Индексация заработной платы: проблемы толкования законодательства и практика применения

Автор: Минкина Н.И.

Введение. Как известно, Российская Федерация согласно ст. 7 Конституции РФ является социальным государством. Политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека. В развитие конституционного положения о неотъемлемом и неотчуждаемом праве человека на заработную плату законодатель в ст. 2 Трудового кодекса РФ [20] предусматривает это право как один из важных принципов. Одновременно это и социальный стандарт в сфере труда, выраженный в обеспечении права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное существование самого человека и членов его семьи, причем не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Соответствующее данному принципу оптимальное правовое регулирование оплаты труда и соблюдение установленных законодательных требований не просто обеспечивают работнику ряд его социальных прав, но и, по сути, служат гарантией реализации его права на жизнь, поскольку заработная плата, как правило, является основным источником дохода как самого работника, так и членов его семьи.

Взаимосвязь права на справедливую заработную плату и права на жизнь ранее уже отмечалась в юридической литературе [6, с. 27], но, думается, здесь уместно говорить не только о минимальном размере заработной платы, но и обо всей системе государственных гарантий по оплате труда, включая ее индексацию. Однако на практике индексация заработной платы трактуется по-разному, что нередко приводит к игнорированию требований закона или к противоречивой их интерпретации. В этой связи целью настоящего исследования стала выработка справедливого и "работающего" механизма индексации заработной платы.

Постановка и осмысление проблемы. Согласно положениям ст. 130 "Основные государственные гарантии по оплате труда работников" ТК РФ в данную систему наряду с иными включаются меры, обеспечивающие повышение уровня реального содержания заработной платы, т.е. индексация заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги (ст. 134 ТК РФ), что неизбежно влечет повышение стоимости жизни. По смыслу индексация заработной платы направлена на предотвращение возможного снижения основного источника дохода человека и является государственной мерой по поддержке покупательной способности оплаты труда [18, с. 238].

Таким образом, реальная индексация заработной платы объективно необходима для обеспечения жизни любого трудоспособного человека, и ее адекватное правовое регулирование невозможно недооценивать.

Несмотря на богатое нормативное содержание международной правовой базы в области охраны заработной платы (рекомендации Международной организации труда (далее — МОТ) N 85 и N 135, а также Конвенции МОТ N 95 и N 131), на наш взгляд, вопросам индексации заработной платы как на международном, так и на национальном уровне не уделяется должного внимания. В частности, согласно исследованиям И.Я. Киселева индексация оплаты труда в общенациональном масштабе является за рубежом редкостью. Чаще она предусматривается в актах социального партнерства, а не на государственном уровне. Так, в ФРГ законодательно запрещено индексировать заработную плату, а в Израиле и во Франции производится индексация только государственного минимума оплаты труда [7, с. 565 — 566]. Принято считать, что индексация оплаты труда работников экономически невыгодна государству, поскольку является мощным инфляционным фактором, способным привести к падению экономики страны.

Согласно данным Европейского центрального банка во Франции, на Мальте и в Словении автоматической индексации подвергается только минимальная заработная плата, целью которой является сохранение возможности занятым гражданам приобретать некий фиксированный набор благ в пределах прожиточного минимума [5].

Примечательно, что в России все же была одна попытка централизованного регулирования индексации заработной платы, когда был издан Закон РСФСР от 24.10.1991 N 1799-1 "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР". Однако по имеющимся оценкам попытка была неудачной в силу того, что этот Закон практически не применялся [3, с. 72] и в последующем был закономерно отменен Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

Однако нельзя не заметить, что с социальных позиций в кризисных условиях при частом и (или) резком росте потребительских цен на товары и услуги, падении национальной валюты отсутствие индексации заработной платы может самым негативным образом сказаться на общем уровне жизни населения, отдаляя его от границ установленного законодательством уровня "достойной жизни" и приближая его к черте бедности. Достойная оплата труда, как отмечают исследователи, является ключевым фактором формирования человеческого потенциала, обусловливающего, в свою очередь, динамичное экономическое развитие [17, с. 81].

В этой связи российский законодатель не случайно оправданно предусмотрел индексацию заработной платы, но к ее правовой регламентации подошел с особой осторожностью, используя хотя и дифференцированные, но весьма неконкретные подходы, с отсылкой к различным источникам правового регулирования. Так, в ст. 134 ТК РФ установлено, что государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения осуществляют индексацию оплаты труда в порядке, предусмотренном трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Остальные работодатели (коммерческие организации, индивидуальные предприниматели и др.) производят данную индексацию в порядке, установленном коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами. Микропредприятия определяют индексацию зарплаты своим работникам непосредственно в содержании трудового договора (ст. 309.2 ТК РФ). Нелишним будет такое условие и в трудовых договорах во всех внебюджетных организациях.

Упомянутые нормы статей 2, 130 и 134 ТК РФ существуют уже более 16 лет, но все это время чаще всего работодатели воспринимали их как декларативные положения, даже при их регулировании в отраслевых тарифных соглашениях [4, с. 222]. Более того, длительное время в профессиональной среде не было единого мнения по вопросу об обязательности применения положений ст. 134 ТК РФ относительно индексации зарплаты.

Федеральная служба по труду и занятости (далее — Роструд) разъясняла в своем письме от 19.04.2010 N 1073-6-1, что при буквальном толковании норм ст. 134 ТК РФ законодатель устанавливает обязанность работодателя индексировать заработную плату, не определяя при этом порядок данной индексации. В дополнение выражена позиция о том, что если этот порядок не предусматривается в локальных нормативных актах организации, то работодателю следует внести соответствующие изменения и дополнения в действующие в организации акты.

В дальнейшем высшие судебные инстанции в своих решениях неоднократно при осуществлении толкования законодательства усиливали обозначенную правовую позицию. В частности, в Определении Конституционного Суда РФ от 19.11.2015 N 2618-О и Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ N 4 (утв. Президиумом ВС РФ от 15.11.2017) указывается, что в норме ст. 134 ТК РФ установлена безусловная обязанность любого работодателя независимо от его организационно-правовой формы проводить индексацию заработной платы своих работников. Иными словами, в коммерческих организациях работодатели сами должны решать, как осуществлять индексацию оплаты труда. Такое правовое регулирование, по мнению ВС РФ, направлено на учет особенностей правового положения работодателей, не относящихся к бюджетной сфере, и обеспечивает возможность учитывать всю совокупность факторов, значимых как для работников, так и для работодателя, а также конкретные обстоятельства, специфику деятельности организации и уровень ее платежеспособности.

Надо заметить, что указанный пробел законодательства отчасти заполняется при помощи деятельности высших судов [16, с. 39], но многие вопросы все же остаются без ответа. Правовая неопределенность по вопросу порядка и механизма осуществления индексации оплаты труда (а для работодателей это некая свобода в локальном регулировании) привела к тому, что многие работодатели из-за затруднений в регламентации этой процедуры (на локальном уровне и на уровне социального партнерства) стали отказываться выполнять свою обязанность по индексации заработной платы [9, с. 22].

В действующей редакции ст. 134 ТК РФ, по сути являющейся единственной нормой, затрагивающей вопросы индексации оплаты труда, как уже отмечалось, закреплен лишь дифференцированный подход с отсылкой к различным источникам правового регулирования. Пробельными оказались все нюансы процедуры индексации оплаты труда: порядок, размер, периодичность выплат и т.п. Очевидно, что при отсутствии регламентации перечисленных вопросов работодатели, как правило, вообще упускают из вида необходимость пересмотра заработной платы с учетом роста цен на товары и услуги.

Затруднение вызывает и выбор способа индексации заработной платы: надо ли умножать все выплаты, причитающиеся работнику, на коэффициент инфляции, или следует увеличить его должностной оклад, начислить какую-нибудь надбавку или вовсе ограничиться премией.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о назревшей необходимости более жесткого правового регулирования индексации оплаты труда, не оставляющего работодателям излишней свободы в определении размера и способа индексации и устраняющего их иллюзорные представления по данному вопросу.

Данная позиция подтверждается современной правоприменительной практикой. Так, в декабре 2017 года Рострудом определен Перечень типовых нарушений обязательных требований с их классификацией по степени риска причинения вреда вследствие нарушения обязательных требований и тяжести последствий таких нарушений (далее — Перечень). В нем вопросам оплаты труда посвящено 11 позиций, связанных с распространенными нарушениями работодателей, причем 5 из них — с нарушениями законодательных требований в сфере заработной платы с высокой степенью наступления негативных последствий для работника (они условно обозначены в баллах от 7 до 10) и 5 — с нарушениями законодательных требований в указанной сфере со средней степенью риска (5 — 6 баллов). Среди таких нарушений — невыплата работодателем работнику установленной трудовым договором заработной платы; выплата заработной платы не в полном размере, определенном договором; выплата заработной платы ниже минимального размера оплаты труда; нарушение работодателем сроков выплаты заработной платы [10, с. 10 — 11] и др.

Однако в Перечне упущенными оказались нарушения требований ст. 134 ТК РФ, и это при том, что такие правонарушения являются массовыми на практике, и их невозможно отнести к перечисленным категориям нарушений, в том числе к нарушениям "по выплате заработной платы не в полном размере, установленном трудовым договором", поскольку индексация заработной платы в связи с ростом потребительских цен на товары и услуги осуществляется по общему правилу, определяемому локальными нормативными актами, коллективными договорами и соглашениями.

Анализ позиций Перечня и статистики Роструда о нарушениях норм трудового законодательства, к сожалению, позволяет сделать вывод о недостаточной эффективности государственного контроля и надзора за соблюдением работодателями обязанности по индексации заработной платы. В настоящее время отсутствие в локальных актах или актах социального партнерства четких правил об индексации заработной платы должно квалифицироваться строго как нарушение требования трудового законодательства с привлечением виновных лиц в установленном порядке к административной ответственности, предусмотренной соответствующими частями ст. 5.27 Кодекса РФ об административных правонарушениях [8]. Собственно, этим же вопросам посвящено письмо Министерства труда и социальной защиты РФ от 26.12.2017 N 14-3/В-1135, где указывается на возможность наложения штрафа на работодателя за непроведение индексации заработной платы работников в порядке и в сроки, установленные в коллективном договоре.

Несмотря на это работодатели часто игнорируют обозначенное законодательное требование, а работники при этом редко заявляют в суды иски, в которых хотя бы дополнительным выступало требование взыскания заработной платы с учетом ее индексации. Более того, практика свидетельствует, что иногда работники пропускают срок для обращения с иском в суд (Определение Приморского краевого суда от 11.08.2014 по делу N 33-7006, решение Николаевского-на-Амуре городского суда от 25.07.2017 по делу N 2-617/2017 и т.д.). При этом при рассмотрении спора по существу можно встретить решения, в которых суд встает на сторону истца, удовлетворяя его требования по поводу индексации заработной платы (Определение Краснодарского краевого суда от 11.08.2014 по делу N 4г-8161/2014, решение Московского городского суда от 20.08.2015 N 7-8854/15, решение Торжокского городского суда от 27.02.2018 по делу N 2-83/2018 и др.), или отказывает работнику в удовлетворении иска (Апелляционные определения Хабаровского краевого суда от 25.07.2014 N 33-4444/2014, Московского городского суда от 28.05.2014 N 33-15195/2014, решение Центрального районного суда города Красноярска от 21.02.2018 по делу N 2-3225/2018 и др.)[1].

Кроме того, суды дают разную правовую оценку порядку проведения индексации заработной платы во внебюджетной организации.

Очевидно, что правоприменительная практика по данному вопросу только начинает складываться, и для трудовых споров, в которых споры о заработной плате составляют "львиную долю", тенденции по защите социальных прав граждан играют немаловажную роль. И конечно, на противоречивый характер складывающейся практики влияют весьма скупая регламентация индексации заработной платы и законодательная неопределенность многих ее аспектов.

Отсутствие четкого механизма реализации положений ст. 134 ТК РФ породило оживленную дискуссию в юридической литературе, особенно в 2010 — 2011 и 2017 — 2018 годы [1, с. 60 — 66; 14, с. 65 — 75; 21]. По мнению М.А. Жильцова, в частности, проблема возникла в результате серьезного нарушения правил законодательной техники, и пробел нужно преодолеть путем определения минимальных гарантий для работников [3, с. 75].

На наш взгляд, мысль об определении минимальных гарантий в области индексации оплаты труда однозначно заслуживает поддержки и требует развития.

Проект изменения правового регулирования индексации заработной платы. На сегодня существует несколько предложений по изменению ст. 134 ТК РФ.

Остановимся на некоторых значимых аспектах правового регулирования индексации оплаты труда.

Во-первых, оптимальной, по нашему мнению, является так называемая скользящая индексация, основанная на фактическом росте индекса потребительских цен в соответствии с официальной информацией Федеральной службы государственной статистики (далее — Росстат) и ее территориальных органов[2].

Во-вторых, нельзя не отметить, что периодичность выплаты индексации зависит от официальной статистики уполномоченных на то органов, но за общее правило предлагается принять ежемесячную индексацию по итогам мониторинга Росстата и зафиксированного в нем изменения величины роста потребительских цен на товары и услуги. Причем предлагаемая Е. Игнатовой легальная формула для разработки механизма индексации заработной платы [5] может, на наш взгляд, вызвать разночтения при ее применении работодателями. Поэтому наиболее удачным представляется вариант уполномочить специалистов территориальных органов Росстата вести точные подсчеты требуемого показателя и публиковать их, как и прежде, в процентном соотношении к показателю предыдущего периода (месяца) с указанием процента роста: так будет достигнуто единообразие нормы и одновременно ее доступность для понимания всеми работодателями.

Данный механизм следует рассматривать как минимально гарантированный законом. Вместе с тем возможно осуществление индексации заработной платы на уровне, превышающем обозначенный Росстатом и его территориальными органами, или чаще, чем предложено Росстатом (при наличии у работодателя такой возможности), — это улучшит положение работников согласно правилу, установленному в статьях 8 и 9 ТК РФ. При этом ежегодный, поквартальный или иной, а не ежемесячный пересмотр оплаты труда с учетом показателей индексации является несколько несвоевременным в контексте требований ст. 136 ТК РФ относительно сроков выплаты зарплаты, а задержка индексации ухудшит положение работников и способна повлиять на социальное качество их жизни.

В-третьих, в четком регулировании нуждается способ выплаты индексации. Как верно отмечают исследователи, практика по этому поводу нестабильна и крайне противоречива [19]. В Определении Судебной коллегии ВС РФ от 05.09.2016 N 74-КГ16-23 указывается, что «обязанность повышать реальное содержание заработной платы работников может быть исполнена работодателем и путем ее периодического увеличения безотносительно к порядку индексации, в частности, повышением должностных окладов, выплатой премии и т.п.» [13].

Предлагаем разобраться в этом подробнее. На наш взгляд, выплата премий в счет индексации зарплаты является ошибочным способом, поскольку премирование работников — это право, а не обязанность работодателя (ст. 22 ТК РФ), при этом премирование может коснуться не всех работников. Более того, премирование связано с показателями трудовой деятельности работника, а не с фактом инфляции, индексации.

Что касается надбавок и доплат, то, несмотря на их многообразие, относительно индексации заработной платы таковых напрямую законом не предусмотрено. Введение отдельной надбавки или доплаты может привести к путанице в толковании понятий. В этой связи корректным представляется вариант обязательной индексации заработной платы путем повышения должностных окладов (тарифных ставок). Эта часть оплаты труда является, как правило, постоянной, и позволит регулировать повышение заработной платы устойчивым образом. При этом невозможно согласиться с позицией отдельных ученых и судебной практикой, которая пошла по пути признания законным того факта, что разным работникам работодатель может устанавливать разный порядок индексации, и это не следует квалифицировать как дискриминацию [15, с. 132]. Наоборот, закрепление в законе минимального социального стандарта в данном вопросе как раз позволит упорядочить процесс индексации и сделать его единообразным, в том числе при судебном толковании.

В-четвертых, представляется важным разграничение двух разных оснований для повышения заработной платы: в связи с ростом минимального размера оплаты труда и в связи с ростом индекса потребительских цен. Повышение заработной платы работникам до уровня минимальной заработной платы не следует рассматривать как ее индексацию, так как это выполнение обязательных требований ст. 133, а не ст. 134 ТК РФ. Безусловно, это взаимосвязанные государственные гарантии, но все-таки самостоятельно закрепленные законодателем. Ведь у работника существует совокупность прав относительно несвоевременно выплаченной зарплаты, в частности на индексацию оплаты труда и отдельно — на денежную компенсацию в порядке ст. 236 ТК РФ. Одно право не может подменить собой другое, и это подтверждается п. 55 Постановления Пленума ВС РФ от 17.03.2004 N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" [11].

В-пятых, как показывает практика, индексация, к сожалению, может осуществляться выборочно и индивидуально, т.е. зачастую она не является всеобщей мерой государственной поддержки, связанной с оплатой труда работников. Хотя надо заметить, что КС РФ в Определении от 17.06.2010 N 913-О-О признал норму ст. 134 ТК РФ соответствующей положениям Конституции РФ и указал, что индексация заработной платы должна обеспечиваться всем лицам, работающим по трудовому договору, и этот процесс не зависит от усмотрения работодателя [12]. Более того, отсутствие достаточных денежных средств не освобождает работодателя от соблюдения рассматриваемого трудового права работника [13]. Поэтому локальное регулирование механизма индексации оплаты труда, к примеру, в положении о системе заработной платы работников организации, с отсылкой на наличие свободных денежных средств должно расцениваться как несоблюдение требований ст. 134 ТК РФ.

Кроме того, совокупность указанных обстоятельств с учетом проанализированной судебной практики позволяет сделать вывод о несостоятельности нормы ст. 134 ТК РФ в части определения порядка индексации во внебюджетных организациях с отсылкой к локальным нормативным и иным актам. При таком прочтении нормы складывается парадоксальная ситуация, в которой при отсутствии локального или другого акта в организации работодатель не выполняет законодательное требование ст. 134 ТК РФ, но в то же время невозможно понудить его к определенному локальному нормотворчеству. На локально-нормотворческую самостоятельность работодателя уже неоднократно указывалось в ряде судебных решений (решения Московского городского суда от 06.05.2016 N 4г/1-5527 и Хабаровского краевого суда от 23.01.2015 по делу N 33-421/2015) [21].

Заключение. Подводя итог, отметим, что для регулирования института заработной платы характерны преимущественно императивные нормы, однако они нуждаются в совершенствовании, в том числе при определении действенных государственных гарантий. В России пока не сложились однозначная практика применения положений ст. 134 ТК РФ и единые подходы к порядку осуществления индексации заработной платы работников. Более того, позиции судов и мнение Роструда на этот счет расходятся [15, с. 133].

Очевидно, что норма ст. 134 ТК РФ требует детального уточнения, поэтому предлагается изложить ее в новой редакции с учетом указанных значимых моментов. При этом вряд ли можно согласиться с мнением о необходимости принятия отдельного закона об индексации (по аналогии с законодательством Республики Беларусь) [2, с. 10]. Достаточной будет органичная и четкая законодательная регламентация индексации непосредственно нормой ст. 134 ТК РФ. Представленная единая интерпретация порядка и механизма проведения индексации позволит не только не допустить вольного толкования закона и тем самым снизить злоупотребления и нарушения в данной сфере, но и упорядочить трудовые отношения.

Список литературы

1. Герасин И.А. Государственная гарантия индексации заработной платы в России, Беларуси и Казахстане // Труд и социальные отношения. 2011. N 10. С. 60 — 66.

2. Герасин И.А. Основные государственные гарантии по оплате труда работников в Российской Федерации, Республике Беларусь и Республике Казахстан: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 10.

3. Жильцов М.А. Отсутствие порядка индексации заработной платы в социально-партнерских актах как дефект трудового права // Законодательство. 2010. N 8. С. 72 — 75.

4. Иванян И.Г. Правовые проблемы индексации заработной платы // Актуальные проблемы российского права. 2010. N 3. С. 222 — 228.

5. Игнатова Е. Индексация заработной платы: условия, методы, сроки. URL: https://zakon.ru/blog/2018/3/28/indeksaciya_zarabotnoj_platy_usloviya_metody_sroki (дата обращения: 25.08.2018).

6. Кашлакова А.С. Правовое регулирование минимальной заработной платы как гарантия реализации работниками права на жизнь // Трудовое право в России и за рубежом. 2011. N 4. С. 27 — 30.

7. Киселев И.Я. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда: Учеб. 2-е изд., испр. и доп. М.: Эксмо, 2006. С. 565 — 566.

8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федер. закон от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // СПС "КонсультантПлюс".

9. Козина Е.В. К вопросу об индексации заработной платы // Российская юстиция. 2018. N 8. С. 22 — 24.

10. Новости. Изменения в законодательстве. Нарушения трудового законодательства разделили по степени негатива для работников // Справочник кадровика. 2018. N 2. С. 10 — 11.

11. О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума ВС РФ от 17.03.2004 N 2 // СПС "КонсультантПлюс".

12. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Кока-Кола ЭйчБиСи Евразия" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 134 Трудового кодекса Российской Федерации: Определение КС РФ от 17.06.2010 N 913-О-О // СПС "КонсультантПлюс".

13. Определение Судебной коллегии ВС РФ от 05.09.2016 N 74-КГ16-23 // СПС "КонсультантПлюс".

14. Орлова Е. Индексация зарплаты: обязанность и проблемы работодателей // Кадровик. 2011. N 9. С. 65 — 75.

15. Орлова Е. Верховный Суд и Роструд по-разному объяснили, как в 2018-м индексировать зарплату. Кого слушать // Справочник кадровика. 2018. N 1. С. 128 — 133.

16. Офман Е.М. О неэффективности отдельных положений Трудового кодекса Российской Федерации // Трудовое право в России и за рубежом. 2016. N 2. С. 39 — 43.

17. Полянская С.Г. Повышение минимальных гарантий по оплате труда как ключевой фактор достижения достойной заработной платы // Омский научный вестник. Серия: Общество. История. Современность. 2017. N 1. С. 81 — 85.

18. Российское трудовое право: Учеб. для вузов / Отв. ред. А.Д. Зайкин. М.: Инфра-М; Норма, 1997. С. 238.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья О.И. Столярова Индексация заработной платы: миф или реальность? включена в информационный банк.

19. Столяров О.И. Индексация заработной платы: миф или реальность? // Территория права: Сб. статей / Под ред. А.К. Андреевой. СПб.: Центр профессионального развития "Аскон", 2016. С. 117 — 122.

20. Трудовой кодекс Российской Федерации: Федер. закон от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // СПС "КонсультантПлюс".

21. Чижов Б. Процедура индексации заработной платы работников: обязанность работодателя, алгоритм, порядок проведения, оформляемые документы // СПС "ГАРАНТ".

Рекомендуется Вам: