитивным и прогрессивным, поскольку допустило создание объектов информационных технологий. В плане сравнения отметим, что законодательство о ГЧП других стран включает нормы, дающие публичным и частным партнерам возможность создавать объекты интеллектуальной деятельности. Так, например, в соответствии со ст. 2 Закона Республики Казахстан от 31 октября 2015 г. N 379-V "О государственно-частном партнерстве"[14] на основе ГЧП может осуществляться создание технологий. Как указывалось выше, законодательством ЕС также предусматривается возможность создания инноваций, таких как робототехника и суперкомпьютеры, в рамках договорных форм ГЧП[15]. Кроме того, отмечается, что государствами ООН должно уделяться значительное внимание так называемому инновационному ГЧП (innovative PPP)[16].

В то же время анализ действующего законодательства о ГЧП в сфере создания результатов интеллектуальной деятельности выявил ряд его недостатков. Так, во-первых, вызывает недоумение тот факт, что на основе внесенных изменений в рамках ГЧП позволяется создавать лишь объекты информационных технологий, а не результаты интеллектуальной или инновационной деятельности в целом. Полагаем, что подобные изменения ограничили возможность осуществления ГЧП в сфере инновационной деятельности. Дело в том, что, согласно ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"[17], информационные технологии — процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов. Как представляется, избранный законодателем термин "объекты информационных технологий" существенно ограничивает потенциальные возможности ГЧП.

Заметим, что в рамках Федеральной программы "Цифровая экономика" предлагается развивать ряд "сквозных цифровых технологий". Таковыми, в частности, являются: большие данные; нейротехнологии и искусственный интеллект; системы распределенного реестра; квантовые технологии; новые производственные технологии; промышленный интернет; компоненты робототехники и сенсорика; технологии беспроводной связи; технологии виртуальной и дополненной реальностей. Кроме того, в программе отмечается, что по мере появления и развития новых технологий указанный перечень может быть изменен.

При этом возникает вопрос о том, возможно ли отнесение к объектам информационных технологий целого ряда сквозных цифровых технологий: новых производственных технологий, компонентов робототехники. И следовательно, возможность их создания в рамках ГЧП. Кроме того, не меньший интерес на данный момент для государства представляют и коммуникационные (телекоммуникационные) технологии, которые традиционно отграничиваются от информационных технологий, хотя и упоминаются совместно с ними.

Полагаем, что в Закон о ГЧП следует внести изменения, указав, что в рамках ГЧП могут создаваться в том числе и результаты интеллектуальной и инновационной деятельности. Подобные изменения, как представляется, в большей степени бы способствовали развитию инновационной деятельности и цифровой экономики на началах совместного финансирования в рамках ГЧП.

Во-вторых, Закон о ГЧП предъявляет особые требования к частному партнеру в случае, если соглашение о ГЧП заключается по поводу создания объекта информационных технологий. Согласно ст. 5 Закона о ГЧП, в этом случае частным партнером не может быть иностранное юридическое лицо. Как представляется, подобное ограничение не вполне оправданно. Так, с одной стороны, введение такого ограничения очевидно ввиду необходимости обеспечения информационной безопасности России. С другой стороны, известно, что наша страна заинтересована в увеличении притока инвестиций в отечественную экономику, что может быть реализовано в том числе и за счет привлечения частных иностранных инвестиций.

Указанные недостатки обусловили необходимость поиска иных форм ГЧП, в рамках которых могли бы создаваться результаты интеллектуальной и инновационной деятельности. Хотя Закон о ГЧП регламентирует одну форму ГЧП, в науке отмечается, что традиционными формами ГЧП (многие из которых признаны международным и зарубежным законодательством) являются также: соглашение о разделе продукции, концессионное соглашение, соглашение об осуществлении предпринимательской деятельности в особых экономических зонах, а также совместные предприятия, венчурные фонды. Вызывает недоумение, почему законодатель не перечислил данные формы ГЧП в Законе о ГЧП.

Как отмечалось выше, изменения были внесены и в Федеральный закон "О концессионных соглашениях", и на данный момент в рамках таких соглашений также стало возможно создавать объекты информационных технологий, что, как указывалось выше, не отвечает условиям развития цифровой экономики.

Как отмечалось выше, одной из форм ГЧП, выделяемых в науке, но не указанной в Законе о ГЧП, является соглашение об осуществлении технико-внедренческой деятельности в особых экономических зонах Российской Федерации.

Представляется, что данное соглашение является наиболее подходящей формой ГЧП в инновационной сфере. Такие соглашения заключаются в границах особых экономических зон технико-внедренческого и промышленно-производственного типов между резидентами (индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, за исключением унитарных предприятий) и государством (в лице Минэкономразвития РФ и управляющей компании)[18].

По данному соглашению резидент должен осуществлять инвестирование в объекты капитального строительства, а также технико-внедренческую деятельность — инновационную деятельность, создание, производство и реализацию научно-технической продукции, создание и реализацию программ для электронных вычислительных машин (программ для ЭВМ), баз данных, топологий интегральных микросхем, информационных систем, оказание услуг по внедрению и обслуживанию такой продукции, программ, баз данных, топологий и систем, а также предоставление резидентам технико-внедренческой особой экономической зоны услуг инновационной инфраструктуры, необходимой для осуществления их деятельности (ч. 2 ст. 10 Закона об ОЭЗ).

Как видно из указанного определения, в рамках данного соглашения возможно осуществление инновационной деятельности — деятельности по созданию результатов интеллектуальной деятельности и инноваций[19]. При этом указанные результаты могут быть в том числе и объектами информационных технологий. Кроме того, неоспоримым плюсом заключения таких соглашений для инвестора является тот факт, что в целях осуществления резидентами технико-внедренческой деятельности государство предоставляет им ряд льгот (налоговых, таможенных и др.) и привилегий в рамках особого режима осуществления предпринимательской деятельности. Хотя данное соглашение заключается и действует в границах особых экономических зон, что может создать некоторые неудобства для частных партнеров, связанных с локацией осуществления предпринимательской деятельности (которая может осуществляться только в границах особой экономической зоны), на сегодняшний день соглашение об осуществлении технико-внедренческой деятельности является наиболее оптимальной формой ГЧП в сфере инновационной деятельности, отвечающей условиям развития сквозных цифровых технологий.

Подводя итог вышесказанному, отметим, что институт государственно-частного партнерства на современном этапе находится в процессе адаптации к трансформирующимся экономическим отношениям. Изменения, внесенные в законодательство о государственно-частном партнерстве и отдельных его правовых формах, являются важным шагом в развитии государственно-частного партнерства, однако выявленные недостатки требуют своевременного их устранения в целях дальнейшего совершенствования данного института.

Литература

1. Белицкая А.В. Правовое регулирование государственно-частного партнерства: Монография / А.В. Белицкая. М.: Статут, 2012. 122 с.

2. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: теория и практика: Учеб. пособие / В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев. М.: НИУ Высшая школа экономики, 2010. 221 с.

3. Веселовский М.Я. Государственно-частное партнерство в инновационной сфере: современное состояние и перспективы / М.Я. Веселовский // МИР. 2016. N 3. С. 6 — 11.

4. Громова Е.А. О понятии технико-внедренческой деятельности / Е.А. Громова // Право интеллектуальной собственности. 2016. N 1. С. 10 — 15.

5. Громова Е.А. Правовое регулирование государственно-частного партнерства в сфере создания робототехники / Е.А. Громова // Правовое регулирование интеллектуальной собственности и инновационной деятельности: Материалы Международного научно-методического семинара: Сб. ст. / Под ред. О.В. Сушковой. М.: Проспект, 2018. С. 210 — 218.

6. Громова Е.А. Проблемы Федерального закона "О государственно-частном партнерстве и внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации" / Е.А. Громова // Юрист. 2017. N 11. С. 9 — 12.

7. Громова Е.А. Соглашение об осуществлении технико-внедренческой деятельности: гражданско-правовой договор / Е.А. Громова // Администратор суда. 2014. N 2. С. 45 — 50.

8. Килинкаров В.В. Проблемы определения объекта соглашений в сфере публично-частного партнерства / В.В. Килинкаров, Е.И. Дружинин // Юрист. 2017. N 11. С. 16 — 21.

9. Кропова А.А. Особые экономические зоны как форма государственной поддержки инновационных регионов / А.А. Кропова // Молодой ученый. 2016. N 4. С. 439 — 444.

Рекомендуется Вам: