Актуальные проблемы применения норм о самовольной постройке

Автор: Дарков А.А.

Борьба с самовольно возводимыми строениями, осуществляемая последние два года, представляет собой комплекс мероприятий административного характера, основой которого является как федеральное законодательство, так и нормативная база субъектов Российской Федерации.

Однако в ряде регионов результаты такой борьбы едва ли можно квалифицировать как однозначно положительные. Например, в Москве за два года в пять этапов было снесло 385 объектов. Владельцы некоторых из этих помещений пытались обжаловать данные меры в судебном порядке, но безрезультатно. Верховный Суд РФ признал законным Постановление Правительства Москвы от 08.12.2015 N 829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы", на основании которого и были демонтированы объекты, эксплуатируемые предпринимателями. А Конституционный Суд РФ не нашел нарушений в правовой норме, которая допускает внесудебный снос самовольных построек.

В итоге после того, как применение этих мер получило широкий общественный резонанс, в Гражданский кодекс РФ были внесены изменения, существенно корректирующие правоотношения, связанные с самовольно возведенными объектами недвижимости.

Не касаясь социально-политических аспектов проблемы, рассмотрим современную гражданско-правовую основу регулирования в сфере самовольного строительства.

Речь идет о законопроекте N 301924-7 "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)" (далее — законопроект), который был внесен в Государственную Думу 1 ноября 2017 г. и направлен на нулевое чтение в Комитет по государственному строительству и законодательству. Принятие законопроекта в первом чтении состоялось 23 мая 2018 г., в третьем чтении — 26 июля 2018 г. Документ был одобрен Советом Федерации 28 июля 2018 г. [8] и позже утвержден Президентом РФ (Федеральный закон от 03.08.2018 N 339-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»; далее — Закон N 339-ФЗ) [3].

Изменения внесены в часть первую ГК РФ. Закон N 339-ФЗ дает определение самовольных построек, вводит и конкретизирует основания для их сноса, а также предусматривает как меру дополнительного обеспечения принудительное изъятие земельных участков в случае невыполнения решения о ликвидации незаконно возведенного строения.

Рассмотрим прежде всего изменения, касающиеся условий, при наличии которых строение может быть признано самовольной постройкой.

Новое понятие выглядит следующим образом: "Самовольная постройка — это здание, сооружение или другое строение, возведенное, созданное на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенное, созданное без получения на это необходимых согласований, разрешений и (или) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, исключительно в случае, если разрешенное использование земельного участка, требование о получении соответствующих согласований, разрешений и (или) градостроительные и строительные нормы и правила установлены на дату начала создания самовольной постройки и являются действующими на дату выявления самовольной постройки".

Законодатель определяет: "Не является самовольной постройкой здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка".

Установлены правовые последствия возведения самовольной постройки. В качестве альтернативы сносу закреплена возможность возложения на создавшее ее лицо обязанности привести постройку в соответствие параметрам, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории или обязательным требованиям к параметрам постройки. Изменились основания, в силу которых решение о сносе самовольной постройки (приведения ее в соответствие установленным требованиям) принимается органом местного самоуправления. Также предусмотрены случаи, когда соответствующее решение не может быть принято в административном порядке. Определены минимальный и максимальный сроки для сноса самовольной постройки (приведения ее в соответствие установленным требованиям).

Таким образом, гражданское законодательство предусматривает следующие признаки для признания постройки самовольной:

— нарушение норм земельного законодательства в виде отсутствия оформления права на земельный участок под постройкой, т.е. при отсутствии, например, права собственности или права аренды (с правом возведения на участке объекта) на земельный участок;

— проведение строительства без разрешения, предусмотренного ст. 51 Градостроительного кодекса РФ;

— возведение постройки на земельном участке с нарушением его разрешенного использования (Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 19.07.2016 N 18-КГ16-61, Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 29.04.2016 N 5-АПГ16-12);

— осуществление строительства на земельном участке с нарушением территориального зонирования в соответствии со ст. 35 — 40 ГрК РФ;

— незаконная реконструкция объекта, которая привела к возникновению нового объекта, и иные нарушения градостроительных норм.

Рассмотрим экспертные мнения относительно новелл Закона N 339-ФЗ более подробно.

Как пояснил председатель Комитета по государственному строительству и законодательству Государственной Думы П.В. Крашенинников, постройка может быть признана самовольной только по решению суда и если нарушены требования, установленные на момент начала ее создания и действующие на момент выявления самовольного строительства. Таким образом, в отношении постройки, признанной самовольной, вводится механизм приведения ее в соответствие установленным требованиям, либо на основании решения органа местного самоуправления, если объект находится в охранной зоне или нет разрешения и правоустанавливающих документов, либо на основании решения суда [7].

П.В. Крашенинников также указал, что "сейчас, согласно действующим нормам, такая постройка должна быть снесена в течение определенного срока — от 3 месяцев до 1 года. После принятия законопроекта у правообладателя появится возможность привести самовольную постройку в соответствие с установленными требованиями — на это отводится срок от шести месяцев до трех лет, в результате на такую постройку может быть оформлено право собственности" [7].

Очевидно, что Закон N 339-ФЗ имеет как свои достоинства, так и недостатки. Регулируемые правоотношения отличаются высокой степенью сложности, интересы субъектов противоречат друг другу — это порождает правовые конфликты. Закон N 339-ФЗ предусматривает жесткие меры в отношении самовольных построек на дачных участках (вплоть до их сноса), а также существенные штрафные санкции для владельцев самовольных построек.

Рассмотрим более подробно отдельные аспекты правовой ситуации, возникшей после принятия изменений в ГК РФ.

Ввиду общественного резонанса, вызванного Законом N 339-ФЗ, Министерством строительства РФ (далее — Минстрой России) были даны разъяснения по поводу мер, предусмотренных Законом N 339-ФЗ. Разъяснения Минстроя России были даны еще до внесения законопроекта в Государственную Думу. В разъяснении, в частности, указывается, что с 1 июля 2018 г. "у россиян не начнут отнимать земельные участки и сносить дома". Также в разъяснении Минстроя России отмечено: "Возможность принятия решений о сносе самовольных построек во внесудебном порядке сужается до случаев очевидных недопустимых нарушений при строительстве: отсутствия разрешений на строительство или правоустанавливающих документов на землю. При этом можно избежать сноса, если привести объект в соответствие с градостроительными требованиями" [6].

Законом N 339-ФЗ предусматривается возмещение убытков собственников земельных участков и объектов недвижимости, если эти объекты возведены до вступления в силу изменений в ГК РФ, которые расположены в зонах с особыми условиями использования. На сегодняшний день в России 23 такие зоны: зоны охраны объектов культурного наследия, охранные зоны объектов электроэнергетики, железных дорог, объектов трубопровода, линий и сооружений связи, территории, прилегающие к аэродромам, придорожные полосы и др.

В контексте нашей работы целесообразно упомянуть о состоянии судебной практики в сфере законодательства о самовольных постройках.

Прежде всего нужно отметить, что судебной практики по применению Закона N 339-ФЗ на момент написания настоящей статьи нет: Закон N 339-ФЗ вступил в силу с 1 сентября 2018 г. Однако судебные решения последних двух лет представляют определенный интерес [4].

К основным тенденциям, преобладающим в судебной практике последних лет по делам о самовольном строительстве, можно отнести следующие.

1. Суды в основном остаются на позиции, согласно которой иск о признании права собственности на самовольную постройку может быть удовлетворен, только если своевременно поданы заявление о выдаче разрешения и необходимые документы. Если застройщик обратился за разрешением на строительство после его начала, то ему не стоит рассчитывать на признание права собственности. Если разрешения нет, суд едва ли удовлетворит иск. Могут быть признаны достаточными меры по легализации объекта, когда отказ в выдаче разрешения вызван не зависящими от истца-застройщика причинами.

Отметим, что обращение за консультацией к органам власти по поводу выдачи этого разрешения или переписка с ними не дают оснований для признания права собственности.

2. Важное значение придается назначению самовольной постройки. Суды склонны к признанию права собственности на самовольную постройку, если спор касается объекта социального или религиозного назначения.

3. При подаче в суды исковых заявлений, содержащих требования о признании права собственности на недвижимое имущество, связанного с последующей регистрацией этого права, должна уплачиваться государственная пошлина в соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 333.19 Налогового кодекса РФ [2] в зависимости от стоимости имущества как при подаче искового заявления имущественного характера, подлежащего оценке.

Большинство дел, рассмотренных Судебной коллегией по гражданским делам ВС РФ (далее — Судебная коллегия) в 2017 году, касались признания строений самовольными постройками и сноса самовольных строений, а требование о признании права собственности на самовольную постройку рассматривалось в качестве встречного.

В 2017 году ВС РФ в большинстве дел о сносе самовольных строений указывал на оставление судами без внимания фактических обстоятельств дела и их неправильную юридическую квалификацию, а именно исследование вопроса о наличии каких-либо из указанных в ст. 222 ГК РФ вещных прав на землю. В частности, внимание обращалось на следующие обстоятельства:

— при рассмотрении дела необходимо установить, являются ли допущенные при возведении самовольной постройки нарушения (в частности, нарушение муниципальных правил землепользования и застройки) существенными, могло ли их наличие служить основанием для удовлетворения иска о признании права собственности на самовольную постройку, и если могло, то требовали ли эти нарушения устранения и какими способами (Определения Судебной коллегии от 21.03.2017 N 18-КГ17-21 и от 16.05.2017 N 19-КГ17-11);

— суду при новом рассмотрении необходимо установить соответствие типа возведенного самовольного строения целевому назначению земельного участка и возможность возведения на нем домов блокированной застройки (Определение Судебной коллегии от 16.05.2017 N 19-КГ17-11).

В ряде случаев Судебная коллегия указала, что согласно положениям ГК РФ при рассмотрении дела необходимо установить имеющие существенное значение для квалификации правоотношений сторон обстоятельства, связанные с местонахождением земельного участка, право на который возникло у ответчика на основании договора купли-продажи жилого дома, о сносе которого просит администрация.

Несколько рассмотренных Судебной коллегией в 2017 году дел имели отношение к признанию права собственности на самовольные постройки в качестве самостоятельного требования.

Например, в Определении от 10.10.2017 N 18-КГ17-64 Судебная коллегия указала на то, что суды пришли к неправильному выводу, неправомерно оставив без внимания фактические обстоятельства дела и их правильную юридическую квалификацию. Кроме исследования юридически значимых обстоятельств, рассмотрение которых требуется в делах о признании права собственности на самовольные постройки, предусмотренные ст. 222 ГК РФ, суд неправомерно не учел вопрос о возможности нарушения прав и охраняемых законом интересов других лиц, а именно наследников совладельца возведенной постройки.

Тем не менее одной из важнейших тенденций рассмотрения дел о признании права собственности на самовольную постройку является исследование вопроса о наличии у лица какого-либо из указанных в ст. 222 ГК РФ вещных прав на землю. На это Судебная коллегия указала и в вышеуказанном Определении N 18-КГ17-64, подчеркнув это как основание для повторного рассмотрения в соответствующем суде.

Аналогичная правовая позиция высказана Судебной коллегией и в Определении от 10.01.2017 N 66-КГ16-13, в котором суд апелляционной инстанции не учел, что постройки, размещенные полностью или частично за пределами красных линий, не могут быть признаны соответствующими проекту планировки территории и правилам землепользования и застройки.

Таким образом, в 2017 году основное внимание Судебная коллегия уделяла исследованию наличия каких-либо вещных прав на земельный участок под самовольной постройкой даже в делах о сносе самовольных построек.

Вместе с этим разделение компетенции в вопросе сноса самовольной постройки между судом и органом местного самоуправления предусмотрено законопроектом.

Подчеркнем, что судебная практика, существующая в сфере законодательства о самовольной постройке, заслуживает отдельного подробного исследования. В данном случае можно сделать вывод: возможностей для признания права собственности на самовольную постройку немного, поэтому иск не является эффективным инструментом обхода получения строительных разрешений.

Одной из наиболее актуальных проблем правового регулирования отношений, возникающих по поводу незаконных построек, является вопрос о взимании государственной пошлины по искам о нарушении прав и охраняемых законом интересов застройщиков и иных заинтересованных лиц.

В письме Министерства финансов РФ от 19.06.2018 N 03-05-06-03/41707 Департамент налоговой и таможенной политики по вопросу уплаты государственной пошлины, взимаемой при подаче в суд общей юрисдикции искового заявления, содержащего требование о признании права собственности на самовольную постройку, возведенную на принадлежащем истцу земельном участке, разъясняет, что согласно п. 3 ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано судом [5].

По искам о признании права собственности на недвижимое имущество с последующей государственной регистрацией этого права суды должны руководствоваться правовыми нормами, содержащимися в ГК РФ, Гражданском процессуальном кодексе РФ [1] и НК РФ, отнесение исковых заявлений имущественного характера к заявлениям имущественного характера, подлежащим оценке, определено ст. 91 ГПК РФ.

В соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 91 ГПК РФ по искам о праве собственности на объект недвижимого имущества, принадлежащий гражданину на праве собственности, цена иска определяется "исходя из стоимости объекта, но не ниже его инвентаризационной оценки или при отсутствии ее — не ниже оценки стоимости объекта по договору страхования, на объект недвижимого имущества, принадлежащий организации, — не ниже балансовой оценки объекта".

Согласно подп. 1 п. 1 ст. 333.19 НК РФ по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, мировыми судьями, размер государственной пошлины при подаче искового заявления имущественного характера, подлежащего оценке, определяется в процентном соотношении от цены иска.

Проанализированные выше новеллы гражданского законодательства позволят достичь следующих результатов:

— сделать механизм легализации самовольных построек более объективным;

— усовершенствовать меры противодействия самовольному строительству;

— установить дополнительные гарантии защиты прав физических и юридических лиц на недвижимое имущество.

Результаты внесенных изменений, а также сравнительная характеристика правового регулирования в исследуемой области представлены в таблице [7].

Область правового регулирования	Ситуация до принятия Закона N 339-ФЗ	Ситуация после принятия Закона N 339-ФЗ
Постройка считается самовольной	Если возведена без необходимых разрешений или с существенным нарушением строительных норм и правил	Если возведена без необходимых разрешений или с существенным нарушением строительных норм и правил, установленных на дату создания объекта
Снос самовольной постройки: 1) с зарегистрированным правом собственности; 2) которая является жилым домом (многоквартирным, садовым); 3) которая создана до вступления в силу ГрК РФ и Земельного кодекса РФ	По решению суда или органов местного самоуправления	Только по решению суда
Административный снос постройки, которая расположена на частных землях	Можно	Нельзя, исключение — если сохранение самовольного строения на частной земле создает угрозу жизни и здоровью граждан
Снос постройки, права на которую оформлены по "дачной амнистии"	Можно	Можно, но только с возмещением убытков собственнику
Механизм принудительного изъятия земли у собственника, который не исполнил требование о сносе самовольной постройки в установленный срок	Нет	Есть
Механизм приведения самовольной постройки в соответствие установленным требованиям	Нет	Есть, на это отводится срок от 6 месяцев до 3 лет

В сравнении с ситуацией 2015 года, сложившейся также в результате внесения изменений в ГК РФ, положение дел улучшилось уже потому, что остается меньше возможностей у субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. По словам П.В. Крашенинникова, "до настоящего момента отсутствовал комплексный механизм контроля за строительством: требования к нему, способ сноса, гарантии собственникам построек от внесудебного сноса, возмещение убытков, наполнение ЕГРН данными об "особых" зонах, чтобы минимизировать споры о трубах на участках" [7].

Однако данные новеллы имеют, по мнению экспертов, и ряд недостатков.

Многие считают спорной норму, предлагающую изымать участок у собственника, не выполнившего решение суда о сносе самовольной постройки, так как возможны случаи, когда размер участка существенно превышает площадь, занятую самовольной постройкой. В этом случае было бы более справедливо изымать части участка, отнеся затраты на кадастровые работы на собственника земли.

Вызывает вопросы и точка зрения законодателя по поводу самовольных построек, которые относятся к имуществу религиозных объединений и имеют религиозное назначение. Обоснованность запрета их сноса в любом случае вызывает сомнения с позиции как конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, так и безопасности.

Также нужно отметить, что, несмотря на четкость критериев отнесения объектов к самовольным, на практике нередко возникают пограничные ситуации, в которых определение постройки как самовольной не является столь однозначным.

Наибольшую сложность представляет разграничение случаев осуществления без разрешения реконструкции объектов капитального строительства и проведения иных изменений здания, не требующих получения разрешения на строительство. В соответствии с действующим законодательством положения о самовольном строительстве не распространяются на случаи проведения капитального ремонта, перепланировки, переустройства (переоборудования), в результате которых не создан новый объект. Иными словами, даже если объект был переоборудован или перепланирован без получения разрешений, такой объект не может считаться самовольным.

Одной из наиболее актуальных проблем по-прежнему остается несогласованность в сфере административного регулирования выделения земельных участков и строительных согласований. Объектами самовольного строительства по общему правилу являются объекты, построенные на земельном участке, не отведенном под эти цели в установленном законом или иными нормативными актами порядке.

Важнейшее значение для эффективного правового регулирования вопросов, связанных с самовольным строительством, имеют определение и закрепление статуса земельного участка, на котором находится самовольно построенный объект. Наличие возможности строительства на земельном участке того или иного объекта устанавливается его градостроительным регламентом. Понятие градостроительного регламента земельного участка охватывает вид разрешенного использования земельных участков, расположенных на нем объектов недвижимого имущества, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Остается еще ряд неурегулированных проблем. Например, Законом N 339-ФЗ не установлено, распространяется ли понятие "самовольное строительство" на незавершенные объекты; в каких случаях возможен только снос, а когда — приведение построек в соответствие установленным требованиям.

Изменения в законодательство о самовольной постройке внесены для того, чтобы четко ответить на вопросы: кто может сносить самовольную постройку, когда, за чей счет, что делать гражданам, права и охраняемые законом интересы которых нарушены. Можно согласиться с точкой зрения П.В. Крашенинникова: "Нужно защитить добросовестных владельцев построек, в том числе от излишнего формализма" [7].

В итоге отметим, что предложенные Законом N 339-ФЗ меры на основе учета негативного опыта прошлого регулирования позволят сделать механизм борьбы с "самостроем" более объективным, усовершенствовать меры противодействия самовольному строительству. Однако не менее важно создать систему дополнительных гарантий прав граждан и юридических лиц на недвижимое имущество.

Список литературы

1. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 19.12.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 46. Ст. 4532.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федер. закон от 05.08.2000 N 117-ФЗ (ред. от 23.04.2018) // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

3. О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и в статью 22 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации": Федер. закон от 03.08.2018 N 339-ФЗ // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

4. О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав: Постановление Пленума ВС РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29.04.2010 (ред. от 23.06.2015) // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

5. Письмо Министерства финансов РФ от 19.06.2018 N 03-05-06-03/41707 // Доступ из СПС "КонсультантПлюс".

6. Разъяснения Министерства строительства РФ. URL: http://www.minstroyrf.ru/press/minstroy-rossii-dal-razyasneniya/.

7. URL: http://pravo.ru/.

8. URL: http://sozd.parliament.gov.ru/bill/301924-7.

Рекомендуется Вам: