Новеллы в законодательном регулировании правоотношений, связанных с самовольной постройкой

Автор: Бабкин А.И.

Принимая решение по результатам рассмотрения конкретного гражданского дела в кассационном порядке, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ исходила из того, что в настоящем споре как истец, так и ответчик являются публично-правовыми образованиями, и поэтому подразумевается, что их действия должны быть направлены на реализацию публичного интереса. Поэтому, несмотря на наличие у администрации как органа, наделенного полномочиями в сфере публичного порядка строительства, права на иск в силу факта формального нарушения этого порядка — отсутствия разрешения на строительство, положения ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) подлежат применению с учетом публичного интереса в создании социально значимого объекта — детской поликлиники[1].

Наличие большого числа подобных спорных ситуаций, вызванных правовой неопределенностью, послужило основанием для принятия изменений в гражданском законодательстве по вопросам регулирования правоотношений, связанных с самовольными постройками, в целях соблюдения баланса частных и публичных интересов по данной проблеме. Одно из последних существенных изменений в гражданском законодательстве касается ч. 1 ГК РФ и заключается в следующем[2].

Прежде всего следует обратить внимание на новую редакцию п. 1 ст. 222 ГК РФ, в котором сформулирован предмет регулируемых правоотношений.

Законодатель, не изменяя основной тезис о том, что признается самовольной постройкой (напоминаем, что это прежде всего "здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта"), существенно уточнил следующее основание для признания постройки самовольной: "либо возведенные или созданные без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил". Подчеркиваем, что все эти условия являются необходимыми именно в силу закона. При этом законодатель ставит императивное условие: "если разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) указанные градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала возведения или создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки".

В настоящей редакции данной нормы содержится также указание на обстоятельства, при которых объекты (здание, сооружение или другое строение), возведенные или созданные формально, с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, не являются самовольной постройкой. Акцент сделан на субъективной составляющей: "если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка"[3].

Радикальным изменениям подвергнут и п. 2 ст. 222 ГК РФ, который содержит нормы, определяющие правовые последствия возникновения самовольной постройки. Согласно ранее действовавшей и сохраненной редакции данного пункта лицо, осуществившее самовольную постройку, не только не приобретает на нее право собственности и не вправе распоряжаться постройкой — продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. В условиях обновленного законодательства эта позиция усилена — не допускается также использование самовольной постройки. Очевидно, предполагается, что такой запрет распространяется в том числе и на использование в личных целях.

При этом законодатель, оставляя редакцию нормы о том, что "самовольная постройка подлежит сносу", не ограничивается данным императивным требованием и продолжает, вводя альтернативный вариант определения судьбы самовольного объекта: "или приведению в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом (далее — установленные требования), осуществившим ее лицом либо за его счет, а при отсутствии сведений о нем лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором возведена или создана самовольная постройка, или лицом, которому такой земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен во временное владение и пользование, либо за счет соответствующего лица, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи, и случаев, если снос самовольной постройки или ее приведение в соответствие с установленными требованиями осуществляется в соответствии с законом органом местного самоуправления"[4].

При этом следует иметь в виду, что судебный порядок урегулирования вопроса о самовольной постройке и ранее давал возможность сохранить эту постройку при условии доведения объекта до необходимого уровня параметров. В комментируемом правовом акте законодатель уходит от такого ограниченного разрешения возникшего противостояния, допуская возможность урегулирования конфликта также во внесудебном (административном) порядке.

В то же время остается востребованным обращение в суд как один из действенных способов защиты нарушенных прав, однако и в этом случае законодателем внесены в Гражданский кодекс РФ коррективы. Так, п. 3 ст. 222 ГК РФ (в действующей редакции) предусмотрено, что право собственности на самовольную постройку может быть признано судом при одновременном соблюдении предусмотренных данным пунктом условий, в числе которых (абзац третий) значится: "если на день обращения в суд постройка соответствует установленным требованиям"[5].

Такая возможность существовала и прежде, однако правовая норма была сформулирована в жесткой привязке к конкретным обстоятельствам, в то время как перечень таких обстоятельств не отражает актуального состояния требований, предъявляемых при современной застройке[6]. Представляется, что при таких условиях нельзя исключить перемещения эпицентра напряженности по самовольным постройкам из судов в кабинеты региональных и муниципальных чиновников.

Вероятно, учитывая масштабы нарушений, вызванных самовольным строительством, а также важность и социальную значимость этой проблемы, ст. 222 ГК РФ дополнена п. 3.1 и 3.2, в которых содержатся правила принятия решения о сносе либо приведении самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями, а также условия и порядок перехода права собственности на самовольную постройку в случае соблюдения необходимых требований.

В частности, указанное решение принимается судом либо в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 222 ГК РФ, органом местного самоуправления поселения, городского округа (муниципального района при условии нахождения самовольной постройки на межселенной территории) (п. 3.1).

Лицо, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, на котором возведена или создана самовольная постройка и которое выполнило требование о приведении самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями, приобретает право собственности на такие здание, сооружение или другое строение в соответствии с Гражданским кодексом РФ.

Лицо, во временное владение и пользование которого в целях строительства предоставлен земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором возведена или создана самовольная постройка, также приобретает право собственности на такие здание, сооружение или другое строение в случае выполнения им требования о приведении самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями, и при условии, что это не противоречит закону или договору.

При этом законодатель предусмотрел, что лицо, которое приобрело право собственности на здание, сооружение или другое строение, возмещает лицу, осуществившему их строительство, расходы на постройку за вычетом расходов на приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями (п. 3.2)[7].

Основания, порядок и сроки принятия и исполнения решения о сносе самовольной постройки или приведения ее в соответствие с установленными требованиями изложены в новой редакции п. 4 ст. 222 ГК РФ[8].

Органы местного самоуправления принимают в порядке, установленном законом, два вида решений, относящихся к данным правоотношениям.

Одно из решений — о сносе самовольной постройки в случае, если она возведена или создана на земельном участке, в отношении которого отсутствуют правоустанавливающие документы и необходимость их наличия установлена в соответствии с законодательством на дату начала строительства такого объекта, либо самовольная постройка возведена или создана на земельном участке, вид разрешенного использования которого не допускает строительства на нем такого объекта и который расположен в границах территории общего пользования (подп. 1 п. 4).

Другое — о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями в случае, если самовольная постройка возведена или создана на земельном участке, вид разрешенного использования которого не допускает строительства на нем такого объекта, и данная постройка расположена в границах зоны с особыми условиями использования территории при условии, что режим указанной зоны не допускает строительства такого объекта, либо в случае, если в отношении самовольной постройки отсутствует разрешение на строительство, при условии, что границы указанной зоны, необходимость наличия этого разрешения установлены в соответствии с законодательством на дату начала строительства такого объекта (подп. 2 п. 4).

Срок для сноса самовольной постройки устанавливается с учетом характера самовольной постройки, но не может составлять менее чем три месяца и более чем двенадцать месяцев; срок для приведения самовольной постройки в соответствие со сложившимися требованиями устанавливается с учетом характера самовольной постройки, но не может составлять менее чем шесть месяцев и более чем три года.

Предусмотренные настоящим пунктом решения не могут быть приняты органами местного самоуправления в отношении самовольных построек, возведенных или созданных на земельных участках, не находящихся в государственной или муниципальной собственности, кроме случаев, если сохранение таких построек создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Особо следует отметить сферу действия прямого запрета на принятие в любом случае органами местного самоуправления решения о сносе самовольной постройки либо решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями. Это касается объекта недвижимого имущества, право собственности на который зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости или признано судом в соответствии с п. 3 ст. 222 ГК РФ либо в отношении которого ранее судом принято решение об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки, или многоквартирного дома, жилого дома или садового дома. Иными словами, законодатель исходит из того, что данный конкретный факт самовольной постройки уже рассматривался государственным компетентным органом, который однозначно выразил свое отношение и принял вступившее в силу решение, исключающее возможность применения органами местного самоуправления действий с противоположным результатом.

Законодателем наряду с урегулированием правоотношений, возникающих в связи с самовольной постройкой (ст. 222 ГК РФ), решены и иные правовые вопросы в сопутствующих направлениях.

Так, в целях упорядочения расчетов по факту несения вынужденных затрат в целях п. 2 ст. 238 ГК РФ ("Прекращение права собственности лица на имущество, которое не может ему принадлежать") изменена редакция данного пункта, который дополнен предложением следующего содержания: "В случае передачи в государственную или муниципальную собственность земельного участка, на котором расположено здание, сооружение или другое строение, в отношении которых принято решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, вычитаются также затраты на выполнение работ по сносу самовольной постройки или ее приведению в соответствие с установленными требованиями, определяемые в соответствии с законодательством об оценочной деятельности"[9].

В части последствий самовольной постройки сделан акцент в абз. 2 п. 2 ст. 263 ГК РФ (в редакции Федерального закона от 03.08.2018 N 339-ФЗ) на том, что последствия самовольной постройки, возведенной или созданной на земельном участке его собственником или другими лицами, определяются ст. 222 ГК РФ[10].

Кроме того, в качестве одного из оснований реагирования на нарушения в сфере земельных правоотношений ст. 285 ГК РФ (в редакции Федерального закона от 03.08.2018 N 339-ФЗ) предусматривает изъятие у собственника земельного участка, используемого с нарушением законодательства Российской Федерации, в случае, если на участке возведена или создана самовольная постройка. При этом указывается на то, что совершение действий, направленных на лишение собственника принадлежащего ему объекта недвижимости, возможно лишь при условии, "если лицами, указанными в пункте 2 статьи 222 ГК РФ[11], не выполнены предусмотренные законом обязанности по ее сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями"[12].

Между тем принятая формулировка данной нормы с учетом содержания п. 2 ст. 222 ГК РФ, на который ссылается законодатель, не дает оснований признать бесспорной и однозначной возможность изъятия земельного участка у его собственника во всех случаях.

Кроме того, законодатель внес соответствующие изменения в ст. 22 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", определяющие отдельные особенности применения ст. 222 ГК РФ, и сводятся к следующему[13].

Законодательно созданы особые правовые условия для имущества религиозного назначения, в соответствии с которыми положения п. 4 ст. 222 ГК РФ не распространяются на самовольные постройки, относящиеся в соответствии с федеральным законом к имуществу религиозного назначения, а также предназначенные для обслуживания имущества религиозного назначения и (или) образующие с ним единый монастырский, храмовый или иной культовый комплекс. Понятие "имущество религиозного назначения" используется в значении, указанном в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 30 ноября 2010 г. N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности".

Религиозные организации вправе использовать указанные в настоящем пункте самовольные постройки в случае соответствия таких построек требованиям, установленным Правительством Российской Федерации. В случае если такие самовольные постройки не отвечают указанным требованиям, их использование религиозными организациями допускается до 2030 г.[14]

При этом положения абз. 6 п. 4 ст. 222 ГК РФ применяются также в отношении жилых домов и жилых строений, созданных до 1 января 2019 г. соответственно на дачных и садовых земельных участках[15].

Таким образом, жилищное строительство как одна из основных форм удовлетворения социальных потребностей нашло существенную законодательную поддержку.

В частности, в п. 3 ст. 22 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ законодателем установлено следующее: "Решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом, не может быть принято в соответствии со статьей 222 Кодекса в отношении объектов индивидуального жилищного строительства, построенных на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства или расположенных в границах населенных пунктов и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, и в отношении жилых домов и жилых строений, созданных соответственно на дачных и садовых земельных участках, при наличии одновременно следующих условий:

1) права на эти объекты, жилые дома, жилые строения зарегистрированы до 01.09.2018;

2) параметры этих объектов, жилых домов, жилых строений соответствуют предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, и (или) предельным параметрам таких объектов, жилых домов, жилых строений, установленным федеральным законом;

3) эти объекты, жилые дома, жилые строения расположены на земельных участках, принадлежащих на праве собственности или на ином законном основании собственникам этих объектов, жилых домов, жилых строений"[16].

При этом предусмотрено, что "положения пункта 3 настоящей статьи применяются также в случае перехода прав на объекты индивидуального жилищного строительства, построенные на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства или расположенных в границах населенных пунктов и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, жилые дома и жилые строения, созданные соответственно на дачных и садовых земельных участках, после 01.09.2018"[17].

Заслуживает внимания и другое ограничение: "орган местного самоуправления поселения, городского округа (муниципального района при условии нахождения здания, сооружения или другого строения на межселенной территории) не вправе принимать решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом, в соответствии со статьей 222 ГК РФ:

1) в связи с отсутствием правоустанавливающих документов на земельный участок в отношении здания, сооружения или другого строения, созданных на земельном участке до дня вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации;

2) в связи с отсутствием разрешения на строительство в отношении здания, сооружения или другого строения, созданных до 14.05.1998.

В случаях, предусмотренных настоящим пунктом, решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом, может быть принято только судом"[18].

Рекомендуется Вам: