ЮрФак: изучение права онлайн

Жилищные и семейно-правовые аспекты осуществления права на предоставление жилого помещения по договору социального найма

Атор: Ульянова М.В.

Современное государство, предоставляя гражданину возможность самостоятельно позаботиться об удовлетворении своих потребностей, при этом гарантирует социальную поддержку отдельным категориям граждан[1]. Однако, как неоднократно указывалось и в научных работах, и в решениях национальных судов[2], возможность исполнения государством гарантированных им социальных функций поставлена в зависимость от реальной финансово-экономической ситуации и иных факторов[3].

В частности, правоприменительная практика свидетельствует о наличии определенных сложностей при реализации семейных и жилищных прав лиц, страдающих тяжелой формой хронического заболевания или имеющих иную форму инвалидности. Особенно это заметно на волне деятельности по профилактике социального сиротства и предотвращения отказов от новорожденных детей, в том числе в силу их заболеваний и невозможности ухода за ними[4].

Определенную актуальность рассматриваемый вопрос приобрел в связи с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 2017 г. N 859 "О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации"[5], обусловившим вступление в силу с 1 января 2018 г. нового Перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире (утв. Приказом Минздрава России от 29 ноября 2012 г. N 987н[6]; далее – Перечень тяжелых форм заболеваний).

Положениями ч. 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации детям гарантируется социальное обеспечение независимо от их возраста[7] и в целях их воспитания. Дети нуждаются в ежедневном уходе, помощи с гигиеническими процедурами, кормлении, поскольку подчас не могут самостоятельно справиться с нужной задачей в силу возраста или имеющегося заболевания. В соответствии с ч. 2 ст. 38 Конституции и ст. 54, 56 Семейного кодекса Российской Федерации[8] права и обязанности по заботе о своих детях возложены на родителей.

Уже из названия Перечня тяжелых форм заболеваний можно заключить, что законодатель констатирует необходимость изолировать заболевших граждан, т.е. поселить их отдельно от иных лиц, в том числе несовершеннолетних детей (например, братьев и сестер заболевшего), чтобы обеспечить безопасность последних и нивелировать их риск заболеть.

В связи с этим следует отметить ряд нюансов, которые требуют внимания как правоприменителя, так и законодателя.

1. При рассмотрении правоприменителями различных уровней дел допускаются различные толкования положений ст. 51 и 57 Жилищного кодекса Российской Федерации[9] (далее – ЖК РФ). В ч. 1, 3 ст. 10 Декларации прав и свобод человека и гражданина[10] закреплено, что каждый имеет право на жилище и жилье, малоимущим гражданам оно предоставляется бесплатно или на льготных условиях из государственных и муниципальных жилищных фондов. Это положение детализировано в ст. 40 Конституции Российской Федерации.

Органы государственной власти и местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники финансирования в целях предоставления гражданам в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений, а также предоставляют им жилые помещения по договорам социального найма (ст. 2 ЖК РФ).

Жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "к" ст. 72 Конституции и ч. 1 ст. 5 ЖК РФ). Последним предоставлены полномочия устанавливать иные, помимо указанных в федеральном законе, права. Так, ЖК РФ регулирует вопросы обеспечения граждан жилыми помещениями по договору социального найма. При этом в ч. 3, 4 его ст. 49 закреплено, что субъекты Федерации вправе предусмотреть иное правовое регулирование предоставления жилых помещений, в частности установить: иные категории граждан, подлежащих обеспечению жилыми помещениями по договорам социального найма из жилищного фонда субъектов Российской Федерации (например, многодетные семьи, военнослужащие); иные основания признания их нуждающимися в жилых помещениях (например, обеспеченность общей площадью жилого помещения на одного члена семьи более учетной нормы); а также иной порядок предоставления таким гражданам жилых помещений по договору социального найма (например, первоочередной).

Полномочия субъектов Федерации являются дополняющими, но не заменяющими, т.е. позволяют предусмотреть дополнительные категории граждан, добавив их к тем, что названы в федеральном законодательстве. Практика высшего судебного органа подтверждает это. Например, подобная позиция изложена в деле по иску прокурора о возложении на администрацию городского поселения обязанности предоставить несовершеннолетнему гражданину во внеочередном порядке благоустроенное жилое помещение по договору социального найма[11].

В аналогичном деле[12] высший судебный орган разъяснил, что на основании ч. 1 ст. 14 и п. 3 ч. 2 ст. 19 ЖК РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[13] обязанным лицом в правоотношении является в пределах своих полномочий орган местного самоуправления.

В другом деле, где предъявлено требование о возложении обязанности предоставить во внеочередном порядке жилое помещение, суд анализирует изменение законодательства субъекта Российской Федерации – Нижегородской области. Так, в ч. 2 ст. 2 Закона Нижегородской области от 7 сентября 2007 г. N 123-З "О жилищной политике в Нижегородской области" было установлено, что органы государственной власти Нижегородской области реализуют жилищную политику путем законодательного регулирования жилищных отношений, осуществления правоприменительной деятельности органов исполнительной власти Нижегородской области в жилищной сфере, осуществления участия Нижегородской области в обеспечении граждан жильем, а также путем выделения средств областного бюджета для поддержки субъектов жилищной сферы и развития жилищной сферы. Однако Законом Нижегородской области от 5 февраля 2013 г. N 6-З "О внесении изменений в отдельные законы Нижегородской области" в указанный выше Закон Нижегородской области "О жилищной политике в Нижегородской области" внесены изменения, исключающие категорию граждан, к которой относится Е.М. Потапов, из перечня категорий граждан, имеющих право на получение по договору социального найма жилых помещений жилищного фонда Нижегородской области.

Таким образом, по закону Нижегородской области обеспечивалась жильем вся семья гражданина, имеющего право на предоставление ему жилого помещения по договору социального найма вне очереди. При изменении законодательства осталась только категория граждан, указанная в ЖК РФ. На это обращает внимание Верховный Суд в деле по кассационной жалобе Апанасенко, действующего в интересах несовершеннолетнего Потапова, к Министерству социальной политики Нижегородской области[14].

2. Реализация права гражданина на предоставление ему жилого помещения по договору социального найма требует:

– активных действий гражданина (ч. 3 ст. 52 ЖК РФ), т.е. подачи им заявления в соответствующий орган;

– наличия общих и специальных условий предоставления.

К общим условиям относятся: признание гражданина в установленном порядке малоимущим (исключение составляют лица, поставленные на учет до 1 марта 2005 г.); признание его нуждающимся в улучшении жилищных условий по основаниям, предусмотренным в п. 1 – 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ. Гражданин может быть поставлен на учет в качестве нуждающегося по любому из указанных в данной статье оснований или сразу по нескольким, если он обратится с подобным заявлением. Для признанных нуждающимися лиц предусмотрен общий порядок предоставления им жилого помещения – в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет (ч. 1 ст. 57 ЖК РФ).

Одним из общих оснований для постановки на учет является проживание гражданина, страдающего заболеванием, предусмотренным Перечнем тяжелых форм заболеваний, в квартире, занятой несколькими семьями, даже если он является собственником или нанимателем по договору социального найма либо членом семьи такого собственника или нанимателя и не имеет в пользовании иного жилого помещения.

При наличии общих и специальных условий (ч. 2 ст. 57 ЖК РФ) предоставление жилья осуществляется вне очереди. Речь идет о ситуациях, когда:

Также рекомендуется Вам:

1) жилое помещение гражданина признано в установленном порядке непригодным для проживания и ремонту или реконструкции не подлежит (п. 1 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ);

2) лицо признано страдающим заболеванием, входящим в Перечень тяжелых форм заболеваний (п. 3 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ).

При этом высший судебный орган указывает, что на момент признания жилого помещения непригодным для проживания проживающий в нем гражданин должен быть признан малоимущим и не иметь в пользовании иного помещения[15].

Кроме того, Верховный Суд Российской Федерации ориентирует правоприменителей на то, что одно только наличие у гражданина заболевания, указанного в Перечне тяжелых форм заболеваний, не является достаточным основанием для постановки на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий, необходимо признание его малоимущим[16]. (Исключение составляют граждане, поставленные на учет до 1 марта 2005 г.) Здесь следует отметить, что в силу ч. 2 ст. 49 ЖК РФ граждане считаются малоимущими, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, и с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению[17].

Так, в одном из дел суд согласился с тем, что жилое помещение истцов при определенных условиях может быть признано непригодным для проживания инвалида – несовершеннолетнего члена семьи, ограниченного в возможностях передвижения. Тем не менее суд отказал в удовлетворении заявленных требований (признать незаконным решение об отказе в принятии на учет нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, обязать поставить на учет, предоставить жилое помещение, пригодное для проживания инвалида, пользующегося инвалидным креслом-коляской) в силу того, что семья не признана нуждающейся в улучшении жилищных условий[18].

3. Верховным Судом Российской Федерации разъяснено[19], какие именно обстоятельства являются значимыми при рассмотрении дела и подлежат выяснению в судебном разбирательстве. В связи с этим нужно обратить внимание на важный вопрос: кто именно является субъектом права на предоставление жилого помещения по договору социального найма – семья или гражданин?

Квартира по договору социального найма предоставляется всем лицам, входящим в состав семьи (ст. 31, 69 ЖК РФ), в том числе и бывшим членам семьи, имеющим право пользования этим жилым помещением и не имеющим другого жилого помещения на праве пользования.

Специальным условием предоставления жилья вне очереди является, как отмечено выше, непригодность жилого помещения для проживания. Так, Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что "для правильного разрешения дела важно выяснить, имеется ли опасность для жизни и здоровья истца, которая требует незамедлительного решения вопроса о его переселении в другое жилое помещение и имеет ли он возможность до решения вопроса о предоставлении ему благоустроенного жилого помещения взамен утраченного проживать в другом жилом помещении"[20].

Категория "непригодность", как видим, характеризует качество жилья и оценивается на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции"[21].

При этом п. 54 данного Постановления устанавливает, что "отдельные занимаемые инвалидами жилые помещения (комната, квартира) могут быть признаны комиссией непригодными для проживания граждан и членов их семей на основании заключения об отсутствии возможности приспособления жилого помещения инвалида и общего имущества в многоквартирном доме, в котором проживает инвалид, с учетом потребностей инвалида и обеспечения условий их доступности для инвалида". Данные положения относятся к инвалидам, являющимся в силу заболевания опорно-двигательной системы маломобильными.

Таким образом, если есть акт комиссии о невозможности переоборудования жилого помещения и гражданин (а) является инвалидом, (б) относится к категории маломобильных и (в) отвечает общим критериям нуждаемости, то в отношении его и членов его семьи применяется порядок внеочередного обеспечения жилым помещением по договору социального найма. Тем самым реализуется право страдающего заболеванием маломобильного гражданина на внеочередное обеспечение жильем, а также право на заботу и уход со стороны родителей, если он является несовершеннолетним.

Из системного толкования п. 4 ч. 1 ст. 51 и п. 3 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ следует, что право на предоставление жилья вне очереди также принадлежит гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно, и не имеющим другого жилого помещения.

То есть в данном случае жилым помещением обеспечивается не вся семья, а только гражданин, страдающий заболеванием. Данный вывод подтверждается и судебной практикой[22]. Однако представляется, что изоляция болеющего гражданина может вступить в конфликт с возможностью реализации его семейных прав: например, неясно, как будут реализованы права (жить и воспитываться в семье, право на уход и заботу) ребенка, страдающего заболеванием, указанным в Перечне тяжелых форм заболеваний, особенно если он не единственный в семье. Полагаю, что для решения этих вопросов следует развивать институт обмена жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма.

4. Бывает так, что основание, по которому гражданин был поставлен на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий, изменилось, или в дополнение к нему появилось другое основание, например специальное, о котором гражданин вправе заявить. Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что гражданин сам вправе выбрать основание обеспечения его жилым помещением, если их несколько. То есть гражданин, поставленный на учет по одному основанию, вправе сослаться на новое основание, если оно появилось[23]. Предположим, в семье, признанной нуждающейся в жилом помещении по п. 1 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ, родился ребенок, заболевание которого указано в Перечне тяжелых форм заболеваний и совместное проживание с которым в одной квартире, следовательно, невозможно[24]. В подобном случае гражданин с тяжелой формой хронического заболевания является субъектом права на внеочередное обеспечение жильем и может либо воспользоваться этим правом, либо дождаться общей очереди и улучшить жилищные условия всей семьи.

Как было отмечено выше, закон субъекта Федерации может предусмотреть дополнительную категорию граждан, обладающих правом на предоставление жилого помещения. Однако изменить порядок предоставления данной социальной гарантии, установленный на федеральном уровне, региональный законодатель не вправе. Поэтому отказ гражданину в реализации его жилищного права по основаниям изменения законодательства субъекта Федерации не может быть законным.

Высшая судебная инстанция указала[25], что при возникновении у гражданина права на внеочередное обеспечение жильем жилье должно быть предоставлено ему незамедлительно. При отсутствии задержек с предоставлением не может образоваться какой-либо "очередности вне очереди". Термины "вне очереди" и "незамедлительно" взаимосвязаны, но несинонимичны, хотя и соответствуют единой цели.

Наконец, Верховный Суд Российской Федерации разъяснил, что предоставление жилого помещения одному члену семьи не является основанием для снятия с жилищного учета всей семьи, а может повлиять лишь на количество членов семьи, состоящих на учете совместно с заявителем, что следует из положения, закрепленного в ч. 3 ст. 57 ЖК РФ[26].

Анализ законодательства и сложившейся правоприменительной практики показывает, что, с одной стороны, государство гарантирует соблюдение прав лиц, нуждающихся в социальной защите и поддержке. При наличии общих и специальных оснований право гражданина на обеспечение жилым помещением реализуется, тем самым позволяя реализоваться и праву граждан на достойный уровень жизни.

С другой стороны, возникает вопрос о соотношении прав граждан, страдающих тяжелыми формами заболеваний, на улучшение жилищных условий с их же семейными правами. Такие граждане в силу заболевания и возраста могут нуждаться в постоянном уходе и заботе, но при этом быть не единственными членами семьи, которым нужен уход (например, у ребенка могут быть братья и сестры). В связи с этим представляется, что существующий механизм государственной поддержки граждан по предоставлению им жилья требует некоторого совершенствования, поскольку именно семья является основным институциональным образованием, обеспечивающим комплексную защиту прав ребенка.

 


[1] См.: Декларация прав и свобод человека и гражданина, принята Постановлением ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-1 "О Декларации прав и свобод человека и гражданина" // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26 декабря 1991 г.

[2] См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2012 г. N 509-О-О // Документ опубликован не был. Источник – СПС "КонсультантПлюс".

[3] См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 2017 г. по делу N 5-КГ17-49 // Документ опубликован не был. Источник – СПС "КонсультантПлюс". См. также: Пчелинцева Л.М. Право на жилище военнослужащих: теоретические аспекты и проблемы реализации. Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 168 – 169.

[4] В п. 9 Указа Президента Российской Федерации от 8 августа 2016 г. N 398 "Об утверждении приоритетных направлений деятельности в сфере оказания общественно полезных услуг" указано, что приоритетными направлениями деятельности по оказанию общественно полезных услуг является деятельность по профилактике социального сиротства, включая психолого-педагогическое и социальное сопровождение семей для предотвращения отказа от новорожденного ребенка, сокращения случаев лишения родительских прав.

[5] СЗ РФ. 2004. N 52. Ст. 5488.

[6] Зарегистрировано в Минюсте России 18 февраля 2013 г. N 27154 // Российская газета. 25 февраля 2013 г.

[7] См.: Азарова Е.Г. Конституционные гарантии социального обеспечения детей // Журнал российского права. 2015. N 2. С. 65 – 81.

[8] Российская газета. 27 января 1996 г.

[9] Российская газета. 12 января 2005 г.

[10] Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. N 52. Ст. 1865.

[11] См., например: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2017 г. по делу N 41-КГ17-22 // Документ опубликован не был. Источник – СПС "КонсультантПлюс".

[12] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2017 г. по делу N 21-КГ17-19 // Документ опубликован не был. Источник – СПС "КонсультантПлюс".

[13] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 8 октября 2003 г.

[14] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 1 сентября 2015 г. по делу N 9-КГ15-13 // Документ опубликован не был. Источник – СПС "КонсультантПлюс".

[15] См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2017 г. N 58-КГ17-4 // Документ опубликован не был. Источник – СПС "КонсультантПлюс".

[16] См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 2017 г. по делу N 59-КГ17-7 // Документ опубликован не был. Источник – СПС "КонсультантПлюс".

[17] См. также: Приказ Минрегиона России от 25 февраля 2005 г. N 17 "Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма" // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2005. N 6-8 (ч. II).

[18] См.: Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 18 сентября 2017 г. N 33а-20812/2017 по делу N 2а-2990/2017 // Документ опубликован не был. Источник – СПС "КонсультантПлюс".

[19] Обзор судебной практики по делам, связанным с обеспечением жилищных прав граждан в случае признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 29 апреля 2014 г.) // Бюллетень ВС РФ. 2014. N 7.

[20] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2018 г. N 70-КГ17-22 // Документ опубликован не был. Источник – СПС "КонсультантПлюс".

[21] Российская газета. 10 февраля 2006 г.

[22] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 2017 г. по делу N 5-КГ17-49 // Документ опубликован не был. Источник – СПС "КонсультантПлюс".

[23] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 июля 2017 г. по делу N 5-КГ17-49 // Документ опубликован не был. Источник – СПС "КонсультантПлюс".

[24] См.: Там же.

[25] Определения Верховного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2018 г. по делу N 41-КГ18-11; от 1 сентября 2015 г. N 9-КГ15-13 // Документы опубликованы не был. Источник – СПС "КонсультантПлюс".

[26] Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 13 апреля 2016 г.) // Бюллетень ВС РФ. 2016. N 11 – 12.

Рекомендуется Вам: