Ротация как институт противодействия коррупции

Автор: Ходукин Д.В.

Во время большой пресс-конференции 14 декабря 2017 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин озвучил предложение о целесообразности введения ротации в правоохранительных органах по аналогии с ротацией кадров в Вооруженных Силах страны. Основной задачей ротации глава государства считает профилактику коррупции[1]. Предложение лидера государства вызвало как исключительно положительную оценку, так и весьма сдержанную и даже негативную. Сторонники первой видят в институте ротации весьма эффективный способ профилактики и борьбы с коррупцией в государственном аппарате, сторонники второй считают, что реализация системы ротации потребует значительных бюджетных затрат при весьма сомнительном антикоррупционном эффекте[2].

Институт ротации имеет глубокую историю и различные формы реализации в практике государственного управления[3]. Представляется, что последовательная реализация механизма ротации должностных лиц в системе государственного аппарата может стать весьма справедливым и эффективным средством антикоррупционной политики современной России.

Для лучшего понимания природы ротации необходимо рассмотреть семантическое значение этого термина. Ротация (от лат. rotatio — круговращение) — последовательное, постепенное перемещение элементов какой-либо структуры (например, состава выборного органа)[4]. По мнению Т.Ф. Ефремовой, "ротация — чередование, смена, поочередное пребывание в какой-либо должности"[5]. В свою очередь, кадровая ротация определяется как горизонтальные перемещения работников с одного рабочего места на другое, предпринимаемые с целью ознакомления работников с различными производственными задачами организации[6].

В федеральном законодательстве это понятие было введено Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. N 395-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением ротации на государственной гражданской службе"[7]. В связи с этим в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее — Федеральный закон N 79-ФЗ) появились нормативные положения о ротации гражданских служащих. Практическая реализация этих норм началась с 1 января 2013 г. В конце 2012 г. Министерством труда и социального развития РФ были подготовлены Методические рекомендации по организации ротации федеральных государственных гражданских служащих. В п. 2.2 Методических рекомендаций дано легальное толкование этого понятия: "Под ротацией гражданского служащего понимается предусмотренное служебным контрактом и осуществляемое в соответствии с планом проведения ротации гражданских служащих назначение гражданского служащего на иные должности гражданской службы, включенные в перечень должностей гражданской службы, по которым предусмотрена ротация, в том же или в другом государственном органе"[8]. Таким образом, смысловое и правовое значение понятия "ротация кадров" можно определить как процедуру перемещения работника на новое рабочее место либо на новую должность в той же или в другой организации.

Ротацию можно понимать в узком и широком смыслах. В узком смысле ротация — это плановое горизонтальное перемещение работника с одного рабочего места на другое в пределах одной организации без изменения его должностных обязанностей и места постоянного жительства.

В широком смысле ротация — это горизонтальное и вертикальное перемещение работников в пределах организации и ее структурных подразделений как со сменой места жительства работника, так и без нее. Ротацию можно классифицировать по различным критериям. Например: 1) по частоте (скорости) перемещений: годовая, квартальная, помесячная; 2) по траектории движения: кольцевая, когда работник, пройдя ряд должностей за определенный период времени, вновь возвращается на свою прежнюю должность; рокировка, при которой два работника одного уровня меняются местами; 3) по уровню специализации: на другую специальность; на смежную специальность; 4) по целям: для подготовки (стажировки) в должности руководителя; для обмена опытом с другими территориальными подразделениями.

В специальной литературе выделяют как положительные, так и отрицательные черты ротации. По мнению О.Е. Шестаковой, к положительным относят следующие черты: снижение текучести кадров; снижение уровня стрессов, вызываемых монотонностью (рутинностью) работы; ротация позволяет работникам, не увеличивая числа должностей, сменить обстановку, включиться в процесс развития ввиду необходимости адаптации к новым условиям. Отрицательные черты ротации состоят в следующем: падение производительности ввиду длительности периода адаптации людей к новым должностям; необходимы значительные средства для обучения перемещаемых людей, а также реализации самой системы перемещений; при неправильном перемещении могут возникнуть конфликты; никто не будет знать одну свою область так досконально, как при ситуации отсутствия ротаций; при реализации программы перемещений могут возникнуть проблемы, вызванные отказом людей, занимающих "хорошие" должности, перейти на "плохие", и др.[9]

В теории менеджмента утвердилась позиция, согласно которой оптимальный период для занятия одной должности руководителем составляет 5 лет, для специалиста — 3 — 5 лет[10]. Эти выводы подтверждаются данными социологического опроса кадрового портала Rabota.ua. Оптимальным сроком работы на одном месте большинство респондентов (56%) считают 3 — 5 лет[11]. Из сказанных общих предварительных замечаний можно сделать два вывода. Во-первых, ротация — это и горизонтальное, и вертикальное перемещение работников в пределах как одной, так и нескольких организаций, как со сменой места жительства работника, так и без нее. Во-вторых, рациональность ротации в производственном секторе и в государственном аппарате обусловлена политическими целями, выводами теории менеджмента, доминирующим общественным мнением.

Ротация как средство борьбы с коррупцией начинает включаться в Национальный план противодействия коррупции с 2008 г., однако даже в последней редакции плана, утвержденного 1 апреля 2016 г., этот институт детальной конкретизации не получил.

В настоящее время отечественное законодательство о ротации состоит из двух независимых институтов. Первый включает нормы о ротации военнослужащих контрактников, второй — о ротации государственных гражданских служащих. Ротация военнослужащих контрактников регламентируется Приказом Министра обороны РФ от 22 сентября 2014 г. N 696 "Об утверждении Порядка организации и проведения плановой замены военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, проходящих военную службу по контракту"[12] (далее — Приказ) и Инструкцией о ротации офицеров в Вооруженных Силах Российской Федерации (далее — Инструкция), которая доведена личному составу указанием статс-секретаря — заместителя Министра обороны Российской Федерации от 16 апреля 2009 г. N 205/2/243. Приказ определяет порядок проведения плановой замены военнослужащих, проходящих службу по контракту в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям с неблагоприятными климатическими и экологическими условиями. Замена контингента, проходящего службу в тяжелых климатических условиях, необходима по физиологическим причинам. Поэтому социальная значимость Приказа бесспорна, однако его нельзя применять к другим видам ротации военнослужащих. Под ротацией офицеров в Инструкции понимается перевод к новому месту службы в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы[13].

В п. 3 Инструкции установлено три вида ротации: а) со сменой или без смены военно-учетной специальности (далее — ВУС) — профессионально-должностная ротация, которая предусматривает два варианта назначения офицера без перевода его в другую местность; б) со сменой или без смены места военной службы — территориальная ротация, которая предусматривает, что офицер, прослуживший в занимаемой воинской должности установленный для нее срок, назначается на равную, высшую или низшую воинскую должность с той же (родственной или по которой у него имеется необходимая подготовка) ВУС, но со сменой климатических (экологических) условий или с назначением в воинские части других видов (родов войск) Вооруженных Сил Российской Федерации, военных округов, флотов или в воинские части, находящиеся за пределами Российской Федерации; в) со сменой (без смены) ВУС — смешанная (комбинированная) ротация, которая предусматривает назначение офицеров на равные, высшие или низшие воинские должности со сменой ВУС и с переводом в воинские части других видов (родов войск) Вооруженных Сил Российской Федерации, военных округов, флотов или в воинские части, находящиеся за пределами Российской Федерации.

Детальный критический анализ действующей инструкции о ротации офицеров провел А.М. Терехин[14]. На наш взгляд, исследователь затронул три главные и логически связанные проблемы института ротации, которые отражаются как в военном, так и гражданском законодательстве. Первое — отсутствие в современном российском законодательстве нормативного определения понятия "ротация". Второе — произвольное понимание и применение этого института, в частности несостоятельность Инструкции о ротации на должности с другой ВУС (не родственной или по которой у военнослужащего не имеется необходимой подготовки). Любое движение (перемещение кадров) нельзя называть ротацией. Необоснованно считать ротацией назначение военнослужащих на воинские должности в порядке продвижения по службе без перевода их к новому месту военной службы (это классическое продвижение по службе). Третье — материальной основой ротации является наличие жилищных и социально-бытовых условий для служащего и членов его семьи. У служащего, подвергающегося ротации и не обеспеченного достойным жильем по новому месту службы, не будет положительной мотивации для прохождения службы.

В силу очевидности жилищного вопроса для процедуры ротации Правительством РФ 27 октября 2012 г. было принято специальное Постановление[15]. В документе установлено, что служебное жилое помещение предоставляется гражданскому служащему для временного проживания с даты заключения срочного служебного контракта о замещении должности гражданской службы в порядке ротации на период его действия. Служебное жилое помещение предоставляется в виде отдельной квартиры (жилого дома), которая должна отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, а также требованиям пожарной безопасности, экологическим и иным требованиям законодательства. Служебное жилое помещение предоставляется гражданскому служащему исходя из норматива общей площади жилого помещения (далее — норматив) в размере 33 кв. м общей площади жилого помещения на одиноко проживающего гражданского служащего, 42 кв. м общей площади жилого помещения на семью, состоящую из 2 человек, и 18 кв. м общей площади жилого помещения на каждого члена семьи, состоящей из трех и более человек. При отсутствии у федерального государственного органа служебных жилых помещений гражданскому служащему возмещаются расходы на наем (поднаем) жилого помещения начиная с даты заключения срочного служебного контракта о замещении должности гражданской службы в порядке ротации и на период его действия. Порядок расчета размера компенсации за наем жилья установлен Приказом Минтруда России от 21 декабря 2012 г. N 616н[16]. Однако фактическое исполнение этих подзаконных актов вызывает много вопросов по причинам отсутствия соответствующего требованиям законодательства служебного жилого фонда в разных административных единицах, невозможность найма благоустроенного жилья (в силу его фактического отсутствия), невыделение в необходимом объеме бюджетного финансирования по данной статье.

На наш взгляд, для разрешения названных проблем необходимо внести ряд существенных изменений в действующее законодательство. Правовое содержание ротации всегда связано с переводом служащего на постоянную работу в другую местность, однако в соответствии со ст. 72 Трудового кодекса РФ в системной связи со ст. 28 Федерального закона N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе" перевод на другую постоянную работу в той же организации по инициативе работодателя, на иную должность в другом государственном органе либо перевод гражданского служащего в другую местность допускается только с письменного согласия служащего. В связи с этим в Трудовой кодекс РФ следует ввести общую норму об обязательности ротации для лиц, замещающих должности государственной службы. Для отграничения ротации от других видов перевода следует дать четкое императивное определение этого понятия в федеральном кодексе и сопроводить эту дефиницию бланкетной отсылкой о том, что порядок ротации регулируется законодательством о военной и гражданской службе. Причем главным признаком ротации в системе государственной службы, по нашему мнению, следует считать территориальную смену места службы. Именно территориальный признак позволит отграничить ротацию от других переводов и не позволит выдавать за ротацию все возможные формальные передвижения кадров в рамках одного органа власти или даже нескольких, но расположенных в одной административной единице. Поэтому в системе федеральных органов государственной власти, как центральных, так и территориальных, ротацией может считаться только перемещение лица в пределах одной группы должностей в другой субъект Российской Федерации или в другую административно-территориальную единицу (за исключением городских районов). Процедура ротации должна быть распространена на категорию государственных должностей "руководители", а также охватывать категории "помощники" и "специалисты".

В системе органов власти следует составлять перспективный план ротации на очередной календарный год. Включение в план ротации на очередной год должно проходить открыто, гласно, с рассмотрением кандидатур на заседаниях аттестационных комиссий с обязательным участием государственного служащего, которого включают в план ротации.

План проведения ротации должен утверждаться руководителем органа государственной власти только при наличии обязательного раздела о жилищном и социально-бытовом обеспечении служащего и членов семьи на период занятия должности в порядке ротации. Последнее условие потребует серьезного анализа со стороны кадровых подразделений и капитальных затрат по строительству и ремонту служебного жилого фонда, но без выполнения этого условия ротация обречена на саботаж. Представляется, что внедрение этих предложений позволит сделать ротацию по-настоящему эффективным средством противодействия коррупции и создаст действенный механизм обмена опытом между органами власти. По нашему мнению, институт ротации в перспективе необходимо распространять и на судебную власть с учетом специфики работы этой системы.

Литература

1. Политическая наука: Словарь-справочник / Сост. И.И. Санжаревский. М., 2010. 988 с.

2. Терехин А.М. Ротация военнослужащих в Вооруженных Силах Российской Федерации: сущность, правовые проблемы, принципы / А.М. Терехин // Право в Вооруженных Силах — Военно-правовое обозрение. 2009. N 8. С. 42 — 51.

3. Усов Е.Г. Формирование системы ротации персонала: Дис. … канд. экон. наук / Е.Г. Усов. Иркутск, 2015. 218 с.

4. Шестакова Е.О. О плюсах и минусах ротации / Е.О. Шестакова // Служба кадров и персонала. 2013. N 1. С. 16 — 19.

5. Шидов А.Х., Хапов А.Б. Ротация кадров как элемент системы управления деловой карьерой / А.Х. Шидов, А.Б. Хапов // Менеджмент в России и за рубежом. 2003. N 2. С. 12.

Рекомендуется Вам: