Институт экологического страхования как элемент экологической безопасности

Автор: Новикова Е.В.

Оглавление

Экологическое страхование в зарубежных странах

Экологическое страхование в России

Литература

---

На сегодня в стране свелась к нулю практика компенсации пострадавшим от аварийного загрязнения среды в силу отсутствия системы экономических стимулов и инструментов для предупреждения и возмещения вреда окружающей среде, в том числе связанного с аварийными выбросами и сбросами вредных веществ. На Госсовете по экологии ущерб от экологических проблем в стране Владимир Путин оценил в 6% ВВП[1]. Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации подготовил предложения по внедрению экологического страхования как самого дешевого способа минимизировать риски, в том числе и для бюджета. В число таких предложений[2] включается "материализация" ответственности за причинение такого вреда, а также предложение передать страховщикам контроль за снижением экологических рисков, как это практикуется в США и европейских странах, где система страхования экологических рисков действует с конца 1970-х годов.

Складывается парадоксальная ситуация — актуальность развития этого вида страхования в России возрастает в условиях отсутствия специальной системы страховой защиты окружающей среды и ее объектов. Исходя из этого на новом этапе страхование гражданско-правовой ответственности за экологический ущерб может и должно развиваться, но уже как самостоятельный институт экологического страхования (далее — ЭС). Нижеприведенный анализ законодательства и факторов сдерживания его развития в России, учет современных тенденций развития зарубежного ЭС и ориентир на наилучшие мировые практики, полагаем, должны вызвать серьезный дискурс.

Традиционно ЭС рассматривается как финансовая гарантия возмещения вреда окружающей среде, ее отдельным компонентам в результате воздействия на нее техногенных и природных факторов. Кроме того, ЭС призвано защищать имущественные интересы владельцев источников повышенной экологической опасности (загрязнителей), а также имущественные и иные интересы третьих лиц, которые могут быть нарушены вследствие чрезвычайных экологических ситуаций и аварий.

На практике ЭС является не единственным способом финансового обеспечения на случай причинения вреда окружающей среде и ее отдельным компонентам. Законодательство многих стран, включая Россию, вменяя в обязанность субъектам хозяйственной и иной деятельности иметь финансовое обеспечение на случай наступления указанных событий, предусматривает несколько вариантов такого обеспечения, включая банковские гарантии, создание фондов взаимного страхования, другие финансовые гарантии, договоры страхования, заключенные со страховыми компаниями[3].

При этом система страхования становится одним из наиболее эффективных инструментов финансового покрытия неизбежных остаточных экологических рисков. По закону страховые организации могут формировать фонд (резерв) предупредительных мероприятий в целях финансирования практических мер по предупреждению наступления страховых случаев, в том числе связанных с реализацией экологических рисков (п. 6 ст. 26 Федерального закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации"[4]). Средства этих фондов не предназначены для выполнения страховщиком страховых обязательств и должны расходоваться на осуществление превентивных мер. Таким образом, формирование фондов предупредительных мероприятий является правом, но не обязанностью страховщика. В результате в настоящее время в России ЭС в силу многих причин не используется в качестве инструмента защиты природной среды.

Экологическое страхование в зарубежных странах

Опыт ЭС в зарубежных странах показывает, что закрепление режимов ретроспективной и солидарной ответственности во многих юрисдикциях стимулировало распространение современного способа финансового покрытия рисков — комплексного экологического страхования. Приобретение соответствующего полиса становится обязательным требованием сделок по слиянию и поглощению, а также купле-продаже промышленных имущественных комплексов, особенно с длительной промышленной историей.

Иностранное финансирование в развивающихся странах обязательно предполагает требование о страховании экологической ответственности. Помимо этого, ЭС стало эффективным способом управления рисками, связанными с загрязнением окружающей среды[5]. Комплексное экологическое страхование устраняет пробелы по иным полисам страхования экологических рисков, меняет отношение к институту ЭС в целом — от решения лишь ранее существующих экологических проблем к качественной оценке всех возможных экологических проблем[6], включая исторический вред и как приоритет — предупреждение и минимизация рисков.

Самым развитым в мире рынком ЭС является рынок США, который характеризуется более высоким спросом на продукты финансового обеспечения. Законодательство США об экологической ответственности было принято в 1980-е годы, и им предусматривается так называемая неограниченная объективная солидарная ответственность, имеющая обратную силу, за нарушение требований широкого спектра видов деятельности, способных причинить серьезный экологический ущерб (например, эксплуатация подземных резервуаров, объектов удаления опасных отходов и др.). Обеспеченное жестким правоприменением регулирование создало высокий экономический риск для потенциально ответственных операторов и, как следствие, повысило спрос на экологическое страхование[7].

В настоящее время страховые компании перед заключением высокорисковых и значительных по объему ответственности договоров практикуют предстраховой осмотр (сюрвей), позволяющий страховщику получить информацию о потенциально опасных объектах и избежать финансовых потерь в случае наступления страхового события.

В Европе рынок ЭС сравнительно молод и лишь небольшое количество страховых компаний способно предоставить финансовую защиту от так называемой экологической ответственности. В 2007 г. общие доходы страховщиков от взносов экологического страхования во всех странах — членах ЕС составили, по оценкам, всего 200 млн евро (хотя после этого наблюдался их интенсивный рост в связи с введением в действие Директивы N 2004/35/СЕ "Об экологической ответственности"[8]), или 0,6% рынка общей ответственности. Для сравнения: в США в 2003 г. стоимость рынка экологического страхования составляла 2 млрд долл. США (BIO, 2008).

На момент принятия указанной Директивы в 2004 г. практически не существовало страховых продуктов, покрывающих экологический вред. В отличие от страховых полисов, которыми покрываются традиционные риски (жизни, здоровью, имуществу физических и юридических лиц), аварийного загрязнения, отдельные системы страхования экологической ответственности все еще находятся в Европе на ранней стадии развития. Так называемые полисы страхования ответственности за ухудшение качества окружающей среды покрывают главным образом традиционную ответственность, хотя некоторые из них были недавно расширены и покрывают требования о возмещении ущерба природным ресурсам[9].

Страховые компании обязаны проводить тщательную оценку и классификацию покрываемых рисков: собирается детальная историческая информация и технические данные по объекту и работе предполагаемого страхователя, а группа квалифицированных технических специалистов проводит комплексную проверку промышленного объекта от имени страховой компании. В ходе такой проверки оценивается соответствие требованиям мер безопасности, систем защиты и планов действий в чрезвычайных ситуациях, а также геологические, гидрологические и атмосферные характеристики прилегающей территории. Компаниям с плохими экологическими показателями и негативным опытом обычно трудно приобрести страховку, и, даже если это им удастся, страховая защита будет иметь покрытие, ограниченное небольшими лимитами ответственности и высокой стоимостью.

После согласования условий страховой защиты страховая компания поощряет оператора производства к принятию мер по снижению риска и развитию стратегии предотвращения ущерба. В течение всего срока действия договора страхования страховая компания регулярно производит мониторинг хозяйственной деятельности страхователя как с целью предотвращения увеличения степени риска, так и для повышения ответственности страхователя за возможный ущерб. Также страховщиком могут использоваться дополнительные инвестиции в меры по предотвращению ущерба как стимул снижения стоимости страхового полиса и/или расширения страхового покрытия. Для предоставления качественного страхового продукта очень важно, чтобы страховщик мог реалистично и достоверно оценить размер потенциальных страховых рисков за конкретный и достаточно длительный период на основе специальных методик. Однако реалистичная и достоверная оценка риска загрязнения окружающей среды (и соответствующей юридической ответственности) затрудняется как фактической, так и юридической неопределенностью[10].

К примеру, многие экологические разрешения специально уполномоченных органов по охране окружающей среды стран ЕС и Северной Америки требуют показать, что компания обеспечила коммерческие страховые полисы с покрытием, достаточным для оплаты возможных аварий и ущерба окружающей среде[11]. Такое коммерческое страхование доступно в условиях развитого рынка страховых услуг для покрытия, например, всех видов нефтегазовых и нефтехимических операций в США. Более того, компании будут подвергнуты повышенной деликтной ответственности или реакция акционеров будет негативной, если они не смогут обеспечить адекватное страхование. Система современного экологического менеджмента появилась впервые в Великобритании и США[12] и обозначается аббревиатурой EMS — an environmental management system. Она позволяет минимизировать риски (моделировать, управлять), что в страховых отношениях юридически и финансово доказывает значимую деталь: компания осуществляет "должную осмотрительность", и ее действия не являются небрежными, что отражается в размерах страховых премий[13]. Важно отметить, что, несмотря на соблюдение правил EMS и требования о страховом покрытии остаточных рисков, исключения из обязательств загрязнителя по возмещению вреда окружающей среде и иной гражданско-правовой ответственности отсутствуют.

Финансовая привлекательность и гибкость страхования относительно иных вариантов финансового обеспечения привели к тому, что оборот рынка страховых услуг в последние годы в мире растет в геометрической прогрессии; например, в США объем рынка таких услуг достигает 1 млрд долл. в год, международный ежегодный оборот мирового рынка экологических услуг через пять лет предположительно составит более сотни млрд долл. США, а самые большие темпы роста рынка ожидаются в Индии, Аргентине, Мексике и Бразилии.

Страхование позволяет распределить бремя ответственности между государством и компаниями, покрывая экономический ущерб, связанный с загрязнением окружающей среды. Поэтому в настоящее время во многих странах страхование гражданской ответственности за причинение экологического вреда получает законодательное закрепление как экологическое страхование.

С публично-правовой точки зрения общепризнано, что ЭС является эффективным инструментом обеспечения экологической безопасности. С использованием механизма моделирования и оценки экологических рисков страховое покрытие становится доступным природопользователям при условии совершенствования технологий, позволяющих предупреждать наступление экологического вреда. Более того, экологическое страхование становится необходимым элементом современной системы государственного надзора за объектами повышенной опасности. Таким образом, превенция становится важнейшей функцией экологического страхования, обеспечивающей публичные интересы.

Развитие института ЭС за рубежом демонстрирует тенденцию обособления в качестве самостоятельного вида страхования экологических рисков из договоров страхования общей ответственности. Страхование всех рисков, связанных с загрязнением окружающей среды, осуществляется в рамках договоров экологического страхования. Так, в США Закон "О комплексном реагировании, компенсации и ответственности за ущерб окружающей среде" направлен только на возмещение вреда окружающей среде и не направлен на возмещение других видов ущерба (жизни, здоровью, имуществу физических и юридических лиц), иски по которым должны рассматриваться в другом порядке и основаниям.

Директива ЕС 2004/35/СЕ также не предусматривает права физических и юридических лиц на компенсацию ущерба[14]. Ее целью является предотвращение вреда окружающей среде и обеспечение его ликвидации. В случае нанесения ущерба физическим и юридическим лицам, их здоровью и собственности они могут требовать возмещения ущерба в соответствии с национальным законодательством о гражданской ответственности.

В Финляндии нормы Закона "О страховании ответственности за ущерб окружающей среде" 1988 г. исходят из презумпции получения полной компенсации вреда, причиненного окружающей среде, в том числе и в результате деятельности неустановленного круга лиц. В этих целях в стране создан фонд, гарантирующий полную компенсацию экологического ущерба, в том числе стоимости мер по предотвращению или ограничению ущерба и восстановлению окружающей среды до ее прежнего состояния, в случае неплатежеспособности или невозможности установления ответственных сторон. Эта система финансируется за счет специальных взносов, обязательных для операторов деятельности высокого риска, на которую требуется получение природоохранных разрешений.

В 2015 г. страховой рынок Китая стал третьим по величине в мире: с 2010 по 2015 г. объем страховых сборов увеличился с 1,3 трлн юаней (198 млрд долл. США) до 2,4 трлн юаней (около 365 млрд долл. США)[15]. В последние годы там начал бурно развиваться рынок экологического страхования. Стали широко доступными страховые услуги, предлагающие как стандартное, так и индивидуальное страховое покрытие по экологическим обязательствам. Приняты и действуют так называемые руководства по проведению пилотной работы по обязательному страхованию ответственности за загрязнение окружающей среды, а также руководства по осуществлению добровольного страхования ответственности за загрязнение окружающей среды. Основная цель этих правил — дать возможность предприятиям-загрязнителям выбрать дополнительное страхование ответственности за загрязнение окружающей среды.

При этом, как пишет Ю. Маркин "Верховный суд Китая учредил коллегию/трибунал по делам, вытекающим из споров, связанных с экологическим ущербом. Иски, как правило, не покрываются традиционным полисом страхования ответственности, тем не менее этот пробел восполняется полисом комплексного экологического страхования"[16]. Страхователь также может запросить у страховщика расширение страхового покрытия на случай причинения экологического ущерба, когда последний не является следствием загрязнения, т.е. вытекания, рассеивания, утечки твердых или жидких загрязняющих веществ[17].

Экологическое страхование в России

В то время как в мире наблюдаются вышеописанные тренды, в странах Восточной Европы, включая Россию и Центральную Азию, система ЭС по-прежнему слабо развита.

Правовую основу отношений ЭС в России составляют нормы Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее — Федеральный закон "Об охране окружающей среды")[18], Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации", а также Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации[19], страхование осуществляется на основании договоров, заключаемых физическим или юридическим лицом (страхователем) со страховщиком в соответствии с нормами гл. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации[20].

Исторически понятие экологического страхования было закреплено еще в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" 1991 г.[21] (ст. 23), согласно которому "в Российской Федерации осуществляется добровольное и обязательное государственное экологическое страхование предприятий, учреждений, организаций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф". В его развитие было принято указанное Типовое положение, формально действующее по настоящее время, но в реальности находящееся в "спящем режиме", по причинам, о которых говорится ниже. Но уровень разработанности и ряд конкретных положений этого порядка представляют несомненный интерес.

Защита гражданской (имущественной) ответственности предоставляется страхователям за ущерб, причиненный третьим лицам, в результате внезапного, непреднамеренного и неожиданного загрязнения окружающей природной среды на территории Российской Федерации. В соответствии с этим порядком страховая защита видится чрезвычайно суженной, если сравнивать ее с упоминаемым ранее полисом комплексного экологического страхования, который не исключает риски загрязнения также в рамках обычной хозяйственной деятельности, исторического (накопленного) загрязнения окружающей среды и ущерба биоразнообразию. Пробелы в объеме страхового покрытия экологических рисков по полису страхования имущества, если ущерба имуществу нет, а имеет место простая утечка загрязняющих веществ, очевидны. Экологические риски прямо исключены законом, так как нет основания для страхового покрытия по такому полису. Страховые организации разрабатывают свои правила по добровольному экологическому страхованию с ориентиром на эти положения порядка.

Таким образом, по действующему на сегодня порядку объектом страхования (страховых событий) является только риск гражданской ответственности, выражающийся в предъявлении страхователю имущественных претензий физическими или юридическими лицами в соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении ущерба за загрязнения определенного круга природных объектов — земельных угодий, водной среды или воздушного бассейна на территории действия конкретного договора страхования. Заметим, что указанным порядком недра, подземные воды, растительный, животный мир, озоновый слой, природные объекты, а также природные комплексы в число объектов страхования прямо не включены.

При этом сосредоточенность российской системы ЭС на оценке экологического ущерба в целях его денежного возмещения (на деле являющегося санкцией), а не на устранении ущерба, ограничении его последствий и не на предотвращении дальнейшего ущерба представляется весьма проблематичной.

Гибкость механизма экологического страхования является одним из его важных достоинств — перечень возможных рисков и причин возникновения страховых событий, ущербы по которым подлежат возмещению, оговаривается в каждом конкретном договоре страхования (ст. 2 порядка).

Вместе с тем порядок декларирует нацеленность экологического страхования именно на предупреждение и минимизацию экологического вреда, что, безусловно, является его достоинством.

Примечательно также, что исключениями из страхового покрытия являются ситуации:

— четко разграниченные с чрезвычайными, аварийные, вытекающие из обычной деятельности страхователя (при условии, что он знал о вредных последствиях этой деятельности);

— вызванные нарушением экологических требований, установленных законами и различного рода нормативным документами;

— связанные с управлением производства персоналом, не уполномоченным на это или просрочившим время инструктажа, переподготовки, а также лицами, страдающими душевными болезнями, эпилепсией и другими заболеваниями, ограничивающими их дееспособность;

— вызванные обстоятельствами, существенно повышающими риск страхового случая, известные страхователю или его полномочному представителю, о которых страховщик не был поставлен в известность;

— вследствие износа конструкционных материалов, оборудования, находящихся в эксплуатации сверх установленного нормативного срока и др.

Иными словами, и природопользователю, и страховщику невозможно рассчитывать на объективную оценку рисков причинения экологического вреда, если такой вред причиняется в рамках разрешенной хозяйственной деятельности, с участием неподготовленного персонала, в условиях нарушения экологических требований, износа оборудования и сокрытия информации. Следует констатировать, что указанное ограничение спектра страховых услуг весьма типично для начальной фазы развития ЭС, имеющей место в России.

Само понятие "экологическое страхование", осуществляемое в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков, в специальном федеральном законе отсутствует. Оно пока лишь только обозначено в легальном обороте и закреплено в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", чему посвящена единственная ст. 18. Следует признать, что ЭС существует лишь в доктринальным виде для учебников и монографий по праву и экономике.

Экологическое страхование как самостоятельный вид страхования не упоминается в иных (кроме Федерального закона "Об охране окружающей среды") федеральных законах. Ранее упоминаемый Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" содержит классификацию видов страхования, указываемых в лицензии на право осуществления страховой деятельности. В классификацию видов страхования включено страхование гражданской ответственности лиц, эксплуатирующих опасные объекты (ст. 32.9).

Экологическое страхование в России все чаще понимается как страхование риска загрязнения окружающей среды — экологического риска и/или как страхование гражданско-правовой ответственности владельцев потенциально опасных объектов в связи с необходимостью возмещения ущерба третьим лицам, обусловленного технологической аварией или катастрофой. Тут противоречия нет — в отношениях страхования всегда присутствуют оба аспекта: для застрахованного лица — это имущественный интерес в получении максимально полного покрытия риска наступления негативных последствий, с одной стороны, и для страховщика — моделирование, минимизация и максимально полная оценка будущего риска для расчета размера страховых платежей и лимитов ответственности, с другой стороны.

Определяющим критерием для отнесения того или иного вида страхования к экологическому страхованию является идентификация страхового риска как риска причинения экологического вреда. Однако формально-терминологически в России на сегодня экологическое страхование понимается как страхование гражданской ответственности в связи с возможностью причинения вреда окружающей среде. В основном субъектом страхования выступают владельцы промышленных объектов как источников повышенной экологической опасности.

Статья 18 упомянутого Закона отсылает к законодательству о страховой деятельности, гражданскому законодательству, законодательству о порядке и условиях эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, представляющей повышенную опасность для окружающей среды. То есть лишь в общих чертах закрепляет это понятие, не раскрывая специфику института ЭС, к которой относятся положения: о субъектах и объектах страхования, страховых случаях, страховых рисках, порядке определения страховой суммы, страхового тарифа, страховой премии (страховых взносов), порядке заключения, исполнения и прекращения договоров страхования, правах и об обязанностях сторон, об определении размера убытков или ущерба, о порядке определения страховой выплаты, случаях отказа в страховой выплате и иные положения.

Необходимо отметить, что собственно экологический риск, вызванный природными факторами, на практике объектом страхования не выступает. Действующее законодательство в известной степени и практика охватывают лишь те экологические риски, вероятность наступления которых обусловлена действием антропогенных (техногенных), а не природных факторов. Специфика действующей системы экологического страхования в России проявляется в том, что основная часть отечественного рынка страхования (62 — 83%) приходится на страхование, обязательное для организаций — владельцев опасного промышленного объекта. Страхование жизни, здоровья, имущества в случае негативного воздействия природных явлений и стихийных бедствий также не получило пока достаточной регламентации.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (ст. 18) определяет экологическое страхование рамочно, как страхование в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков. При этом под экологическим риском понимается вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием: а) хозяйственной и иной деятельности; б) чрезвычайными ситуациями природного характера; в) чрезвычайными ситуациями техногенного характера (ст. 1 указанного Федерального закона).

К числу страховых случаев, относящихся к экологическому страхованию, относятся в том числе: чрезвычайные ситуации природного характера (ураганы, наводнения, лесные пожары, удары молний, оползни, цунами, подтопление, засухи и иные природные явления и стихийные бедствия). Событиями чрезвычайного природного характера являются опасные природные явления, природные риски, возникающие в процессе хозяйственной деятельности, а также крупные техногенные аварии и катастрофы, перечень их составляет десятки источников, угроз и рисков (землетрясения, вулканическая деятельность, оползни, сели, грязевой вулканизм), опасные геокриологические процессы (сходы лавин и ледников, разрушение вечной мерзлоты) и др.

В Федеральной целевой программе "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года"[22] природные риски разделяются на две группы:

— риски, возникающие в процессе хозяйственной деятельности при нарушении регламентов технической деятельности;

— риски, связанные с накопленным экологическим ущербом. Последние, как сформулировано в Программе, представляют собой "потенциальный источник угроз и включают в себя риски негативного воздействия на здоровье и жизнедеятельность человека и хозяйственный потенциал некультивированных, но подлежащих рекультивации территорий и акваторий, риски негативного воздействия законсервированных объектов с потенциально опасными свойствами, риски продолжающейся деградации природных экосистем, вызванной антропогенной деятельностью"[23].

Как видим, в категорию природных рисков даже формально не включены собственно риски опасных явлений сугубо природного характера. И как факт в России констатируется отсутствие страхования экологических рисков, связанных с негативным воздействием чрезвычайных ситуаций природного характера.

Возможные направления совершенствования института ЭС в нашей стране опираются на вышеприведенный анализ законодательства, факторов сдерживания его развития в России, состояние и динамику экологических аварий и катастроф в мире, а также ориентируются на современные тенденции зарубежного ЭС и наилучшие мировые практики. Они будут раскрыты в следующем номере журнала.

Литература

1. Волкова М.В. Развитие рынка страховых услуг в Китае / М.В. Волкова, В.Ю. Исаченко // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. 2016. N 4-6. С. 1144 — 1146.

2. Горбунов О.И. Международные стандарты ISO 14000: факторы, препятствующие их реализации в России / О.И. Горбунов, Л.В. Каницкая // Фундаментальные исследования. 2016. N 1-7. С. 87 — 91.

3. Джонс К. Страхование окружающей среды: гибкий и постоянно меняющийся рынок / К. Джонс. URL: https://www.insurancejournal.com/magazines/mag-features/2001/07/23/18589.htm.

4. Джонс К. Страхование окружающей среды: гибкий и постоянно меняющийся рынок / К. Джонс. URL: https://b-h-a.com/about-us/what-is-environmental-insurance/.

5. Маркин Ю. Экологическое страхование как неотъемлемый инструмент управления рисками хозяйствующего субъекта / Ю. Маркин // Нефть, Газ и Право. 2017. N 1. С. 15 — 18.

6. Новикова Е.В. Экологическая безопасность: современные правовые подходы к управлению рисками / Е.В. Новикова // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2018. N 6.

Рекомендуется Вам: