Проблемы противодействия коррупции и формирования социальной функции государства

Автор: Полукаров А.В.

Проблемы противодействия коррупции в системе государственного управления имеют первостепенное значение, от решения данного вопроса зависит успех социально-экономических преобразований, социальное благополучие людей, а также формирование эффективного социального государства. Нужно отметить, что проблема коррупции в настоящее время стала одной из глобальных в международном и национальном праве. В этой связи практически каждое государство развивает законодательство о противодействии коррупции, проводит комплекс правовых и организационных мероприятий связанных с противодействием ей, а также осуществляет борьбу с отдельными формами проявления коррупции как в структуре государственного управления, так и в иных сегментах публичного администрирования. Нужно признать, что коррупция имеет место практически в любой системе государственного управления, обозначает свою опасность при любом политическом и правовом режиме, однако, несмотря на свое проявление, рассматриваемое явление имеет различный уровень общественной опасности. Обратим внимание, что в 2016 году было зарегистрировано 32,9 тыс. коррупционных преступлений, при этом сумма причиненного ими имущественного ущерба составила 78 млрд рублей[1]. Согласно Индексу восприятия коррупции в 2017 году Россия заняла 135-е из 180 мест[2].

Причины, которые порождают коррупцию в том или ином государстве, с одной стороны, одинаковы, а с другой — на их детерминацию оказывает влияние целый ряд национальных особенностей. Как отметил в свое время Ю.А. Дмитриев: "…основная причина коррупции — убийственно низкий уровень жизни населения нашей страны, порожденный низкой производительностью труда и помноженный на очень высокую стоимость этой жизни"[3].

В этой связи задача каждого государства — сформировать правовой режим противодействия коррупции, поставить ее под контроль, а также не позволить ей стать существенной угрозой для национальной безопасности. Как отмечается в Указе Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. "О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года"[4], одной из угроз экономической безопасности является высокий уровень криминализации и коррупции в экономической сфере (п. 12).

В свою очередь, в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 14 ноября 2013 г. N Пр-2685) отмечается, что "…в настоящее время созданы правовые и организационные основы противодействия коррупции, ее уровень продолжает оставаться высоким. Отмечаются многочисленные факты коррупционных преступлений, совершаемых против государственной власти, интересов государственной службы. Наблюдаются устойчивые тенденции к сращиванию интересов бизнеса и чиновников, включению в коррупционные схемы должностных лиц и представителей бизнеса иностранных государств".

Обозначенные и некоторые другие факты требуют от государства дополнительных усилий в деле создания полноценной системы противодействия коррупции, а также защиты прав и свобод граждан в самых различных сегментах государственного управления. Рассматривая проблему коррупции в институциональном аспекте, нужно отметить, что она представляет собой социальное явление и тем самым является "обязательным" спутником государства или государственного управления. В то время как коррупционное правонарушение субъективно и именно с данным правонарушением в настоящее время, по сути, осуществляется борьба. Коррупция в буквальном переводе — "разложение", "порча", "развращение". Как отметил М.А. Бакунин: "…коррупция — это полное безразличие индивида к общественной пользе и солидарности во имя личной выгоды"[5].

В свое время Г.М. Миньковский верно отметил, что "…условиями эффективной борьбы с коррупцией является определение этого понятия и его характеристика как социально-правового явления. В этой связи необходимо разграничивать понятия "коррупции" как явления, и "коррупцию" как поведения определенных лиц и их групп"[6]. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что понятие "коррупция" не является тождественным категории "коррупционное правонарушение". Весьма оригинальный взгляд на проблему коррупции у К.С. Бельского. В частности, обозначенный автор пишет, что "…коррупция — это система действий государственного служащего, осуществляемая посредством превратного использования властных полномочий, в том числе путем оказания протекции родственникам и своякам, в целях личного обогащения либо укрепления личной власти взамен предоставления другим лицам определенных услуг"[7].

Современная коррупция сложна и неоднородна, что объективно вызывает необходимость рассмотрения самых разнообразных аспектов ее проявления. Нужно отметить, что в определенном сегменте функционирования социальной сферы проявляет себя так называемая "бытовая коррупция", общественная опасность которой достаточно часто недооценивается. Как отмечает Ю.В. Трунцевский: "…бытовая коррупция — это явление, имеющее глубокие исторические корни и всепроникающий характер, данное явление порождается вследствие взаимодействия рядовых граждан и чиновников низового и среднего уровня. Бытовая коррупция распространена повсеместно, особенно она проявляется в сфере образования, здравоохранения и других сегментах социальной сферы"[8].

Бытовая коррупция ввиду своей распространенности формирует в обществе неблагоприятный моральный и психологический климат, нужно признать, что именно данная форма коррупции является питательной средой для иных форм коррупционного поведения. Общественная опасность бытовой коррупции, как уже было отмечено, недооценивается, между тем целостное противодействие коррупции в системе государственного управления без противодействия бытовой коррупции является неэффективным. Целостная государственная система противодействия коррупции должна охватывать все уровни проявления данного социального явления, только в этом случае можно рассчитывать на определенный позитивный результат в деле противодействия коррупции, проявляющей себя, в частности, в социальной сфере. Обратим внимание, что именно социальная сфера является основой для формирования концепции социального государства. Кроме того, социальная сфера как институциональная категория дает возможность гражданам реализовать предоставленные им социальные права, а также получать от государства необходимую социальную защиту. Действующее законодательство не определяет такой категории, как "социальная сфера", между тем данная дефиниция имеет свое доктринальное толкование. Как отмечает М.Д. Чеснокова: "…социальная сфера включает область общественной жизни, связанную с формированием человека, развитием его способностей, кроме того, она касается полноценного удовлетворения его основных жизненных потребностей"[9].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что социальная сфера — та область человеческой жизни, которая помогает ему развиваться, а также удовлетворять свои права в области культуры, образования, науки, искусства, спорта, получать от государства социальную помощь, поддержку, а также различного рода социальные льготы и гарантии. Социальная сфера выполняет иные функции, которые дают возможность человеку чувствовать себя целостной личностью. Обратим внимание, что полноценное функционирование социальной сферы возможно при должном уровне социальной защиты, в этой связи отметим, что социальная защита является разновидностью правовой защиты личности. Как отметил в свое время С.Д. Порощук, "…социальная защита предполагает наличие фактических возможностей, находящихся в распоряжении общества, для предоставления той или иной категории граждан определенных социальных благ, а также нормативном закреплении в законодательстве возможностей предоставления соответствующих социальных благ"[10].

Уровень социальной защиты, а также социального обеспечения граждан напрямую зависит от качества экономического развития государства. Ряд социальных прав граждан, несмотря на их конституционное закрепление, в непростых экономических условиях подвергается корректировке. В этой связи нужно согласиться с Е.Г. Азаровой, указавшей на "…нестабильность социальных прав, а также снижение гарантий реализации конституционных прав граждан во всех элементах социальной сферы"[11]. Нужно отметить, что социальные права граждан логически взаимосвязаны с социальной сферой. А поэтому возможно согласиться с Т.К. Мироновой, отметившей, что "…социальные права — это права, которые реализуются в социальной сфере"[12].

Возвращаясь к характеристике коррупционного правонарушения, подчеркнем, что рассматриваемая категория официально появилась относительно недавно. Так, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции"[13] определяет, что "…противодействие коррупции — это деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией). Противодействие коррупции направлено на минимизацию и (или) ликвидацию последствий коррупционных правонарушений (ст. 1). Нужно обратить внимание, что противодействие коррупции основывается на принципе неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений (ст. 2) и др. Приведем еще один пример употребления обозначенной категории в действующем законодательстве о противодействии коррупции. Так, одной из обязанностей государственного служащего является уведомление руководителя и иных уполномоченных субъектов о факте склонения его (служащего) к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9).

Употребляя термин "коррупционное правонарушение", законодательство не раскрывает его содержание, тем самым делая данную категорию несколько абстрактной. Как нам представляется, такое положение в действующем законодательстве ослабляет регулирующий и охранительный потенциал Закона "О противодействии коррупции". Учитывая особенности правовых средств, задействованных в деле противодействия коррупции, можно сделать вывод о том, что коррупционное правонарушение, исходя из критериев общественной опасности, может подразделяться на: коррупционное преступление коррупционное административное правонарушение, а также коррупционный дисциплинарный проступок. Обозначенные противоправные деяния, каждое по-своему, причиняют вред охраняемым общественным отношениям. Также подчеркнем, что каждое из приведенных деяний является составным элементом коррупции как социально-правового явления.

В 2017 году за совершение коррупционных правонарушений к административной ответственности было привлечено 6,8 тыс. юридических лиц[14]. Самым распространенным административным правонарушением коррупционной направленности является ст. 19.28 КоАП России. Так, в 2017 году было возбуждено 503 дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей. По итогам работы органов прокуратуры по надзору за соблюдение законодательства о противодействии коррупции 464 юридических лица были привлечены к административной ответственности. Общая сумма наложенных на юридических лиц административных штрафов составила 950,7 млн рублей[15].

Как уже указывалось, опасность коррупции весьма значительна, коррупция подрывает основы государственности, искажает принципы правового и социального государства, причиняет вред экономике, также нужно подчеркнуть, что по причине коррупции имеет место нарушение прав и свобод граждан. Среди системы прав и свобод граждан, которые нарушаются вследствие коррупции, особое место занимают социальные права, реализация которых отождествляется с социальным государством. Нужно согласиться с тем, что социальные права личности — феномен относительно новый, о данной группе прав по существу начали говорить лишь в двадцатом столетии. Как отмечает Е.В. Аристов, "…распространение в двадцатом веке социальных прав как важнейших прав человека, способствовало развитию концепции социального государства"[16].

Согласно Конституции России Российская Федерация — это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Конституция определяет право гражданина на образование (ст. 43); каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Кроме того, каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества (ст. 26) и др.

В реализации и должном обеспечении именно социальных прав заинтересован обычный гражданин. Как отмечает В.Е. Чиркин: "…после Второй мировой войны в конституционном развитии отдельных государств на первый план выдвигаются социально-экономические положения, вопросы жизнеобеспечения человека, а также вопросы, касающиеся социальной справедливости"[17].

Как уже отмечалось, коррупция подрывает основы социальной политики государства, "отодвигает" граждан от целого ряда бесплатных социальных благ и услуг, нарушает принципы равноправия и социальной справедливости. Вот почему формирование социального и справедливого государства невозможно при высоком уровне коррупции в системе государственного управления, особенно касающегося социальной сферы. Нужно отметить, что по причине коррупции в первую очередь нарушаются именно социальные права граждан, реализация которых приходится на сферу образования и здравоохранения. В современном мире нет государства, которое было бы экономически и социально развитым, и в котором имелся бы высокий уровень коррупции в государственном управлении. Является аксиомой тот факт, что это исключено.

Следует отметить, что федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в тех или иных сегментах социальной сферы, проявляют озабоченность проблемой коррупции. Подтверждением этому могут служить: Приказ Минздрава России от 25 декабря 2015 г. N 1010 "Об утверждении Перечня функций Министерства здравоохранения Российской Федерации, при реализации которых возникают коррупционные риски"; Приказ Минздрава России от 21 августа 2018 г. N 551 "Об утверждении Плана Министерства здравоохранения Российской Федерации по противодействию коррупции на 2018 — 2020 годы"; Приказ Минобрнауки России от 16 мая 2016 г. N 571 "Об утверждении Плана противодействия коррупции Министерства образования и науки Российской Федерации на 2016 — 2017 годы" и др.

Анализ документов, принятых по вопросу противодействия коррупции в названных и некоторых других органах управления социальной сферой, дает возможность сделать вывод о том, что в этих документах акцент сделан на противодействие коррупции преимущественно в системе государственной гражданской службы, прохождение которой осуществляется в соответствующих органах исполнительной власти. Также нужно подчеркнуть, что значительная часть предписаний, содержащаяся в ведомственных нормативных правовых актах, направленных на противодействие коррупции в тех или иных сегментах функционирования социальной сферы, касается отношений, возникающих в ходе реализации управленческих отношений.

Обращает на себя внимание, что ведомственные планы и иные документы, касающиеся проблемы противодействия коррупции, во многом не учитывают особенностей функционирования социальной сферы, они, в частности, не отражают специфики децентрализованного характера управления данной сферой. Немаловажной особенностью противодействия коррупции в социальной сфере является тот факт, что социальные услуги предоставляют гражданам не только государственные (бюджетные) учреждения, но и негосударственные организации, работающие в социальной сфере. Нужно учитывать, что в социальной сфере имеют место конкурентные отношения между государственными и негосударственными организациями, которые предоставляют те или иные социальные услуги. Обозначенный момент также нужно учитывать при разработке предписаний, направленных на противодействие коррупции в социальной сфере.

Также важно понимать и то обстоятельство, что предписания, которые направлены на противодействие коррупции в социальной сфере, должны касаться социальной сферы целиком, а не только затрагивать работу соответствующих органов исполнительной власти, которые осуществляют управленческое воздействие на отдельные ее сегменты. Только при таком подходе можно создать целостную систему противодействия коррупции в столь чувствительном сегменте государственного управления, каковым является социальная сфера, и тем самым продвинуться по пути формирования социального государства и обеспечения его социальной функции. Как писал в свое время Д.А. Керимов, "…государственная власть по своей природе социальна, а поэтому ее целями и задачами является не только устроение жизни общества, но и удовлетворение материальных и духовных потребностей, а также интересов людей"[18].

Говоря о социальном государстве, необходимо отметить, что такое государство обладает целым рядом качеств, которые позволяют гражданам чувствовать себя уверенно, а также получать целый ряд социальных благ, которые предусмотрены Конституцией, а также социальным законодательством. Социальное государство предопределяет формирование такой функции государства, как "социальная функция". Как уже частично отмечалось, на сегодняшний день в эффективной работе именно данной функции заинтересовано большинство граждан нашей страны. Как отмечает О.В. Родионова, "…социальная функция — это деятельность государства, направленная на минимизацию различий в доступе членов государства к общественным благам, с целью обеспечения стабильности общества"[19].

Нужно отметить, что функция государства традиционно рассматривается как основополагающее направление его деятельности. Раскрывая правоохранительную функцию государства, М.В. Жигуленков пишет, что "…любое направление деятельности государства на определенном историческом этапе его развития называется его функцией"[20]. Разнообразные политико-правовые факторы, а также особенности исторического периода развития государства влияют на определение приоритетных направлений в его деятельности. В этой связи не без оснований выглядит точка зрения относительно выделения в системе функций государства — "функции противодействия коррупции". В свое время А.В. Куракин ставил вопрос о необходимости закрепления в Конституции России отдельной функции государства — "функции противодействия коррупции". В частности, обозначенный автор писал, что "…для формирования правового режима политики государства по противодействию коррупции необходимо закрепление в Конституции отдельной функции по противодействию коррупции"[21].

Ключевыми субъектами, осуществляющими функции государства в социальной сфере, являются органы исполнительной власти. Как отмечает К.С. Бельский, "…функции следует определить как ведущее направление в деятельности органов исполнительной власти, в них выражается целевая нагрузка данной ветви государственной власти. Иными словами, под функциями можно понимать те цели, которые государство ставит перед исполнительной властью"[22]. С такой позицией можно согласиться, но в то же время отметить, что функции государства достаточно сложно отличить от его задач и целей. В этой связи Д.Д. Цабрия верно отметил, что "…функции государства, выражают основные направления его деятельности, они настолько всеобъемлющи, что их даже трудно отличить от задач государства"[23].

Следует отметить, что такая категория, как "функция государства" как институциональная категория рассматривается в самых различных аспектах, при этом всегда говорится, что одной из функций государства является именно "социальная функция", от качества обеспечения и реализации которой зависит уровень и продолжительность жизни людей. Как отметила Ю.Н. Беляева, "…основной задачей государства в социальной сфере является повышение уровня жизни населения, обеспечение качества жизни каждого гражданина и соблюдение гарантий для тех, кто по объективным причинам не может реализовать свой потенциал"[24].

Исходя из этого, надо отметить, что социальная функция государства не должна корректироваться в сторону своего ухудшения, данная функция должна быть обеспечена системой правовых и экономических гарантий. Только в этом случае можно говорить о формировании и развитии социального государства.

В завершение необходимо обратить внимание, что в настоящее время приоритетные направления деятельности государства в сфере социально-экономического развития определены Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года"[25], а ключевые направления в системе противодействия коррупции обозначены в Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 г. "О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 — 2020 годы"[26]. Обозначенные программные документы взаимно дополняют друга и направлены на формирование в нашей стране необходимого уровня правопорядка, а также создание режима охраны и защиты прав и свобод граждан от коррупционного воздействия. Необходимо отметить, что социальная сфера является основополагающей для гуманитарного развития личности, в этой связи было вполне логично для защиты данной сферы от коррупции принять отдельный "Национальный план противодействия коррупции в социальной сфере". Такой подход способствовал бы укреплению социальной функции государства, а также созданию правового режима ее защиты от коррупции.

Список использованной литературы

1. Аристов Е.В. Социальность государства: зарубежный опыт конституционно-правового обеспечения: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук / Е.В. Аристов. М., 2017.

2. Азарова Е.Г. Конституционные требования к российскому законодательству о социальном обеспечении / Е.Г. Азарова // Журнал российского права. 2018. N 7.

3. Бакунин М.А. Коррупция. — О Макиавелли. — Развитие государственности / М.А. Бакунин // Вопросы философии. 1990. N 12.

4. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти / К.С. Бельский // Государство и право. 1997. N 3.

5. Бельский К.С. Об уточнении понятия "коррупция" / К.С. Бельский // Государство и право. 2012. N 12.

6. Беляева Ю.Н. О социальных функциях государства / Ю.Н. Беляева // Журнал российского права. 2016. N 1.

7. Дмитриев Ю.А. Борьба с коррупцией: фикция или реальность? / Ю.А. Дмитриев // Государство и право. 2012. N 5.

8. Жигуленков М.В. Проблема определения места правоохранительной функции в теории функций государства / М.В. Жигуленков // Государство и право. 2017. N 3.

9. Керимов Д.А. Социальное государство / Д.А. Керимов // Право и образование. 2007. N 3.

10. Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук / А.В. Куракин. М., 2008.

11. Миньковский Г.М. Проблемы правового регулирования борьбы с коррупцией и возможности применения мер правового характера // Правовые и организационные проблемы борьбы с коррупцией / Г.М. Миньковский. М., 1993.

12. Миронова Т.К. Право социального обеспечения и современные тенденции правового регулирования отношений в сфере социальной защиты: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук / Т.К. Миронова. М., 2008.

13. Порощук С.Д. К вопросу о социально-правовой защите личности // Проблемы обеспечения прав человека в деятельности ОВД / С.Д. Порощук. М., 1994.

14. Родионова О.В. Социальная функция современного государства: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук / О.В. Родионова. М., 2007.

15. Трунцевский Ю.В. Бытовая (повседневная) коррупция: понятие и социальное значение / Ю.В. Трунцевский // Журнал российского права. 2018. N 1.

16. Цабрия Д.Д. О понятии и классификации функций управления // Проблемы государства и права / Д.Д. Цабрия. М., 1975.

17. Чеснокова М.Д. Правовой мониторинг в социальной сфере / М.Д. Чеснокова // Журнал российского права. 2009. N 4.

18. Чиркин В.Е. Социально-экономическая парадигма российской Конституции 1993 г.: плюсы и минусы / В.Е. Чиркин // Журнал российского права. 2018. N 7.

Рекомендуется Вам: