Финансовый уполномоченный vs финансовый омбудсмен: об эффективности институтов защиты прав потребителей финансовых услуг

Автор: Вишневский А.А.

Совсем недавно в Российской Федерации был принят и поэтапно вступает в силу Федеральный закон от 04.06.2018 N 123-ФЗ "Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг" (далее — Закон). В настоящей статье мы хотели бы высказать некоторые соображения по поводу эффективности института финансового уполномоченного в свете того опыта, который наработан зарубежной практикой деятельности института финансового омбудсмена.

Закон затрагивает многие аспекты разного уровня, которые нецелесообразно пытаться рассмотреть в одной небольшой статье. Мы сосредоточим свое внимание на принципиальных моментах функционирования института финансового омбудсмена в сравнительно-правовом аспекте. При анализе данного института сравнительно-правовой подход более чем оправдан, ведь идея финансового омбудсмена родилась не в России, а за рубежом, где за десятилетия существования подобных институтов наработан существенный опыт, и было бы неразумно все это игнорировать — не для того, чтобы слепо перенимать, но для того, чтобы увидеть те аспекты, которые на практике доказали свою важность для эффективного функционирования института финансового омбудсмена.

Идея института финансового омбудсмена возникает в европейском правовом пространстве[1] в конце прошлого столетия в связи с пониманием одного простого факта: процессуальная защита прав потребителя не может быть адекватно обеспечена средствами обычного процессуального права, поскольку его нормы и принципы не учитывают реальные практические интересы потребителя. Например, как отмечалось в одном из документов Европейской комиссии (далее — Комиссия) еще в конце прошлого столетия, "большинство потребительских споров по своей природе характеризуются диспропорцией между экономической ценностью предмета спора и расходами на его судебное решение"[2]. Проблема не сводилась только к соотношению стоимости спора и величины судебных расходов, помимо этого, негативное влияние на защиту интересов потребителей оказывали длительные (как правило) сроки рассмотрения судебных споров, не говоря уже о процессуальных трудностях, требующих вовлечения в процесс профессиональных юристов либо обрекающих потребителей на проигрыш спора из-за неучета строго формальных процессуальных правил, в которых рядовой потребитель совершенно несведущ.

Эти обстоятельства послужили для европейского законодателя причиной задуматься об альтернативных средствах разрешения споров между профессионалами и потребителями — как вообще, так и прежде всего в банковской сфере, поскольку именно проблемы, связанные с финансовыми услугами, являлись наиболее чувствительными для потребителей уже хотя бы в силу того, что именно в эту сферу потребители инвестировали основную часть своих доходов. При этом допускались два подхода к альтернативному разрешению потребительских споров:

— медиация, при которой третье лицо способствует достижению компромисса между спорящими сторонами, который выражался бы не в вынесении какого-либо властного решения, но в выработке нового соглашения между сторонами с учетом изменившихся обстоятельств[3];

— институт омбудсмена, при котором специальный орган уполномочен рассмотреть спор по заявлению потребителя по существу и вынести решение, обязывающее по крайней мере одну сторону — финансовую организацию[4].

В ходе исторического развития этих институтов именно институт финансового омбудсмена доказал свою целесообразность и практическую эффективность в сравнении с институтом медиации.

Принципиальные основания института омбудсмена последовательно выражались на общеевропейском уровне в различных документах, при этом показательно, что если первоначально они содержались в рекомендациях Комиссии, то впоследствии поднялись на гораздо более высокий уровень в иерархии нормативных актов. Так, в настоящее время соответствующие положения закреплены на уровне директив и регламентов — 21 мая 2013 г. были приняты Директива N 2013/11/ЕС об альтернативном разрешении споров с потребителями (далее — Директива)[5] и Регламент (ЕС) N 524/2013 о разрешении споров с потребителями в режиме онлайн[6].

Не будет ошибкой утверждать, что институт финансового омбудсмена в европейском правовом пространстве сформировался как набор принципов, разработанных на уровне ЕС и воплощенных впоследствии в национальных моделях этого органа альтернативного разрешения споров между финансовыми институтами и потребителями финансовых услуг.

Эти принципы уточнялись и конкретизировались в ходе исторического развития и в настоящее время согласно Директиве сложились в следующий "комплект": доступность, компетентность, независимость, прозрачность, эффективность, объективность, честность, свобода, законность. Показательно — и это особенно важно в свете последующего анализа новых положений российского законодательства, — что эти принципы были не просто провозглашены как вызывающий уважение набор хороших качеств, а, напротив, наполнены конкретным юридическим содержанием. Это очень существенный момент, потому что в условиях, когда банковскую деятельность уже невозможно регулировать только правилами, очевидна необходимость также и в регулировании, основанном на принципах, которое может быть эффективным, если сами принципы получают — по мере возможности — именно юридическое наполнение, а не остаются на уровне только нравственных понятий, которые могут быть по-разному истолкованы разными людьми.

Проиллюстрируем юридическое наполнение указанных принципов в законодательстве ЕС.

Принцип доступности понимается как необходимость для финансового омбудсмена располагать интернет-сайтом, который постоянно актуализируется и позволяет потребителю подать заявление и подтверждающие документы онлайн, а также обеспечить обмен информацией между сторонами в электронной форме. Наряду с этим должна обеспечиваться и возможность подачи заявления в режиме офлайн. Другие составляющие принципа доступности — принятие к рассмотрению заявлений как в отношении национальных, так и зарубежных финансовых организаций, а также обеспечение требуемой по законодательству защиты персональных данных.

В то же время принцип доступности не должен создавать возможности для злоупотребления, поскольку, например, перегрузка доступного омбудсмена необоснованными заявлениями приведет к уменьшению его доступности. В связи с этим не допускается обращение к омбудсмену, если потребитель не предпринял до того попытку самостоятельно решить вопрос с поставщиком услуги, если спор имеет явно искусственный характер, если спор находится на рассмотрении суда или ранее был рассмотрен судом или иным внесудебным органом, если потребитель пропустил установленный срок подачи жалобы и, наконец, если размер спора ниже или выше тех пределов, которые законодательство устанавливает для споров, входящих в компетенцию органа альтернативного рассмотрения споров.

Принципы профессионализма, независимости и объективности в понимании Директивы достижимы, если законодательство обеспечивает подбор кадров для органов альтернативного рассмотрения споров, которые:

— располагают опытом разрешения споров с потребителями, равно как и необходимой юридической подготовкой;

— назначаются на достаточно продолжительное время и не могут быть смещены без очень серьезных оснований;

— не подвержены влиянию сторон и не получают вознаграждение в зависимости от исхода спора;

— без промедления сообщают о каких-либо обстоятельствах, которые могут повлиять на рассмотрение соответствующего спора.

Принцип прозрачности понимается как доступность информации о деятельности финансового омбудсмена — как о порядке и процедуре такой деятельности, так и о ее результатах.

Информация, относящаяся к рассмотрению споров, включает в себя контактные данные органов альтернативного рассмотрения споров (отделений, офисов и т.п.), сведения о лицах, непосредственно разрешающих споры, процедурные правила рассмотрения споров, источники, на которых омбудсмен основывает свое решение (законодательство, принципы справедливости, кодексы поведения и т.п.), предварительные условия, соблюдение которых необходимо для инициации рассмотрения спора (например, попытка решить вопрос непосредственно с поставщиком соответствующей услуги), стоимость, средняя продолжительность и юридические последствия рассмотрения спора.

Информация о результатах деятельности включает статистические данные о количестве и характере рассматриваемых споров, о количестве отказов от рассмотрения с указанием их причин, о степени выполнения решений омбудсмена, а также о часто встречающихся проблемах, которые приводят к возникновению споров, с рекомендациями, направленными на предотвращение таких проблем в будущем.

Принцип эффективности в деятельности финансового омбудсмена относится к таким характеристикам процедуры рассмотрения споров, как:

— доступность процедур в режимах онлайн и офлайн независимо от местонахождения сторон;

— необязательность (добровольность) использования представителя при рассмотрении споров;

— бесплатность либо очень низкая стоимость;

— быстрота рассмотрения спора, т.е. срок его рассмотрения не превышает 90 дней.

Принцип честности предполагает прежде всего предоставление сторонам и доступ сторон ко всей необходимой информации, как то: доказательства другой стороны, мнения экспертов, правила рассмотрения спора и последствия их несогласия и выхода из процедуры, своевременное информирование потребителя о том, что решение омбудсмена может быть менее выгодным для него, чем судебное решение в случае выигрыша им судебного спора.

Принцип свободы направлен на то, чтобы рассмотрение спора финансовым омбудсменом являлось следствием свободного выбора потребителя, но не было ему навязанным. Так, в соответствии с этим принципом не имеет силы договорное условие, по которому потребитель заранее соглашается на рассмотрение спора исключительно финансовым омбудсменом с ущербом для его права на судебную защиту. Другой аспект принципа свободы — потребитель вправе согласиться или не согласиться с решением омбудсмена.

Наконец, принцип законности означает, что применение коллизионных норм не должно приводить к лишению потребителя тех средств защиты, которые доступны ему по императивным нормам государства его резиденции.

Подчеркнем еще раз очень важный момент: провозглашенные в европейском законодательстве принципы деятельности финансового омбудсмена не являются просто декларацией, но наполнены конкретным юридическим содержанием.

В Российской Федерации идея финансового омбудсмена не нова. Впервые она была реализована по инициативе Ассоциации российских банков (АРБ) в 2010 г. Пожалуй, основной проблемой такого института являлось отсутствие установленной законом юридической силы решения омбудсмена; его решения исполнялись в соответствии с документами АРБ на основе принципов добровольности и добросовестности. Ситуация демонстрировала необходимость придания решению омбудсмена должной юридической силы для повышения эффективности функционирования данного института.

Принятый Закон (ст. 23) предусматривает принудительность исполнения решений финансового уполномоченного судебными приставами-исполнителями. Означает ли это, что теперь в России существует эффективный институт финансового омбудсмена? По нашему мнению, положения Закона не дают оснований для такой оптимистичной оценки.

В задачу настоящей статьи не входит рассмотрение всех аспектов, затронутых Законом, — действительно, круг таких вопросов достаточно широк. Мы хотим обратить внимание только на те из них, которые, по нашему мнению, могут иметь существенное значение для собственно функционирования института омбудсмена как института альтернативного разрешения споров между потребителем финансовой услуги и финансовой организацией.

Начнем с общих принципов, лежащих в основе института финансового омбудсмена. Принципы, воплощенные сначала в рекомендациях, а затем в Директиве ЕС, о которых мы говорили в начале статьи, носят универсальный характер и относятся не к какой-либо конкретной правовой системе, но к самому институту финансового омбудсмена как таковому. Это те максимы, при соблюдении которых институт финансового омбудсмена существует, а без их соблюдения о реальном существовании такого института говорить сложно.

К сожалению, позиция Закона в отношении принципов, на которых строится институт финансового уполномоченного, весьма декларативна. С самого начала в нем (ч. 5 ст. 2) указано, что "деятельность финансового уполномоченного осуществляется в соответствии с принципами законности, уважения прав и свобод человека и гражданина, добросовестности и справедливости". Естественно, в этих принципах нет ничего плохого, наша критика направлена не против них. Однако в той форме, в которой они изложены в Законе, они носят сугубо общий характер, не учитывающий специфику института финансового омбудсмена. Мы же подчеркиваем иное: в мировой практике, независимо от особенностей конкретных правовых систем, выработан набор специальных принципов, относящихся именно к институту финансового омбудсмена, обеспечивающих его эффективность. Более того, как уже было показано, эти принципы не представляют собой декларацию, а получили конкретное юридическое наполнение. Но в российском Законе этот важный, основополагающий аспект отсутствует.

Справедливости ради, конечно же, стоит отметить, что закрепление набора принципов как такового — не самоцель, гораздо важнее то, воплощаются ли они в конкретных правовых нормах, регулирующих этот институт. Но сказанное не означает, что они вообще бесполезны, напротив, ясная формулировка наполненных конкретным юридическим содержанием принципов позволяет восполнять пробелы, которые всегда неизбежны в силу невозможности урегулировать в Законе все потенциальные жизненные ситуации.

Мы не ставим своей целью детально проанализировать данный вопрос, но хотим сделать акцент на тех несоответствиях российского Закона сложившимся в мировой практике позитивным стандартам, которые могут послужить препятствием его эффективному функционированию в Российской Федерации. Причем подход к перечню принципов, как они перечислены в Директиве, у нас тоже мягкий: важен не собственно буквальный перечень, а те задачи, на решение которых они направлены.

В первую очередь непросто обстоит дело с доступностью и прозрачностью. Эти принципы направлены как на то, чтобы омбудсмен был собственно доступен — что в современных условиях означает наличие удобного интернет-сайта, — так и на то, чтобы потребителю была понятна процедура рассмотрения спора и те источники, на основе которых омбудсмен выносит свое решение.

О том, насколько удобен интернет-сайт, говорить можно будет тогда, когда он будет разработан. При этом удобство интерфейса сайта выходит за рамки сугубо технического значения — он должен быть понятен потребителю во всех аспектах. С учетом того, что далеко не все потребители отличаются финансовой или юридической грамотностью, равно как и практикой чтения нормативных актов, наполнение сайта должно быть таким, чтобы избавить потребителя от чтения нормативно-правового материала, но предоставить ему программные возможности заполнить заявление в виде ответов на вопросы в формате диалогового окна.

Не менее, если не более важный вопрос — на каких источниках омбудсмен основывает свое решение — в Законе получил следующий ответ: решение финансового уполномоченного должно быть обоснованным и соответствовать требованиям Конституции, законов, иных нормативных актов, в том числе нормативных актов Банка России, принципам российского права, в том числе добросовестности, разумности и справедливости (ч. 1 ст. 22).

Конечно же, нельзя критиковать законодателя за требование, согласно которому решение финансового уполномоченного должно соответствовать законодательству. Но напомним, что сформировавшийся в современном банковском праве подход к защите прав потребителя финансовых услуг допускает в качестве основания для вынесения решений справедливость, причем не как правовой принцип, а как самостоятельную ценность, кроме того, наряду с этим омбудсмен вправе выносить решение с учетом кодексов добросовестной банковской практики и аналогичных документов договорного характера или мягкого права.

Если финансовый уполномоченный выносит решения, основываясь исключительно на законодательных источниках, в том числе закрепляющих в праве ряд принципов с пока еще не определенным содержанием, то в чем тогда смысл института финансового уполномоченного в сравнении с судебными органами?

Впрочем, учитывая более чем ограниченный круг споров, входящих согласно Закону в компетенцию финансового уполномоченного, это не должно оказать решающего влияния на практику.

Далее. Вопрос о доступности — это еще и вопрос о характере споров, входящих в компетенцию финансового уполномоченного. По этому поводу ст. 15 Закона устанавливает, что финансовый уполномоченный рассматривает обращения в отношении финансовых организаций, если размер требований потребителя о взыскании денежных сумм не превышает 500 тыс. руб.[7]

Две реплики напрашиваются сами собой. Во-первых, сумма не так уж велика. Во-вторых, можно заключить, что Закон наделяет финансового уполномоченного правом рассматривать только имущественные споры, и даже более того — только споры, при которых у потребителя есть право взыскать денежные средства с кредитной организации. А как мировая практика, так и практика деятельности финансового омбудсмена при АРБ показала, что очень существенная, а то и основная масса обращений к омбудсмену связана не с суммой как таковой и не с требованием о возврате денежных средств, а с попыткой реструктуризации задолженности потребителя перед кредитной организацией. Естественно, задолженность многих потребителей перед финансовыми организациями может легко превышать эту сумму, а кроме того, имеет характер иной, нежели требование возврата денежных сумм от банка.

В результате основная масса требований, с которыми потребители повсеместно обращаются к финансовым омбудсменам, останется за рамками компетенции финансового уполномоченного.

Вызывает некоторое недоумение право финансовой организации обжаловать в судебном порядке решение финансового уполномоченного (ст. 26 Закона).

Дело в том, что сложившаяся европейская практика защиты интересов потребителей с использованием института финансового омбудсмена предоставляет последнее слово потребителю: если он согласен с решением финансового омбудсмена, оно вступает в силу и становится обязательным для финансовой организации, если не согласен — решение не вступает в силу и потребитель вправе защищать свои права в судебном порядке. Но обжалование решения омбудсмена финансовой организацией — это конструкция, идущая вразрез с природой института финансового омбудсмена[8].

Можно продолжать рассуждения в таком же духе. Однако мы полагаем, что и сказанного уже достаточно для заключения о том, что Закон вряд ли станет эффективным правовым основанием для возникновения в Российской Федерации действенного института по защите прав потребителей в сфере финансовых услуг.

Дело в том — и идея финансового омбудсмена, как она воплощена в современной мировой практике, понимает и учитывает это, — что проблемы потребителя финансовых услуг не сводятся только к тому, чтобы потребовать от банка выплаты тех сумм, которые ему, потребителю, причитаются. Рискнем высказать предположения, что в подавляющем большинстве случаев такие требования носят понятный и — опять же предположение — практически бесспорный характер и в качестве таковых могут быть без особого труда истребованы и в обычном судебном порядке. Проблемы потребителя включают и другой вопрос: как быть, если это, наоборот, потребитель должен финансовой организации, но возникли обстоятельства, которые не позволяют ему расплатиться с долгами надлежащим образом и которые с житейской и человеческой (гуманной) точки зрения предстают как уважительные, но обычное обязательственное право рассматривает их как "проблемы должника"? К числу таких обстоятельств могут относиться тяжелая болезнь должника, потеря им работы, в том числе по причинам, не зависящим от качества его труда (например, сокращения в период кризисов), и т.п. В значительной степени именно для решения такого рода проблем (которые чаще всего решаются в виде разумной реструктуризации) и существует институт финансового омбудсмена в мировой практике. Приходится констатировать, что с введением института финансового уполномоченного в Российской Федерации эти проблемы все равно не нашли своего решения.

Возможно, в Российской Федерации реалистичным выходом могло бы стать осуществление деятельности финансового уполномоченного параллельно с деятельностью финансовых омбудсменов при банковских ассоциациях, которые взяли бы на себя решение подобных вопросов.

Рекомендуется Вам: