ЮрФак: изучение права онлайн

Вопросы обеспечения права на труд осужденных. Анализ состояния и совершенствование законодательства в сфере трудовой занятости

Авторы: Шамсунов С.Х., Разумова И.В.

За последние десятилетия в производственном секторе уголовно-исполнительной системы (далее — УИС) сложился комплекс проблем, который не позволяет в достаточном объеме реализовать одну из основных государственных функций — исправление осужденных посредством общественно полезного труда. Несмотря на все усилия сотрудников уголовно-исполнительной системы, остаются нерешенными вопросы, требующие как изменения законодательной базы, так и комплексного межведомственного взаимодействия.

В настоящее время в учреждениях УИС привлечены к оплачиваемому труду 160 тыс. человек, что составляет 37% от всех осужденных, подлежащих привлечению к труду. Пенитенциарная система России обладает свободными трудовыми ресурсами из числа осужденных в количестве 280 тыс. человек. За последние три года наблюдается устойчивая тенденция снижения количества привлеченных осужденных к труду (около 3%), которая объясняется совокупностью таких факторов, как ужесточение законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность учреждений УИС, кризисные явления в отдельных секторах экономики, а также некоторых внутрисистемных управленческих решений по вовлечению федеральных государственных унитарных предприятий в процесс трудовой адаптации осужденных.

Процесс трудовой адаптации осужденных в первую очередь ориентирован на социальный мультипликативный эффект, который обеспечивает профилактику рецидивных преступлений и "невозвращение" лиц, ранее отбывших наказания, в учреждения УИС.

Не менее важным процесс трудовой адаптации представляется с позиции погашения осужденными исковых требований лицам, пострадавшим от преступлений. В учреждениях УИС содержится 135 тыс. осужденных, имеющих исполнительные документы на сумму более 140 млрд рублей. 57% осужденных имеют иски на среднюю сумму 60 тыс. рублей и способны погашать долговые обязательства за счет доходов, получаемых в учреждениях. У 36% осужденных сумма иска составляет в среднем 400 тыс. рублей, на погашение которой уйдет 9 лет работы в местах лишения свободы. Однако основная сумма исковых требований — 120 млрд рублей — приходится всего на 10 тыс. осужденных. При средней сумме долга в 12 млн рублей ее погашение за счет доходов, получаемых в учреждении, невозможно.

Имея достаточные ресурсы рабочей силы, пенитенциарная система России самостоятельно в полной мере не способна обеспечить работой всех осужденных, подлежащих привлечению к труду. Существующий механизм привлечения осужденных к труду не предусматривает финансирование из федерального бюджета на выполнение данной государственной функции, что требует полной самоокупаемости, а для минимального воспроизводства также и наличия финансового результата. Ситуация усложняется с каждым увеличением минимального размера оплаты труда (далее — МРОТ). Так, двойное повышение МРОТ в 2018 г. привело к росту расходов на оплату труда осужденных с учетом страховых взносов на 50%, что повлекло снижение количества трудоустроенных осужденных. Обеспечить работой низкоквалифицированную рабочую силу в условиях жесткой конкуренции без изменения действующего механизма невозможно.

В связи с отсутствием финансового результата, достаточного для обновления основных производственных фондов, учреждения УИС испытывают нехватку в современном оборудовании. Наиболее остро эта проблема стоит в отраслях с дорогостоящим оборудованием, таких как лесозаготовительная и деревообрабатывающая, сельскохозяйственная, металлургическая и металлообрабатывающая отрасли. Несмотря на наличие в учреждениях УИС более 110 тыс. единиц производственного оборудования, 18% оборудования не пригодно к эксплуатации в связи с физическим или моральным износом. Существенной проблемой при организации привлечения осужденных к труду остается значительный износ основных фондов — 73%. На одну единицу производственного оборудования в среднем по УИС приходится 4 осужденных. Однако в 41 территориальном органе ФСИН России этот показатель превышает среднероссийское значение.

На обеспечение учреждений УИС производственным оборудованием направлено одно из мероприятий Федеральной целевой программы "Развитие уголовно-исполнительной системы (2017 — 2025 годы)", предусматривающее закупку 16,3 тыс. единиц промышленного оборудования и создание 16,8 тыс. рабочих мест для трудоустройства более 30 тыс. осужденных. Данная мера позволит приостановить негативные тенденции по падению численности осужденных, привлеченных к труду, но опять же не является достаточной для реализации государственной функции в полном объеме.

Федеральной службой исполнения наказаний проводится регулярная работа по привлечению на производственные площадки УИС представителей бизнес-структур. Так, в 2016 г. Федеральной службой исполнения наказаний подписано Соглашение о сотрудничестве с Торгово-промышленной палатой Российской Федерации (далее — ТПП России). Соглашения о взаимовыгодном сотрудничестве на долгосрочной основе с региональными ТПП подписали все 78 территориальных органов ФСИН России, осуществляющих производственно-хозяйственную деятельность. Исправительными учреждениями заключено 370 договоров на производство продукции, выполнение работ, оказание услуг для нужд государственных и коммерческих организаций на общую сумму более 400 млн рублей.

Продолжается работа по межведомственному и межбюджетному взаимодействию с целью увеличения заказов и привлечения осужденных к труду. На местах организована работа по трудоустройству осужденных в тесном взаимодействии с высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации и руководителями органов местного самоуправления. В 2017 г. на региональном уровне принято 34 целевые программы и плана, направленных на развитие и модернизацию производственной деятельности учреждений УИС, в рамках финансирования которых выделено свыше 111,5 млн рублей (2016 г. — 73,8 млн рублей).

Тем не менее всех существующих механизмов объективно недостаточно для вовлечения в трудовую деятельность максимально возможного количества осужденных.

Для объективной оценки проблем взаимодействия коммерческих организаций с учреждениями УИС необходимо выделить имеющиеся преимущества (плюсы) и недостатки (минусы) хозяйственной деятельности учреждений УИС (табл. 1).

Таблица 1. Преимущества и недостатки взаимодействия с производственным сектором УИС

N п/п

Плюсы

Минусы

1

2

3

1

Наличие свободных производственных площадей, в том числе производственных и складских помещений по всей территории страны

Общая низкая квалификация осужденных, отсутствие устойчивых трудовых навыков

2

Наличие коммуникаций в помещениях

Регламентированный пропускной режим въезда (выезда) транспорта на территорию учреждения

3

Охраняемая территория, наличие подъездных путей

Расчеты только через органы Федерального казначейства

4

Гарантированное привлечение рабочей силы

Закупка материальных ценностей только в рамках Закона N 44-ФЗ

5

Обеспечение профессионального обучения по необходимой профессии

Передача имущества в аренду только в результате конкурсов и аукционов

6

Наличие управленческого и производственного персонала

Отсутствие законодательных механизмов привлечения бизнес-структур к взаимодействию с учреждениями УИС

Некоторые перечисленные минусы могут быть устранены за счет изменений и дополнений действующих нормативных правовых актов. Другие минусы могут быть нивелированы за счет создания системы преференций для частного бизнеса, которые позволят им нести дополнительные временные и материальные затраты, связанные с особенностями функционирования учреждений УИС.

Необходимые изменения в действующее законодательство целесообразно рассмотреть с разных сторон: со стороны частного бизнеса и со стороны учреждений и предприятий УИС.

1. Создание благоприятных условий бизнес-структурам для взаимодействия с учреждениями УИС:

1) снижение налоговой нагрузки коммерческим организациям, которые готовы на взаимовыгодных условиях обеспечивать трудом осужденных. В частности, по налогу на прибыль ст. 251 Налогового кодекса Российской Федерации целесообразно дополнить в части доходов, не подлежащих налогообложению, пунктом следующего содержания:

"58) доходы российской организации, при получении которых использовался труд осужденных к лишению свободы.

Доходы, указанные в настоящем подпункте, освобождаются от налогообложения при выполнении следующих условий:

размер оплаты труда осужденных, отработавших полностью определенную на месяц норму рабочего времени и выполнивших установленную для них норму, не может быть ниже установленного минимального размера оплаты труда;

отсутствие задолженности по оплате труда осужденных;

затраты на оплату труда осужденных с учетом взносов на обязательное страхование по договорам, предметом которых является поставка товара (готовой продукции), составили не менее 10% от полученной суммы доходов или по договорам, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг, составили не менее 30% от полученной суммы доходов".

В части налога на имущество организаций ст. 381 Налогового кодекса Российской Федерации дополнить пунктом следующего содержания:

"Освобождаются от налогообложения:

27) организации — в отношении имущества, используемого для привлечения осужденных к труду.

К движимому имуществу, используемому для привлечения осужденных к труду, относится имущество рабочего места осужденного.

К недвижимому имуществу, используемому для привлечения осужденных к труду, относится имущество, в котором не менее 50% существующих в этом помещении рабочих мест заняты осужденными".

По данным предложениям дополнительные расходы федерального бюджета не требуются. Ориентировочные потери бюджетов за год могут составить от 20 тыс. до 200 млн рублей. Однако эти потери несопоставимы с социальным эффектом от возмещения исков потерпевшим, привития трудовых навыков и, как следствие, снижения рецидивной преступности и "невозвращения" осужденного в места лишения свободы на полное государственное обеспечение;

2) устранение необходимости проведения конкурентных процедур при размещении производств сторонними организациями в исправительных учреждениях ФСИН России значительно расширит возможности по привлечению осужденных к труду. С этой целью необходимо внесение изменений в Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части, а именно ч. 1 ст. 17.1 дополнить пунктом следующего содержания:

"1. Заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество:

для организации рабочих мест с целью привлечения осужденных к труду".

Также для создания прозрачного механизма взаимодействия целесообразно разработать типовой договор аренды, безвозмездной передачи, согласно которому обязанностью частного партнера станет привлечение осужденных к труду на арендованных объектах.

По данному предложению дополнительные расходы федерального бюджета не требуются. В случае заключения договоров аренды потери федерального бюджета отсутствуют или минимизированы;

3) предоставление права закупки государственным заказчикам товаров не конкурентными способами, а у единственного поставщика, если при производстве товара использовался труд осужденных. Необходимо ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" дополнить пунктом следующего содержания:

"п. 55) осуществление закупки товара, если такой товар производится с использованием труда осужденных. Право заключения контрактов на поставку таких товаров возникает в случае, если затраты на оплату труда осужденных с учетом взносов на обязательное страхование составляют не менее 10% от цены контракта".

По данному предложению дополнительные расходы федерального бюджета не требуются. Особое внимание при реализации на практике положений данного пункта необходимо уделять обоснованию начальной максимальной цены контракта, которая должна соответствовать среднерегиональной цене на идентичный товар.

2. Создание дополнительных преимуществ учреждениям и предприятиям УИС. Так, согласно ст. 10 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" Правительство Российской Федерации обязано размещать заказы на определенные виды продукции, работ и услуг для удовлетворения государственных потребностей на федеральных государственных унитарных предприятиях уголовно-исполнительной системы и собственном производстве учреждений, исполняющих наказания, в связи с чем необходимо:

1) расширить перечень товаров, работ, услуг в Постановлении Правительства РФ от 14 июля 2014 г. N 649 "О порядке предоставления учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы преимуществ в отношении предлагаемой ими цены контракта", благодаря чему учреждения УИС смогут участвовать в большем количестве конкурентных процедур. Подготовленный ФСИН России проект постановления правительства по данному вопросу не нашел поддержки со стороны Федеральной антимонопольной службы;

2) внести изменения в перечень товаров, работ, услуг в Постановлении Правительства РФ от 26 декабря 2013 г. N 1292 "Об утверждении перечня товаров (работ, услуг), производимых (выполняемых, оказываемых) учреждениями и предприятиями уголовно-исполнительной системы, закупка которых может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)" с целью включения товаров, потребляемых самой УИС, таких как кисель, творог и т.д. Проект постановления правительства по данному вопросу, поддержанный Минэкономразвития РФ, получил отрицательный отзыв ФАС, Минфина РФ;

3) расширить перечень объектов, закупаемых с целью исполнения контрактов с использованием труда осужденных. Необходимо п. 12 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" изложить в следующей редакции:

"12) заключение учреждением, исполняющим наказания, контракта на поставку товара для государственных нужд при приобретении указанным учреждением сырья, материалов, в том числе горюче-смазочных материалов, комплектующих изделий, запасных частей для производства товара, выполнения работы, оказания услуги в целях трудоустройства осужденных на основании договоров, заключенных с юридическими лицами, при условии, что приобретение указанным учреждением таких сырья, материалов, комплектующих изделий осуществляется за счет средств, предусмотренных этими договорами";

4) ввести для заказчиков квотирование на закупку товаров, работ, услуг у учреждений УИС, в частности дополнить ст. 28 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" ч. 3 следующего содержания:

"3. Заказчики обязаны осуществлять закупки у учреждений уголовно-исполнительной системы в объеме не менее чем пятнадцать процентов совокупного годового объема закупок. При определении объема закупок, предусмотренного в расчете совокупного годового объема закупок, не включаются закупки:

1) для обеспечения обороны страны и безопасности государства;

2) услуг по предоставлению кредитов;

3) у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с частью 1 статьи 93 настоящего Федерального закона, за исключением закупок по пункту 11 части 1 статьи 93 настоящего Федерального закона;

4) работ в области использования атомной энергии;

5) при осуществлении которых применяются закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)".

Для ч. 3 ст. 28 предусматривается переходный период на пять лет: в 2019 г. — не менее 5%, в 2020 — не менее 7%, в 2021 — не менее 9%, в 2022 — не менее 12%, в 2023 — не менее 15%.

По данным предложениям дополнительные расходы федерального бюджета также не требуются.

Таким образом, кардинальное изменение ситуации по трудоустройству осужденных возможно только при системном подходе на всех уровнях власти: законодательном, межведомственном, на уровне субъектов Российской Федерации, а также в результате построения эффективной модели взаимодействия с частным бизнесом.


Рекомендуется Вам: