Соотношение международно-правового регулирования миграции и права международной безопасности

Автор: Попов Л.В.

Международно-правовое регулирование миграции в контексте права международной безопасности (далее — ПМБ) в отличие от регламентации миграционных вопросов в рамках международного права прав человека (далее — МППЧ) представляется не идентичным. Если последнее основано на исходном постулате об уязвимом положении мигрантов и необходимости оказания им помощи и предоставления защиты, то взгляд со стороны права международной безопасности — это вопрос о защите уже не самих мигрантов, а населения, государственной и общественной жизни принимающих стран.

Предмет права международной безопасности в доктрине современного международного права имеет двоякое понимание. Его нередко предлагается рассматривать в узком и широком смыслах. Традиционное "узкое" понимание предмета ПМБ сформировалось после 1945 г. в связи с деятельностью Организации Объединенных Наций (далее — ООН) и на основе ее Устава. В частности, в п. 1 ст. 1 Устава указывается, что первой целью ООН является: "Поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира…"[1]. В контексте данной цели предмет ПМБ понимается как отрасль международного права, представляющая собой совокупность принципов и норм, направленных на регулирование военно-политических отношений государств для обеспечения международного мира и безопасности[2]. Таким образом, "узкий" взгляд на предмет отрасли указывает на отношения по поводу недопущения межгосударственных вооруженных конфликтов, уменьшения рисков их возникновения, а также преодоления последствий таких конфликтов.

Однако в последние годы в отечественной доктрине международного права все чаще стали появляться мнения о том, что "узкий" подход к предмету ПМБ следует расширять. Так, в совместной учебной работе под редакцией профессора Г.М. Мелкова предлагается, помимо традиционного подхода к предмету, рассматривать его и в широком смысле, который включает в себя отношения по поводу обеспечения экономической, экологической, информационной, продовольственной и иных видов безопасности, направленные на поддержание социально-политической стабильности в современном мире[3]. И.А. Орлова также отмечает: "Предмет права международной безопасности — отношения субъектов международного права в сфере безопасности — постоянно расширяется, поскольку возрастает круг угроз международной безопасности…"[4]. С.В. Рязанцев предлагает рассматривать проблему неконтролируемой миграции как одну из угроз международной безопасности и включить отношения государств по поводу предупреждения этого явления и преодоления его последствий в предмет ПМБ[5]. Указанные мнения и подходы носят функциональный характер и исходят из понимания того, что в современном мире государствам могут угрожать не только вооруженные конфликты между ними, но и другие невоенные факторы, которые порой имеют не менее разрушительный эффект, чем открытые противостояния с применением силы.

Кроме того, представляется, что включение отношений субъектов международного права по устранению невоенных угроз безопасности в предмет ПМБ не противоречит и Уставу ООН, поскольку п. 3 ст. 1 наряду с указанной выше целью закрепляет такую цель деятельности, как "Осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера…". Следовательно, под разрешением проблем следует понимать взаимодействие государств по самому широкому спектру вопросов в интересах мирного и безопасного сосуществования.

Таким образом, вопрос о соотношении международно-правового регулирования миграции и ПМБ имеет смысл рассматривать, только если мы будем основываться на широком понимании предмета данной отрасли.

Обратимся к источникам права международной безопасности и к оценке того, как в них отражены вопросы регулирования миграции. Традиционно все источники данной отрасли условно разделяют на несколько групп: договоры, сдерживающие и запрещающие развитие ядерных вооружений; договоры, ограничивающие увеличение вооружений; договоры, предусматривающие запрет производства определенных видов оружия и предписывающие их уничтожение; договоры, рассчитанные на предотвращение случайного (несанкционированного) возникновения войны. Анализ содержания правовых актов, составляющих каждую из групп и принятых на универсальном уровне, показывает, что вопросы трансграничного перемещения людей в них не упоминаются. Данные документы, такие как, например, Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г., Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г., Договор об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. и др., затрагивают сугубо военно-политические вопросы, отражая лишь одну из угроз — угрозу возникновения межгосударственного вооруженного конфликта.

Однако международная безопасность, в соответствии с Уставом ООН, может обеспечиваться не только универсальными международно-правовыми механизмами, но и реализовываться на региональном уровне через региональные системы безопасности. Если обратиться к анализу отдельных источников международно-правового регулирования проблем безопасности в отдельных регионах мира, то ситуация с регламентацией миграционных вопросов изменяется. В частности, в них находят свое отражение цели деятельности, связанные с угрозами невоенного характера. Так, ст. 8 Устава Организации договора о коллективной безопасности (далее — Договор ОДКБ) от 7 октября 2002 г.[6] закрепляет: "Государства-члены координируют и объединяют свои усилия в борьбе с международным терроризмом и экстремизмом, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, организованной транснациональной преступностью, нелегальной миграцией и другими угрозами безопасности государств-членов". Аналогичным образом вопросы регулирования миграции отражены и в другом международном акте, участником которого является Российская Федерация, — Хартии Шанхайской организации сотрудничества от 6 июня 2002 г.[7] В ст. 3 указывается, что одним из направлений сотрудничества является выработка и реализация мероприятий по совместному противодействию терроризму, сепаратизму и экстремизму, незаконному обороту наркотиков и оружия, другим видам транснациональной преступной деятельности, а также незаконной миграции. Также этот аспект отражается в ст. 1, где закреплены цели деятельности организации. По аналогии с Договором ОДКБ в данных актах не раскрываются формы сотрудничества в борьбе с нелегальной миграцией, конкретные права и обязанности государств, вытекающие из соответствующих целей.

Между тем развернутое сотрудничество компетентных органов государств — участников региональных организаций по безопасности в сфере пресечения незаконной миграции активно развивается. Примером этому может служить деятельность Координационного совета руководителей компетентных органов государств — членов ОДКБ по вопросам борьбы с незаконной миграцией (далее — КСБНМ)[8] — вспомогательного органа, созданного решением руководящих органов организации, при координации которого несколько лет проводятся совместные операции "Нелегал".

Таким образом, несмотря на то что уставные документы региональных организаций по безопасности не конкретизируют права и обязанности государств по вопросам регулирования миграции, данные нормы являются основой для реализации практических мероприятий в данной сфере.

Более подробно вопросы регулирования миграции закреплены в одном из основных европейских актов по безопасности — Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) 1975 г.[9]

Следует отметить, что данный документ закладывает основы регулирования не миграции вообще, а только трудовой ее формы, причем в части социальных и экономических аспектов. В нем, в частности, указывается: государства-участники признают, что миграция рабочих порождает ряд экономических, социальных, гуманитарных и иных проблем как в принимающих странах, так и в странах происхождения. При этом само содержание соответствующего раздела закрепляет исключительно права рабочих-мигрантов в контексте обязанностей государств по их обеспечению. Среди таких прав предусматривается право на равные трудовые возможности с гражданами принимающего государства, право общаться на своем языке, право на пособия и др. Несмотря на указанное выше положение о проблемах для принимающего государства, Заключительный акт никак не регулирует вопросы обеспечения безопасности в контексте угроз, связанных с нелегальной миграцией. Таким образом, противодействие нелегальной миграции находится вне сферы регулирования данного документа и не является предметом такого регулирования.

Пример Заключительного акта 1975 г. показывает, что отношения в области обеспечения международной безопасности в ее классическом понимании (как деятельности, направленной на предотвращение международных и немеждународных вооруженных конфликтов) не обязательно охватывают отношения миграционного характера и, в частности, по противодействию нелегальной миграции.

Важным результатом анализа указанных выше актов является то, что вопросы регулирования миграционных отношений в основных нормах ПМБ закрепляются, как правило, только в виде целей и задач деятельности профильных межгосударственных объединений, но конкретные права и обязанности государств в данной сфере правоотношений не находят отражения в соответствующих международно-правовых источниках. Отсутствие конкретизации говорит о том, что государства рассматривают регулирование миграционных отношений в контексте обеспечения международной безопасности лишь как частный случай, частную угрозу, с которой может столкнуться государство наряду с другими угрозами. Комплементарный характер регулирования вопросов миграции в актах ПМБ позволяет констатировать наиболее общие позиции в международно-правовом регулировании миграции и вопросах обеспечения международной безопасности.

Представляется, что ПМБ и международно-правовое регулирование миграции не могут рассматриваться как соподчиненные правовые общности. Ни одна из них не может включать в себя другую и рассматриваться в парадигме "общее — частное". Эти сферы международно-правового регулирования самостоятельны, имеют свой собственный предмет и сформированы различными сферами сотрудничества государств, порожденными весьма неодинаковыми проблемами межгосударственного сосуществования. Вместе с тем в отдельных аспектах отрасли соприкасаются, образуя смежные сегменты правового регулирования, которые направлены как минимум на решение двух проблем: совместного противодействия нелегальной миграции и устранение сопутствующих ей проблем (наркотрафик, торговля людьми, оружием, межнациональные конфликты). Предмет ПМБ в широком смысле должен включать регулирование миграционных отношений именно в таком, "правоохранительном" аспекте.

Вместе с тем можно проанализировать еще одну ситуацию — как отражены вопросы обеспечения международной безопасности в документах, являющихся источниками международно-правового регулирования миграции? К примеру, Конвенция о статусе беженцев 1951 г. вообще не упоминает о вооруженных конфликтах как источнике возникновения у людей данного состояния и как причину, заставляющую их покидать свои страны. Однако некоторые региональные акты, такие как Соглашение СНГ "О помощи беженцам и вынужденным переселенцам" 1993 г., наоборот, упоминают конфликты как основание для признания беженцем. Таким образом, частично и в источниках международно-правового регулирования миграции присутствуют нормы, направленные на обеспечение международной безопасности, по крайней мере в контексте защиты и покровительства отдельных лиц.

Образуют ли нормы ПМБ и международно-правового регулирования миграции комплексный межотраслевой правовой институт? Такой институт объединяет схожие, близкие нормы, относящиеся к различным отраслям права. Сложная взаимосвязь общественных отношений объективно обусловливает наличие в системе права таких образований. Для межотраслевого института характерно взаимное проникновение норм в акты, регулирующие соответствующие общественные отношения. При этом важно не просто упоминание данных вопросов, а именно регулирующее воздействие, включая закрепление прав и обязанностей субъектов правоотношений. Как показывает анализ основных источников ПМБ на универсальном и региональном уровнях, регулирование ими миграционных правоотношений носит весьма общий и фрагментарный характер. В нормах ПМБ содержатся или отсылки к другим правовым актам, или задачи, в числе которых упоминаются проблемы миграции.

Данные факты дают основание констатировать, что на современном этапе в международном праве проходит процесс формирования нового межотраслевого правового института — института обеспечения международной миграционной безопасности. При этом представляется, что он должен включать не только нормы ПМБ и международно-правового регулирования миграции, но и нормы МГП, поскольку его предметом являются как гуманитарные правоотношения, так и правоотношения по противодействию нелегальной миграции и правонарушениям, которые она порождает.

Литература

1. Международное право: Учебник для вузов / Под ред. Г.М. Мелкова. М.: РИОР, 2009. 718 с.

2. Международное публичное право: Учебник / Под ред. К.А. Бекяшева. 4-е изд. М.: Проспект, 2005. 779 с.

3. Орлова И.А. Развитие современной системы права международной безопасности / И.А. Орлова // Управленческое консультирование. 2017. N 10. С. 167 — 178.

4. Рязанцев С.В. Миграционные тренды и международная безопасность / С.В. Рязанцев. URL: http://portalus.ru/modules/internationallaw/rus_readme.php?subaction=showfull&id=1228771114&archive=1480161291&start_from=&ucat=& (дата обращения: 23.08.2018).

5. Сигалов К.Е. Международно-правовой аспект среды права и право человека / К.Е. Сигалов // Юридический мир. 2008. N 1. С. 67 — 71.

Рекомендуется Вам: