Стратегия безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018 — 2024 годы: основные риски

Авторы: Майоров В.И., Иванова С.И.

Приоритет обеспечения безопасности дорожного движения как одного из важнейших направлений внутренней политики России обусловлен величиной социального, материального и демографического ущерба, который наносят дорожно-транспортные происшествия.

С 2007 по 2016 год в Российской Федерации в дорожно-транспортных происшествиях (далее — ДТП) погибло 271 тыс. человек, 2,5 млн человек были ранены. Треть погибших в авариях на автомобильных дорогах составляют люди наиболее активного трудоспособного возраста (26 — 40 лет).

Ежегодные экономические потери страны от ДТП составляют около 2% валового внутреннего продукта и сопоставимы в абсолютных показателях с валовым региональным продуктом таких субъектов РФ, как Краснодарский край или Республика Татарстан[1].

Снижение количества ДТП и тяжести их последствий требует разработки и применения новых подходов к обеспечению безопасности дорожного движения (далее — БДД), одним из которых является внедрение механизма управления рисками, возникающими в этой сфере.

Впервые риски БДД были выделены в Федеральной целевой программе "Повышение безопасности дорожного движения в 2013 — 2020 годах"[2], однако в данном документе отсутствовали мероприятия по минимизации и устранению выявленных рисков и сам их перечень был весьма ограниченным.

В принятой распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 января 2018 г. N 1-р Стратегии безопасности дорожного движения в Российской Федерации на 2018 — 2024 годы[3] (далее — Стратегия), представляющей собой основу для формирования и реализации государственной политики в области безопасности дорожного движения на федеральном, региональном, муниципальном и межотраслевом уровнях, также определены риски безопасности дорожного движения.

К ним относятся:

— неконтролируемый рост автомобилизации населения;

— углубляющийся разрыв между темпами автомобилизации и темпами развития улично-дорожной сети;

— снижение среднего возраста водительского состава;

— приоритет экономических результатов хозяйственной деятельности перед принципом обеспечения сохранности жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении;

— недооценка роли институтов гражданского общества и средств массовой информации в формировании законопослушного поведения участников дорожного движения;

— применение первоочередных мер, своевременно не обеспечиваемых нормативно-методической базой в рассматриваемой сфере.

Поскольку Стратегия является лишь общей основой планирования при реализации политики в сфере обеспечения БДД, более подробные сведения о выделенных рисках в ней отсутствуют, как и механизм управления рисками. В связи с этим представляется актуальным дать характеристику каждого из перечисленных рисков БДД. Первые два из них связаны с явлением автомобилизации: неконтролируемый рост автомобилизации населения и углубляющийся разрыв между темпами автомобилизации и темпами развития улично-дорожной сети.

Существуют различные трактовки понятия "автомобилизация" — экономические, исторические, социологические[4], однако в отечественной науке и практике под автомобилизацией чаще всего понимается оснащенность населения автомобилями. Уровень автомобилизации — это показатель, характеризующий соотношение количества зарегистрированных транспортных средств (индивидуальных легковых автомобилей) и численности населения города, региона, страны. Как правило, уровень автомобилизации измеряется в количестве автомобилей, приходящихся на 1 000 жителей.

Невозможно отрицать, что автомобилизация как явление имеет ряд положительных сторон: транспорт можно сравнить с "системой кровеносных сосудов", которая позволяет населению реализовать транспортную потребность в перемещении людей и грузов, рост автомобилизации свидетельствует о повышении мобильности и качества жизни граждан, их экономической активности.

Однако при этом автомобилизация оказывает негативный эффект на состояние окружающей среды, состояние аварийности на дорогах. Существенной проблемой является диспропорция между ростом парка транспортных средств и развитием улично-дорожной сети, особенно ощутимая в городах, где дорожное строительство ограничивается не только финансовыми возможностями, но и существующими планировкой и застройкой. Перенасыщение улиц и дорог транспортными средствами приводит к увеличению времени перемещения пассажиров и грузов, росту транспортных издержек, ухудшению работы городского пассажирского транспорта, загрязнению окружающей среды и ограничению городских территорий.

По состоянию на 1 января 2018 г. обеспеченность легковыми автомобилями в среднем по России составляет 293 единицы на 1 000 жителей (для сравнения: 2015 г. — 283 ед., 2016 г. — 284). В последние годы рост автомобилизации несколько замедлился в связи с экономическим кризисом, порожденным западными санкциями. Тем не менее следует признать потенциальную опасность неконтролируемости данного процесса, обусловливающую необходимость разработки единой политики, позволяющей управлять автомобилизацией и транспортным развитием на федеральном, региональном, муниципальном уровнях.

Согласно Стратегии БДД в России почти в каждом втором (41,2% в 2016 г.) происшествии на автомобильных дорогах регистрируются недостатки транспортно-эксплуатационного состояния улично-дорожной сети. Удельный вес таких аварий за 10 лет (2007 — 2016 гг.) увеличился более чем в 2 раза (на 63,3%), количество погибших — на 16,8%, раненых — на 66,9%[5].

Приведенные данные позволяют утверждать, что разрыв между темпами автомобилизации и темпами развития улично-дорожной сети является больше чем риском для БДД. Риск — это лишь вероятность наступления неблагоприятных последствий, которая может быть реализована либо не реализована. Современное состояние УДС в нашей стране — это объективно существующая угроза БДД, чьи недостатки становятся причиной все большего числа ДТП.

Полагаем, что связь автомобилизации, рисков БДД и уровня смертности в ДТП состоит в следующем: по мере роста количества автомобилей увеличиваются и риски, связанные с их использованием. Как показывает опыт развивающихся стран, общество оказывается неготовым к росту рисков (даже несмотря на существование примера других, более развитых государств, прошедших тот же путь десятилетия назад), вследствие чего риски реализуются, приводя к росту ДТП и увеличению тяжести их последствий. Со временем государство учится минимизировать риски безопасности дорожного движения, используя технологические, правовые, социально-экономические и иные меры.

Следующим риском в Стратегии БДД названо снижение среднего возраста водительского состава.

Действительно, с течением времени на дорогах появляется все больше молодых начинающих водителей, у которых еще не сформированы в должной степени навыки безопасного управления транспортным средством. В 2017 г., по данным Госавтоинспекции, по их вине произошло почти 10 тыс. ДТП из 169 432 ДТП по стране в целом[6].

В докладе Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) "Молодые водители: путь к безопасности" отмечается, что непропорционально высокая доля молодых водителей в дорожно-транспортных происшествиях и смертных случаях на дорогах — серьезная проблема общественного здравоохранения, ведущая к неприемлемым потерям в человеческом, социальном и экономическом плане. В странах ОЭСР на долю молодежи приходится около 27% всех погибших водителей, хотя эта возрастная группа представляет лишь около 10% населения. Кроме того, 20 — 30% всех смертных случаев в ДТП — результат происшествий с участием молодого водителя[7].

Данный доклад был опубликован в 2006 г., 12 лет назад, однако для России, идущей по пути "догоняющей автомобилизации", актуальность проблем БДД, уже длительное время существующих в более развитых странах, только начинает возрастать.

Молодые водители являются группой риска по многим причинам:

— несовершенство системы обучения, которая направлена прежде всего на выработку у водителей технической компетенции, а не навыков безопасного поведения в дорожном движении;

— неопытность: многие действия по управлению автомобилем и оценке дорожной обстановки опытные водители выполняют автоматически, тогда как водители-новички тратят время на обдумывание этих действий, что замедляет их реакцию и может отвлечь внимание от происходящего на дороге;

— личностные характеристики возрастной категории: как правило, более 70% молодых водителей, попавших в ДТП, это молодые мужчины, которые нередко управляют автомобилем на большой скорости, не используют ремни безопасности, находятся в состоянии алкогольного опьянения. Как показывают исследования, мужчины более склонны к антисоциальному поведению и подвержены влиянию со стороны окружения[8];

— стиль жизни молодежи, сопряженный с повышенным риском: употребление наркотиков и алкоголя, управление автомобилем в темное время суток, пренебрежение мерами безопасности и др.

Очевидно, что молодые водители должны являться отдельным объектом профилактики и предупреждения нарушений Правил дорожного движения.

Риск, обозначенный как приоритет экономических результатов хозяйственной деятельности перед принципом обеспечения сохранности жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, характерен для всех развивающихся стран.

В странах Запада существует оценка стоимости (или цены) человеческой жизни (Value of Life), необходимость которой следует из того факта, что повышение безопасности населения в любой сфере жизнедеятельности требует выделения средств на нейтрализацию опасных факторов и минимизацию рисков. Чем выше государство оценивает жизнь своих граждан, тем больше средств оно готово предоставить для обеспечения сохранения этой жизни.

В развивающихся странах жизнь оценивается достаточно невысоко или не оценивается вовсе. Из этого вытекает приоритет развития экономики над социальной сферой и обеспечением безопасности.

Недооценка роли институтов гражданского общества и средств массовой информации (далее — СМИ) в формировании законопослушного поведения участников дорожного движения также упоминается в Стратегии как риск БДД. В чем же он заключается?

СМИ оказывают огромное влияние на формирование общественного сознания и моделирование поведения человека в различных ситуациях. Столь высокое их значение обусловлено рядом факторов: оперативностью предоставления информации, доступностью, широким охватом аудитории, многоплановостью (передается информация различного характера), социальной ориентированностью (выражение мнения и интересов больших социальных групп)[9].

При этом СМИ являются лишь инструментом воздействия на общественное сознание, который может использоваться как в конструктивных, так и в деструктивных целях. Применительно к обеспечению БДД первый вариант может выражаться в повышении правовой культуры, расширении кругозора, усвоении правовых и иных знаний, что в совокупности будет способствовать формированию устойчивых убеждений, ведущих к правомерным действиям при участии в дорожном движении.

Деструктивное информационное воздействие заключается в негативном влиянии информации, распространяемой через СМИ, на правосознание и правовую культуру с целью деформации имеющихся представлений о праве и правовых явлениях либо формирования и утверждения искаженных представлений о них[10].

Таким образом, риск для безопасности дорожного движения будет выражаться как в ограниченном использовании СМИ для пропаганды безопасного поведения в дорожном движении, так и в недостаточном контроле за возможным деструктивным информационным воздействием.

Формулировка последнего риска, выделенного в Стратегии БДД, — применение первоочередных мер, своевременно не обеспечиваемых нормативно-методической базой в рассматриваемой сфере, — представляется довольно неопределенной.

В деле обеспечения безопасности дорожного движения, безусловно, наблюдается недостаток актуальных научно-методических разработок, а правовое регулирование, особенно в части поправок, вносимых в законодательство в последние годы, имеет ряд пробелов и недочетов[11].

Так, в 2016 г. одной из основных законодательных новелл стал запрет опасного вождения, соответствующая норма вместе с определением опасного вождения была включена в Правила дорожного движения. При этом ответственность за данное нарушение не установлена до сих пор, а сама формулировка определения вызывает многочисленные вопросы[12].

Также в 2016 г. Государственная Дума РФ приняла в первом чтении предложенный МВД России законопроект, который позволяет лишать водительских прав за систематические нарушения ПДД. Проект закона дополняет КоАП РФ новой статьей 12.38 "Систематическое нарушение правил эксплуатации, использования транспортного средства и управления транспортным средством", согласно которой водители, совершившие грубые нарушения ПДД и получившие за это наказание три и более раза, будут лишаться прав на срок от 1 до 1,5 лет. А если водителей не представляется возможным лишить прав (например, по причине их отсутствия), то им назначат штраф от 10 до 30 тыс. рублей[13].

Под грубыми нарушениями ПДД имеются в виду превышение скорости более чем на 40 км/час, непропуск на перекрестке автомобиля, который пользуется преимуществом в движении, непропуск автомобиля с включенными спецсигналами, непредоставление преимущества пешеходу на "зебре" и другие, всего 17 составов правонарушений. При этом нарушения должны быть зафиксированы сотрудниками ГИБДД, за нарушения, фиксируемые средствами фотовидеофиксации, согласно административному законодательству, возможно наказание лишь в виде штрафа.

Законопроект вызвал большой общественный резонанс, поэтому его дальнейшее рассмотрение пока отложено. Мы согласны с позицией, по которой подобное ужесточение законодательства приведет не к снижению аварийности, а к массовому лишению водительских прав[14]. Очевидна и коррупциогенность проекта закона, не раз отмеченная экспертами. Проект требует внесения ряда корректировок, исключения некоторых составов нетяжких нарушений. Также следует увеличить "лимит" правонарушений либо установить их градацию в зависимости от степени общественной опасности, поскольку три нарушения в год (некоторые из которых могут быть совершены случайно, например из-за плохо видимой разметки, либо оценены сотрудниками Госавтоинспекции субъективно) сложно считать систематическим нарушением ПДД.

Существуют и аналогичные примеры несовершенства законодательных инициатив в сфере обеспечения БДД, из чего можно заключить, что меры по обеспечению безопасности дорожного движения не принимаются при отсутствии какой-либо нормативной базы, однако данная нормативная база может быть не подкреплена соответствующими научно-методическими разработками, обосновывающими эффективность и оптимальность осуществляемых мер.

Примечательно, что в разработанном Госавтоинспекцией Плане мероприятий по реализации Стратегии, который в настоящее время вынесен на общественное обсуждение[15], отсутствуют мероприятия по управлению рисками БДД в виде целостного блока. Мероприятия в данном Плане структурированы по направлениям:

— совершенствование системы управления безопасностью дорожного движения;

— повышение защищенности от ДТП и их последствий наиболее уязвимых участников дорожного движения, прежде всего детей и пешеходов;

— совершенствование организационно-правовых механизмов допуска транспортных средств и их водителей к участию в дорожном движении;

— изменение поведения участников дорожного движения с целью безусловного соблюдения норм и Правил дорожного движения;

— развитие системы оказания помощи и спасения пострадавших в результате ДТП.

В каждом из направлений присутствуют отдельные мероприятия, которые направлены на минимизацию указанных в Стратегии рисков, однако создание системы управления рисками БДД на их основе является затруднительным.

Таким образом, анализ рисков, обозначенных в Стратегии, приводит к следующим выводам:

1. Данные риски не систематизированы и не классифицированы, зачастую сформулированы достаточно неопределенно. Отсутствуют пояснения относительно каждого из рисков.

2. Не раскрыта методика выявления рисков. Поднятые в Стратегии темы подробно не раскрываются из-за формата изложения информации, характерного для этого типа документов, однако следовало указать, на основе каких фактических данных и научных методик было осуществлено выделение указанных рисков.

3. В силу того что Стратегия является рамочным документом, устанавливающим общие направления политики в сфере обеспечения БДД, тема управления выявленными рисками в ней не затронута, что предопределяет необходимость разработки и принятия нормативных актов и документов, уточняющих и развивающих заложенные в Стратегии идеи для создания целостной системы анализа, выявления и управления рисками безопасности дорожного движения. Одним из таких документов является План реализации Стратегии, но мероприятия, касающиеся рисков БДД, в него не включены.

4. Последний из выделенных в Стратегии рисков актуален и для мер по управлению рисками БДД, поэтому разработка механизма управления рисками должна осуществляться на основе внутренне единой и согласованной научно-методической базы, включающей исследования как отечественных, так и зарубежных ученых, анализ практики применения риск-менеджмента в различных странах с его адаптацией к российской действительности.

Литература

1. Блясова И.Ю. Влияние средств массовой информации на формирование правосознания подростков / И.Ю. Блясова // Человек: преступление и наказание. 2013. N 2. С. 124 — 127.

2. Гаврилов А.А. Средства воздействия СМИ на общественное сознание в условиях информационного общества / А.А. Гаврилов // Молодой ученый. 2012. N 8. С. 152 — 155.

3. Елепов А.А. Развитие и современное состояние мировой автомобилизации: Учебное пособие / А.А. Елепов. Архангельск: ИПЦ САФУ, 2012. 84 с.

4. Записная Т.В. К вопросу о содержании понятия "опасное вождение" в российском и зарубежном законодательстве / Т.В. Записная // Крымский научный вестник. 2016. N 5 (11). С. 35 — 45.

5. Зубриський С.Г. Актуальные проблемы в определении понятия "опасное вождение" / С.Г. Зубриський, П.А. Красавин, И.И. Тупицын // Журнал автомобильных инженеров. 2016. N 3. С. 21 — 23.

6. Качалов П.Н. Штрафные санкции за опасное вождение как новая мера наказания участников дорожного движения / П.Н. Качалов, Г.В. Огрина // Общество: политика, экономика, право. 2016. N 12. С. 121 — 123.

7. Майоров В.И. Правовые проблемы применения специальных технических средств автоматической фотовидеофиксации нарушений правил дорожного движения / В.И. Майоров, А.Д. Дымберов, П.В. Молчанов // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2016. N 3 (37). С. 69 — 77.

8. Майоров В.И. Совершенствование государственного контроля и надзора в сфере транспорта: внедрение риск-ориентированного подхода / В.И. Майоров, В.И. Лисеенко // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2017. N 5. С. 125 — 134.

9. Майоров В.И. Федеральная целевая программа "Повышение безопасности дорожного движения в 2013 — 2020 годах": риски реализации / В.И. Майоров // Проблемы права. 2017. N 5 (64). С. 120 — 124.

Рекомендуется Вам: