ЮрФак: изучение права онлайн

Правовое регулирование размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сведений о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц

Авторы: Цирин А.М., Черепанова Е.В.

Конвенция ООН против коррупции 2003 г. является универсальным международным договором. Ее положения сформулированы в целях обеспечения их имплементации всеми государствами с учетом специфических особенностей и характерных черт, присущих различным правовым системам.

Пункт 5 ст. 8 Конвенции содержит универсальное положение, в рамках реализации которого государства-участники должны стремиться принимать меры и устанавливать организационные механизмы, обязывающие публичных должностных лиц предоставлять сведения о себе соответствующим органам[1].

Применительно к публичному сектору рассматриваемая Конвенция говорит не только о должностных лицах, занимающих должности в органах власти, но также о любых других лицах, выполняющих какую-либо значимую общественную функцию, в том числе для любого публичного ведомства или для любого публичного учреждения (предприятия). Кроме того, к публичным должностным лицам могут быть отнесены лица, предоставляющие какую-либо публичную услугу. Именно по отношению к ним национальным законодательством должны вменяться соответствующие запреты, ограничения и обязанности, установленные в целях противодействия коррупции.

Конвенция ООН против коррупции предусматривает определенную свободу государств-участников в определении содержания категории "публичное должностное лицо". Непосредственно к публичным должностным лицам рассматриваемая Конвенция относит должностных лиц законодательных, исполнительных, административных или судебных органов. Во всех остальных случаях для определения содержания категории "публичное должностное лицо" делается отсылка к национальному законодательству.

Как справедливо отмечает Т.Я. Хабриева, "международное право работает на пользу государству только тогда, когда внедрение международных правовых норм является выверенным, последовательным, отвечает национальным интересам Российской Федерации и имеет комплексный характер"[2].

Не случайно в международных правовых актах практически не содержится положений, предписывающих обязательное размещение сведений о доходах и имуществе должностных лиц в сети Интернет. Данный вопрос отнесен к сфере внутригосударственного правового регулирования и связывается с особенностями и спецификой национальных правовых систем.

В Программе содействия совершенствованию государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы (SIGMA[3]), реализуемой в рамках деятельности ОЭСР[4], предусматриваются мероприятия, направленные на обеспечение открытости и прозрачности администрации. Принцип открытости деятельности публичной администрации предполагает ее доступность для внешней тщательной проверки. Принцип прозрачности деятельности публичной администрации подразумевает, что в рамках социального контроля администрация будет "видна насквозь". Принципы открытости и прозрачности публичной администрации позволяют достичь нескольких целей. Во-первых, они защищают публичные интересы, снижая вероятность недобросовестного управления, включая проявления коррупции. Во-вторых, они повышают информированность общественности о причинах принятия соответствующих административных решений и позволяют в ходе принятия решений учитывать интересы заинтересованных сторон. В-третьих, реализация вышеуказанных принципов помогает защитить частные интересы, включая реализацию права на возмещение вреда.

Имплементация норм международного права в этой сфере является важной составляющей формирования глобального антикоррупционного порядка, а также необходимым условием эффективной борьбы с коррупцией на национальном уровне[5].

В зарубежных государствах основным критерием определения круга субъектов декларирования в публичной сфере является осуществление лицом властных публичных функций. Соответственно, декларированию подлежат доходы государственных служащих и должностных лиц, наделенных полномочиями по регулированию в публичной сфере. Осуществление публичных полномочий включает возможность принятия административных решений, распространяемых на широкий круг лиц.

По общему правилу более строгие требования к декларированию устанавливаются в отношении должностных лиц высшего уровня.

Примером ограничительного подхода к установлению рассматриваемой обязанности является Чехия, в которой декларирование доходов распространяется на министров и членов парламента, мэров городов и членов городских советов. В России, Польше, Румынии, Словакии и Венгрии обязанности по представлению сведений о доходах и об имуществе распространены на более широкий круг лиц, включая членов правительства и парламента, лиц, замещающих иные государственные и муниципальные должности, государственных служащих, судей и прокуроров. Отдельно следует отметить распространение указанных обязанностей на руководителей государственных корпораций и компаний.

Широкий подход к сообщению сведений о доходах в отношении иных категорий лиц с последующим размещением сведений о доходах в сети Интернет внедрили Россия, Албания, Косово, Латвия, Македония, Молдова. Раскрытие в целях ознакомления общественности сведений, содержащихся в декларации, путем опубликования в том числе в электронном виде, осуществляется с ограничениями, установленными законодательством о защите информации и персональных данных. При этом подходы к определению объема раскрытия информации и установлению режима доступа к ней существенно различаются и связаны с особенностями правовых систем отдельных государств. Например, в Норвегии для открытого поиска и ознакомления доступны сведения об общих доходах и уровне благосостояния всех налогоплательщиков, а не только государственных должностных лиц.

Полный доступ к информации означает, что вся информация, содержащаяся в декларациях, доступна для общественного контроля. Однако этот подход обычно присущ системам, в которых декларации (реестры) содержат относительно ограниченный объем информации и которые распространяются лишь на узкий круг высших должностных лиц. Так обстоит дело в случае регистрации занятости и экономических интересов членов парламента и министров в Дании. В Чехии декларирование доходов распространяется только на министров и членов парламента, мэров городов и членов городских советов.

В "Наилучшей практике раскрытия имущественных данных в существующих системах стран, входящих в G20" 2014 г. отмечается, что в некоторых странах подход характеризуется дифференциацией в зависимости от положения официального должностного лица. Так, в Германии он (характер декларации) различается в связи с занимаемой должностью. На основании практики государств в ней говорится, что необходим балансовый подход в вопросе частоты раскрытия информации. Во многих странах он зависит от преследуемых целей системы, методов раскрытия, объема информации, угроз эффективности самой системы. В странах, где в декларациях присутствуют обширные данные, публичное раскрытие нередко ограничено, т.е. некоторые категории сведений разглашению не подлежат. Так обстоит дело в Латвии и Эстонии, где сведения обнародуются без личного опознавательного кода, адреса и данных, связанных с близкими родственниками по крови и браку.

Во Франции комплекс вопросов, связанных с установлением круга лиц, на которых распространяется требование о декларировании доходов, личной заинтересованности, доступе к этой информации, регулируется Законом от 11 октября 2013 г. N 2013-907 "О транспарентности публичной жизни"[6]. К принципиальным положениям этого Закона[7] относятся:

обязанность для определенных категорий выборных лиц, их помощников, ответственных лиц публичных органов и в некоторых случаях их помощников предоставлять декларацию о личной заинтересованности и декларацию о имущественном положении;

гласность деклараций о личной заинтересованности;

предоставление в распоряжение избирателей деклараций об имущественном положении парламентариев и членов правительства.

В целях обеспечения соблюдения данных положений предусматривается создание независимого административного органа – Высокого органа по транспарентности публичной жизни. Полномочия данного органа охватывают получение деклараций, включая контроль представления и проверку сведений о доходах и об имуществе, интересах (в случае необходимости совместно с фискальными службами), а также консультирование выборных и назначаемых руководителей по вопросам деонтологии и конфликта интересов. Наряду с этим полномочия Высокого органа по транспарентности публичной жизни охватывают предотвращение и урегулирование конфликта интересов. Данный орган также уполномочен регулировать вопросы опубликования деклараций об имущественном положении и о конфликте интересов выборных лиц, а также руководителей органов власти.

Также рекомендуется Вам:

В Китайской Народной Республике сведения о доходах и об имуществе, предоставляемые государственными служащими и руководителями государственных предприятий, не разглашаются и не размещаются в сети Интернет. Доступ к такого рода сведениям могут получить лишь кадровые (организационные) отделы, органы контроля дисциплинарных расследований (в процессе выявления должностных правонарушений), а также органы прокуратуры в рамках надзора за руководящими кадрами, подбора и назначения на соответствующие должности.

Таким образом, правовые и социальные традиции отдельных стран остаются ключевым фактором при определении наиболее подходящей политики в рассматриваемой области. В странах, где в декларациях присутствуют обширные данные, публичное раскрытие, как правило, ограничено.

В полном соответствии с положениями Конвенции ООН против коррупции в Российской Федерации нормами законодательства о противодействии коррупции[8] предусмотрено обязательное размещение сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления и отдельных категорий организаций. Перечень размещаемых на официальных сайтах сведений[9] и порядок предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования регламентирован Указом Президента РФ от 8 июля 2013 г. N 613 "Вопросы противодействия коррупции".

В России размещаемые на официальных сайтах и предоставляемые общероссийским средствам массовой информации для опубликования сведения подлежат нормативно установленным ограничениям[10].

Вышеуказанные сведения размещаются на официальных сайтах в 14-дневный срок со дня истечения срока, установленного для подачи соответствующих справок[11]. Такой срок связан с необходимостью обработки данной информации, производимой в том числе с учетом вышеуказанных требований.

По состоянию на 2018 г. в России более 1,6 млн человек подают сведения о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера. Ежегодно на службу (работу) поступают порядка 250 тыс. человек, подающих указанные сведения. По данным Минтруда России, в 2016 г. проверка указанных сведений была проведена в отношении более 35 тыс. граждан и более 80 тыс. служащих. Сведения подаются в отношении как должностных лиц, так и членов семей: супруга (супруги) и несовершеннолетних детей. Таким образом, реальный круг декларантов имеет еще более широкий характер.

При этом круг лиц, на которых распространяется обязанность по представлению указанных сведений, имеет тенденцию к постоянному расширению[12], что все более остро ставит вопрос о поиске надлежащего баланса между публично доступной информацией и защитой конфиденциальности частной жизни[13].

Отметим, что обязанность отдельных категорий лиц предоставлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера непосредственно вытекает из характера государственных служебных отношений[14].

Другая категория лиц, обязанных предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, – это граждане, не находящиеся на государственной или муниципальной службе[15]. Эти категории граждан, как правило, не располагают властными полномочиями, поэтому правовой режим предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера может быть иным, в частности сведения, представляемые ими, могут не придаваться публичной огласке.

Вместе с тем на работников практически полностью перенесены требования, характерные для государственных служащих, что не в полной мере согласуется с их правовым статусом.

В связи с этим возникает вопрос относительно адекватности установления тех или иных запретов и ограничений, поскольку для отдельных категорий лиц они являются избыточными. При несоразмерности вводимых запретов, ограничений и обязанностей они не стимулируют правомерное поведение, а, наоборот, вызывают неприятие у отдельных служащих и работников.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ "при допустимости ограничения федеральным законом того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры. При этом публичные интересы могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения эквивалентны социально необходимому результату"[16]. Определение круга лиц, в отношении которых устанавливается требование о предоставлении информации относительно доходов и расходов, справедливо рассматривается в качестве одной из мер, направленных на противодействие коррупции. Поскольку основной вред, причиняемый коррупцией, состоит в разрушении доверия к государству и государственной власти в целом, то противодействие коррупции рассматривается в первую очередь сквозь призму национальной безопасности[17].

В данном контексте коррупция является одной из основных угроз государственной и общественной безопасности, включая воздействие на должностных лиц государства, а также иных лиц, уполномоченных принимать важные решения. Размещение в сети Интернет сведений об имущественном положении лиц, не наделенных государственно-властными полномочиями, влечет возникновение рисков:

1) в области личной безопасности указанных лиц;

2) в области экономической безопасности организаций, включая риск раскрытия коммерческих интересов государственных корпораций и публично-правовых компаний;

3) в области информационной безопасности (нарушение законодательства о персональных данных, несанкционированный сбор и обработка информации о работниках спецслужбами предполагаемых противников);

4) связанных с тенденциозным освещением и тиражированием неконструктивно настроенными представителями СМИ и некоммерческих организаций сведений о доходах, расходах и обязательствах имущественного характера лиц, не являющихся государственными служащими (репутационные риски).

В связи с этим видится необходимым внести в законодательство о противодействии коррупции изменения, позволяющие ограничить размещение в сети Интернет информации о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера работников, не наделенных государственно-властными полномочиями, и членов их семей.

Библиографический список

  1. Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative  la transparence de la vie publique // Journal officiel du 3  2013.
  2. Антикоррупционные стандарты Организации экономического сотрудничества и развития и их реализация в Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой, А.В. Федорова. М., 2015.
  3. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (постатейный) / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2018.
  4. Подолько Е.О., Цирин А.М. Франция: новые антикоррупционные тенденции в законодательстве с учетом мирового опыта // Россия и мир. Вестник Дипломатической академии МИД России. 2016. N 4.
  5. Противодействие коррупции: новые вызовы: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2016.
  6. Трунцевский Ю.В., Карпович О.Г. Оценка коррупционных рисков компании: Монография. М., 2017.
  7. Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6.
  8. Юридический конфликт: Монография / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2017.

 


[1] По вопросам внеслужебной, в том числе иной оплачиваемой, деятельности, иных занятий, активов, инвестиций, а также материальных и иных выгод, в связи с которыми у должностного лица может возникать конфликт интересов.

[2] Антикоррупционные стандарты Организации экономического сотрудничества и развития и их реализация в Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой, А.В. Федорова. М., 2015. С. 284.

[3] Программа SIGMA оказывает содействие странам Центральной и Восточной Европы в развитии современных административных систем. Данные системы помогут им в подготовке к вступлению в члены Европейского союза (ЕС), а также в укреплении демократических учреждений, оздоровлении управления финансовыми ресурсами и интеграции в мировую экономику.

[4] Организация экономического сотрудничества и развития (OECD).

[5] Подробнее см.: Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6. С. 5 – 17.

[6] Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative  la transparence de la vie publique // Journal officiel du 3  2013 (дата обращения: 06.06.2018).

[7] Подробнее см.: Подолько Е.О., Цирин А.М. Франция: новые антикоррупционные тенденции в законодательстве с учетом мирового опыта // Россия и мир. Вестник Дипломатической академии МИД России. 2016. N 4. С. 67 – 79.

[8] См.: ч. 6 ст. 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

[9] На официальных сайтах размещаются следующие сведения: а) перечень объектов недвижимого имущества, принадлежащих служащему (работнику), его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям на праве собственности или находящихся в их пользовании (указывается вид, площадь соответствующих объектов и страны их расположения); б) перечень транспортных средств, принадлежащих на праве собственности служащему (работнику), его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям (с указанием вида и марки транспортного средства); в) декларированный годовой доход служащего (работника) и членов его семьи (супруги (супруга) и несовершеннолетних детей); г) сведения об источниках получения средств, за счет которых совершены сделки по приобретению соответствующих объектов (земельных участков, иных объектов недвижимого имущества, транспортных средств, ценных бумаг, долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций). Сведения об источниках получения указанных средств декларируются только в случае, если общая сумма таких сделок превышает общий доход служащего (работника) и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду.

[10] См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (постатейный) / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2018.

[11] Справки о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

[12] Так, Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 437-ФЗ Трудовой кодекс РФ дополнен ст. 349.1. Согласно ее ч. 1 в первоначальной редакции работник государственной корпорации или государственной компании в случаях и в порядке, которые установлены Правительством РФ, обязан представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера его супруга (супруги) и несовершеннолетних детей. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 280-ФЗ распространил указанную обязанность на руководство государственных и муниципальных учреждений (проект данного Закона был разработан и внесен в Госдуму Правительством РФ в рамках реализации Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики"). Изменения были внесены в ст. 275 ТК РФ и в Федеральный закон "О противодействии коррупции". На момент принятия указанных изменений Федеральный закон распространял свое действие на более чем 200 тыс. руководителей государственных и муниципальных учреждений, в том числе 9,1 тыс. – федеральных государственных учреждений, более 35 тыс. – государственных учреждений субъектов РФ, 166 тыс. – муниципальных учреждений.

[13] Подробнее см.: Юридический конфликт: Монография / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2017.

[14] Подробнее см.: Противодействие коррупции: новые вызовы: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2016.

[15] В качестве таковых определены "граждане, претендующие на замещение должностей, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов; а также граждане, претендующие на замещение отдельных должностей, включенных в перечни, установленные федеральными государственными органами на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами; и граждане, претендующие на замещение должностей руководителей государственных муниципальных учреждений" (Трунцевский Ю.В., Карпович О.Г. Оценка коррупционных рисков компании: Монография. М., 2017).

[16] См.: Постановление КС РФ от 13 апреля 2017 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 40, ч. ч. 10 и 11 ст. 42 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", п. п. 2 и 3 ч. 1 ст. 128 и ч. 10 ст. 239 Кодекса административного судопроизводства РФ".

[17] См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации".

Рекомендуется Вам: