ЮрФак: изучение права онлайн

Конфликт интересов на муниципальной службе: теоретико-правовой аспект и судебная практика

Авторы: Селиванов А.И., Трошин Д.В.

Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В связи с этим назрела объективная необходимость для организации муниципальной службы. Общественные отношения по организации муниципальной службы регулируются Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее — ФЗ РФ N 25)[1]. Муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, занимающего должность главы местной администрации по контракту, также имеет право выполнять другую оплачиваемую работу, если это не сможет повлечь за собой конфликт интересов и если федеральным законом не предусмотрено иное.

Согласно ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее — ФЗ РФ N 273) конфликтом интересов признается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, обязанного принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). Личной заинтересованностью согласно ч. 2 этой же статьи считается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) указанным лицом и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми это лицо и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями[2].

Следует согласиться с мнением, что "муниципальная служба, несмотря на ее определенное сближение с рыночными методами, была и остается профессией особой, не похожей ни на какую другую. В идеале ее цель — не личное или групповое обогащение или иные формы индивидуального преуспевания, а служение общественным интересам, что предполагает максимально возможное содействие отдельным гражданам и их объединениям в реализации их законных прав и свобод, но в контексте более широких общественных интересов"[3]. Деятельность муниципального служащего направлена на оказание конкретной услуги или достижение блага, что является проявлением нематериального интереса. Напротив, "интерес гражданина, социальной группы — материальный (получение пенсии, финансирование для лечебного учреждения и т.п.). В случае, когда чиновник пытается публичный нематериальный интерес превратить в частный (личный) материальный, и возникает конфликт интересов, причиной которого оказывается извращенное понимание им целей публичной деятельности"[4].

Хотелось бы сразу отметить, что важно отличать конфликт интересов от преступного деяния — взятки. Следует согласиться с мнением А.Ю. Кирьянова, по словам которого "конфликт интересов — это некий процесс, характеризующийся нравственным выбором муниципального служащего, коррупционное деяние — взятка, характеризуется совершившимся действием"[5].

Под законодательное и доктринальное определение конфликта интересов может попасть достаточно много типовых ситуаций, в которых может оказаться муниципальный служащий при исполнении им должностных обязанностей. Так как частные интересы муниципальных служащих могут быть очень разнообразны, закрепить законодательно исчерпывающий перечень таких ситуаций не представляется возможным. Однако можно выделить основные направления деятельности, при осуществлении которой вероятность возникновения конфликта интересов достаточно велика. Рассмотрим некоторые из них.

1. Выполнение некоторых управленческих функций на муниципальном уровне, связанных с родственниками и (или) другими лицами, когда это может быть связано с личной заинтересованностью муниципального служащего. Согласно ч. 4 ст. 1 ФЗ РФ N 273 "функции государственного, муниципального (административного) управления организацией — полномочия государственного или муниципального служащего принимать обязательные для исполнения решения по кадровым, организационно-техническим, финансовым, материально-техническим или иным вопросам в отношении данной организации, в том числе решения, связанные с выдачей разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) отдельных действий данной организацией, либо готовить проекты таких решений"[6]. В качестве примера можно привести конфликт, связанный с решением муниципальным служащим кадровых вопросов в отношении родственников или других лиц, с которыми может быть связана личная заинтересованность муниципального служащего. При проведении анализа судебной практики можно сделать вывод, что такой конфликт наиболее часто становится предметом рассмотрения в судебном разбирательстве.

Так, в суд обратился прокурор с иском к главе муниципального образования Ч. Прокурор требовал возложить обязанность по принятию мер для предотвращения возникновения конфликта интересов на муниципальной службе между работником администрации поселения и главой муниципального образования, которая приходится матерью этого работника. Прокурор утверждал, что близкие родственные отношения между главой муниципального образования и муниципальным служащим могут повлиять на объективное и эффективное исполнение ими своих должностных обязанностей, что ведет к конфликту интересов (противостоянию между интересами муниципального образования и личной заинтересованностью). Таким образом, создаются условия для причинения вреда интересам муниципального образования, нарушения работы администрации и развития муниципального образования в целом. Суд, рассмотрев дело по существу, удовлетворил исковые требования прокурора и обязал главу муниципального образования принять меры для предотвращения конфликта интересов. Однако в судебном решении не уточняется, в чем заключаются такие меры, прямо не указано, что должно последовать — расторжение трудового договора или перевод муниципального служащего на другую должность.

2. Следующий вид деятельности, при осуществлении которой может появиться конфликт интересов, связан с выполнением той или иной оплачиваемой работы. В соответствии с ч. 2 ст. 11 ФЗ РФ N 25 муниципальный служащий, за исключением занимающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением работодателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет конфликт интересов[7]. В действующем законодательстве не установлено конкретных ограничений по трудоустройству родственников муниципального служащего. Однако вполне реально может возникнуть ситуация, в которой родственники муниципального служащего являются учредителями проверяемой им организации, работают в ней или планируют работать. Эта ситуация схожа с рассмотренной выше, но имеет свои особенности. Так, муниципальный служащий может использовать свои непосредственные полномочия для получения какого-либо дополнительного дохода. К примеру, он может на платной основе участвовать в выполнении работы, заказанной муниципальным органом, в котором он замещает должность.

Так, в суд обратился прокурор с иском к администрации муниципального образования о понуждении к расторжению трудового договора. Глава городского поселения своим распоряжением создал МУП "Водопроводно-канализационное хозяйство", в дальнейшем переименованное в МУП "Жилищно-коммунальное хозяйство". В октябре 2010 года между администрацией городского поселения и М. был заключен трудовой договор, согласно которому М. назначен руководителем вышеназванного МУП. Проверка установила, что М. является также учредителем ООО "Котово Водоканал".

Несмотря на такие грубые нарушения законодательства и явное наличие коррупционной составляющей в работе руководителя муниципального унитарного предприятия М., администрация городского поселения не приняла меры, направленные на устранение выявленных нарушений, и длительное время нарушения требований законодательства игнорировались ответственными должностными лицами. Несоблюдение закрепленных в законе запретов ведет к возникновению конфликта интересов и способствует коррупционным проявлениям.

Суд обязал администрацию городского поселения расторгнуть трудовой договор, заключенный 18 октября 2010 г. администрацией с руководителем муниципального унитарного предприятия "Жилищно-коммунальное хозяйство" М.

3. Конфликт интересов, связанный с владением ценными бумагами, денежными вкладами. В отличие от вышерассмотренной ситуации, связанной с выполнением иной оплачиваемой работы, следует учитывать, что если нахождение в собственности у муниципального служащего ценных бумаг, акций или долей участия в уставных капиталах организаций может привлечь конфликт интересов, то муниципальный служащий должен передать такие ценные бумаги, акции или доли в доверительное управление. Распространено мнение, что "в настоящее время муниципальные служащие скрывают данные о своих банковских вкладах путем закрытия счетов или переоформления ценных бумаг на других лиц"[8].

В подтверждение сказанного рассмотрим одно из судебных дел. Прокурор обратился в районный суд с исковым заявлением о признании незаконными действия муниципального служащего Ч. по владению долями в уставном капитале ООО при замещении должности главы администрации и просит обязать главу администрации Ч. внести изменения в учредительные документы общества с ограниченной ответственностью и исключить его из числа учредителей общества.

В своем исковом заявлении прокурор ссылался на положения ст. 14 ФЗ РФ N 25, ст. 11 ФЗ РФ N 273, ст. 23 Федерального закона РФ от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью". При проведении прокуратурой проверки соблюдения требований федерального законодательства было установлено, что глава администрации Ч. является владельцем 1/2 доли уставного капитала в обществе с ограниченной ответственностью. В целях предотвращения конфликта интересов в соответствии с требованиями законодательства Ч. должен был передать свою долю в уставном капитале в доверительное управление. Однако этого сделано не было. Суд удовлетворил исковые требования прокурора и признал незаконными действия муниципального служащего Ч. по владению долями в уставном капитале ООО при замещении должности главы администрации.

4. Конфликт интересов, связанный с получением подарков и услуг. В законодательстве существует запрет для муниципальных служащих получать любые вознаграждения от юридических или физических лиц, если это связано с исполнением ими своих должностных обязанностей. Однако запрета на подарки по общепринятым поводам, например по случаю празднования дня рождения или любого другого праздника, не установлено. Таким образом, заинтересованная организация или ее представители могут обойти установленный в законодательстве запрет. Поэтому муниципальный служащий должен отдавать отчет, что получение любого подарка ставит его в ситуацию конфликта интересов. Все это может негативно повлиять на добросовестное исполнение им своих должностных обязанностей, на объективность принимаемых им решений, и эти действия, скорее всего, вызовут у граждан обоснованные сомнения в беспристрастности муниципального служащего, что несомненно нанесет ущерб репутации муниципального органа и муниципальной службе в целом. Так же обстоит дело и с подарками родственникам муниципального служащего. В действующем законодательстве нет запрета на получение подарков родственниками муниципальных служащих. Однако следует учитывать, что подобные подарки, скорее всего, обусловлены тем фактом, что это позволит обойти законодательные ограничения и сможет повлиять на действия служащего и принимаемые им решения.

5. Конфликт интересов, связанный с судебными разбирательствами и имущественными обязательствами. В качестве примера такого конфликта можно рассмотреть ситуацию, когда муниципальный служащий осуществляет отдельные функции муниципального управления в отношении кредиторов организации, которые являются родственниками муниципального служащего. Также муниципальный служащий или его родственники могут принимать участие в деле, рассматриваемом судом с участием физических или юридических лиц, в отношении которых муниципальный служащий осуществляет отдельные функции муниципального управления.

6. Конфликт интересов, который связан с трудоустройством после увольнения с муниципальной службы или взаимодействием с бывшим работодателем. Работодателю в данном случае рекомендуется оценить, насколько взаимоотношения муниципального служащего с бывшим работодателем могут повлечь конфликт интересов. Муниципальный служащий, поступивший на службу в орган местного самоуправления из негосударственной организации, может сохранить симпатию или антипатию к этой организации в целом, продолжать иметь дружеские отношения со своими бывшими коллегами или испытывать неприязнь к бывшему работодателю. Все это может воспрепятствовать объективному исполнению муниципальным служащим его должностных обязанностей.

7. Конфликт интересов, связанный с явным нарушением установленных запретов. В качестве примера можно привести получение наград, а также почетных и специальных званий (исключая научные) от иностранных государств или когда муниципальный служащий выполняет иную оплачиваемую работу в организациях, которые финансируются иностранными государствами. Кроме этого, муниципальный служащий может использовать информацию, которая стала ему известна в процессе исполнения им своих служебных обязанностей, для получения преимуществ в коммерческой деятельности.

В ходе применения законодательства при даче оценки действиям муниципальных служащих возникает огромное количество вопросов. Например, считаются ли близкими родственниками супруги, проживающие раздельно, когда брак не расторгнут официально, и может ли официальное расторжение брака исключить конфликт интересов. Так, прокурор обратился в суд с иском к главе муниципального образования Л. об устранении нарушений Закона о муниципальной службе. Суть иска заключалась в том, что глава муниципального образования Л. принял на работу в муниципальное образование свою супругу. По результатам ранее проведенной проверки прокурором района в адрес главы муниципального образования было внесено представление об устранении нарушений закона. Представление рассмотрено, трудовые отношения с Л. прекращены. Впоследствии брак между супругами был расторгнут и Л. была вновь принята на должность муниципального служащего — на ранее занимаемую ею должность. Однако, как установлено в ходе проверки, расторжение брака между супругами носило фиктивный характер, имело своей целью продолжение трудовой деятельности Л. на должности муниципального служащего, что подтверждается свидетельскими показаниями, выявившими, что бывшие супруги продолжают вести совместный образ жизни, отношения между ними остались на прежнем уровне.

Суд, принимая во внимание, что конфликт интересов сам по себе носит оценочный характер и не всегда позволяет муниципальному служащему отследить не только угрозу его возникновения, но уже и возникший конфликт, установил, что существует вероятность возникновения конфликта интересов в администрации между муниципальным служащим, с одной стороны, и главой администрации, с другой.

Верховный Суд РФ изучил судебные решения, связанные с рассмотрением споров о привлечении государственных и муниципальных служащих к различным видам ответственности за совершение деяний с коррупционной составляющей в 2014 — 2016 гг.

Для того чтобы обеспечить одинаковый алгоритм разрешения споров, которые связаны с привлечением служащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, а также принимая во внимание ошибки, допускаемые судами в некоторых случаях, в том числе вопросы, возникающие у судов, Верховный суд обращает внимание на первоочередные правовые позиции, которыми суды должны руководствоваться при принятии решений[9], в частности:

— факт наличия или отсутствия конфликта интересов, а также возможность его возникновения, в результате чего может последовать спор о праве на прохождение муниципальной службы, который должен рассматриваться в порядке искового, а не особого производства, как это было ранее;

— конфликтом интересов является ситуация, когда муниципальный служащий, выполняя свои должностные обязанности надлежаще и добросовестно, с одной стороны, способствует, с другой стороны, получению доходов лицом, состоящим с ним в близком родстве или связанным со служащим иными близкими отношениями;

— о возникшем конфликте интересов, а также о возможности его возникновения служащий обязан уведомить своего непосредственного начальника в письменной форме и обязательно до начала исполнения служебных обязанностей.

Конфликт интересов, как правило, обусловлен недостатками правового регулирования, отсутствием конкретного механизма преодоления и предотвращения негативных последствий при использовании муниципальным служащим должностных полномочий и своих возможностей, в том числе и в личных целях. Таким образом, задача государства и общества представляет собой максимальную нейтрализацию частного интереса в муниципальной власти, так как он искажает цели и задачи государства.

 

Литература

1. Кирьянов А.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации. Сущность и понятие конфликта интересов / А.Ю. Кирьянов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 1. С. 8 — 11.

2. Милушева Т.В. Конфликт интересов как фактор ограничения публичной власти: теоретико-правовой аспект / Т.В. Милушева // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. N 4. С. 11 — 16.

3. Тропина Д.В. Пассивное избирательное право на муниципальном уровне: состояние и перспективы / Д.В. Тропина // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. N 3. С. 3 — 6.

4. Шайкова М.В. Психологический аспект формирования имиджа исполнительной власти / М.В. Шайкова // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. N 3. С. 18 — 21.

 


[1] СЗ РФ. 05.03.2007. N 10. Ст. 1152.

 

[2] СЗ РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

 

[3] Шайкова М.В. Психологический аспект формирования имиджа исполнительной власти // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. N 3. С. 20.

 

[4] Милушева Т.В. Конфликт интересов как фактор ограничения публичной власти: теоретико-правовой аспект // Вестник ПАГС. Саратов, 2009. С. 11.

 

[5] Кирьянов А.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации. Сущность и понятие конфликта интересов // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. N 1. С. 8 — 11.

 

[6] СЗ РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

 

[7] СЗ РФ. 05.03.2007. N 10. Ст. 1152.

 

[8] Тропина Д.В. Пассивное избирательное право на муниципальном уровне: состояние и перспективы // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2016. N 3. С. 5.

 

[9] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2017. N 8.

 


Рекомендуется Вам: