Требование о сносе самовольной постройки как способ обеспечения надлежащего использования земельного участка

Автор: Тюленева И.Г.

Под надлежащим использованием земельного участка понимается использование земельного участка в соответствии с его целевым назначением, разрешенным использованием и установленными ограничениями при соблюдении строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов способами, исключающими нанесение вреда окружающей среде и нарушение прав и законных интересов других лиц.

Одним из способов обеспечения надлежащего использования земельного участка является требование о сносе самовольной постройки. К числу целей правовых норм, регулирующих отношения, связанные с самовольным строительством, относится обеспечение публичного интереса — создание гарантий безопасности строительства и защита прав и законных интересов неопределенного круга лиц — при необходимости учета частных интересов. В последнее время законодатель уделяет достаточно много внимания совершенствованию института самовольной постройки именно с точки зрения обеспечения надлежащего использования земельного участка. Действующая редакция ст. 222 Гражданского кодекса РФ свидетельствует об усилении роли требования о сносе самовольной постройки как способа обеспечения надлежащего использования земельного участка.

Согласно легальному определению самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил (ст. 222 ГК РФ). Исходя из толкования указанных положений к квалификации постройки в качестве самовольной приводят либо частноправовые нарушения (строительство на земельном участке при отсутствии титула на землю), либо публично-правовые нарушения, состоящие в несоблюдении норм земельного либо градостроительного законодательства. Среди публично-правовых нарушений, в свою очередь, можно выделить формальные (строительство при отсутствии необходимых разрешений и согласований) и материальные нарушения, свидетельствующие о ненадлежащем использовании земельного участка (строительство на земельном участке не в соответствии с его разрешенным использованием, а также с нарушением градостроительных и строительных норм и правил)[1].

Законодательство предусматривает два варианта трансформации самовольной постройки в иной правовой режим: легализация самовольной постройки путем признания права собственности на нее либо снос самовольной постройки в качестве санкции за совершенное правонарушение[2].

С принятием Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" институт самовольной постройки в части порядка принятия решения о сносе самовольной постройки претерпел значительные изменения. Действующая редакция ст. 222 ГК РФ предусматривает возможность сноса самовольной постройки не только в судебном порядке, но и на основании решения органа местного самоуправления во внесудебном порядке в случае создания или возведения ее на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.

Примечателен в свете приведенной нормы опыт сноса самовольных построек в Москве. Руководствуясь ст. 222 ГК РФ, Правительство Москвы вынесло Постановление от 8 декабря 2015 г. N 829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы" (далее — Постановление N 829-ПП), согласно которому право выявлять самовольные постройки было предоставлено Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости, а принимать решения о сносе выявленных самовольных построек — Правительству Москвы путем издания правового акта, предусматривающего включение самовольной постройки в специальный перечень. В такой перечень вошли преимущественно объекты, возведенные на земельных участках, предоставленных в краткосрочную аренду с целью возведения некапитальных строений. В отношении подавляющего числа указанных объектов были получены утвержденные префектурой округов г. Москвы акты приемки, на основании которых было зарегистрировано право собственности, а сами постройки соответствовали действовавшим на момент их строительства градостроительным нормам и правилам[3]. В отношении части таких объектов ранее в судебном порядке было подтверждено, что они не являются объектами самовольного строительства[4].

Административные исковые заявления собственников таких объектов о признании недействующими отдельных пунктов приложения к Постановлению N 829-ПП, которое включало перечень объектов, подлежащих сносу, были оставлены без удовлетворения. Законность отнесения объекта к самовольной постройке и принятия решения в административном порядке была подтверждена и Верховным Судом РФ, который, оставляя в силе решения судов первой инстанции, отмечал: "Суд первой инстанции справедливо исходил из того, что Постановление принято в пределах полномочий Правительства Москвы. Поскольку государственное управление и распоряжение такими земельными участками — прерогатива органов государственной власти города Москвы (статьи 10 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации), проведение мероприятий по выявлению нецелевого использования земельных участков, в том числе определение организационных мер по сносу зданий, сооружений и других строений, созданных (возведенных) на земельных участках, предоставленных для иных целей, а также расположенных в зонах с особыми условиями использования территории, и в связи с этим формирование перечня объектов, созданных на таких земельных участках и подпадающих под признаки самовольной постройки, не может расцениваться как снижение уровня правовых гарантий, предоставленных федеральным законодателем по владению и пользованию арендованных земельных участков"[5].

На соответствие Конституции п. 4 ст. 222 ГК РФ неоднократно указывал и Конституционный Суд РФ. По его мнению, данными положениями закрепляется механизм принятия и самостоятельной реализации органами местного самоуправления решений о сносе зданий, строений или других сооружений, возведенных на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей, т.е. объектов, являющихся самовольными постройками и тем самым существенно ухудшающих комфортную среду для проживания граждан, подвергающих опасности их жизнь и здоровье, создающих препятствия для надлежащего функционирования объектов, представляющих повышенную опасность[6].

По смыслу ст. 222 ГК РФ возведение самовольной постройки без необходимых разрешений само по себе не является основанием для удовлетворения иска о ее сносе. При рассмотрении указанного вопроса необходимо установить добросовестность застройщика, в частности выяснить, были ли им предприняты меры по получению разрешения на строительство и/или акта ввода объекта в эксплуатацию, правомерен ли отказ уполномоченного органа в выдаче указанных документов[7]. В противном случае, по замечанию Н.Б. Щербакова, решение суда о признании права собственности на самовольную постройку будет подменять выдачу разрешения на строительство и тем самым необоснованно ставить в неравное положение застройщиков, получивших разрешение на строительство, и самовольных застройщиков, такого разрешения не имеющих[8].

В то же время нормы ст. 222 ГК РФ не исключают возможности сноса самовольной постройки при наличии разрешения на строительство, в том числе в административном порядке. Решение о сносе самовольной постройки может быть принято и в отношении объектов недвижимого имущества, право собственности на которые зарегистрировано в едином государственном реестре недвижимости[9] или признано судом либо в отношении которых ранее судом принято решение об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки.

Так, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ, рассматривая кассационную жалобу ООО "Газпром трансгаз Чайковский" по делу о сносе самовольной постройки — индивидуального жилого дома, возведенного вблизи границы охранных зон газораспределительных сетей, на строительство которого было получено разрешение и впоследствии зарегистрировано право собственности, указала следующее. Выдача органами местного самоуправления разрешения на строительство объекта на земельном участке, на котором невозможно его возведение, не устраняет установленный законами, градостроительными и строительными нормами и правилами запрет на такое строительство. Статьей 263 ГК РФ на собственника земельного участка также возложена обязанность при возведении на нем зданий и сооружений, осуществлении их перестройки или сноса соблюдать градостроительные и строительные нормы и правила, а также требования о целевом назначении земельного участка. Поскольку правовое регулирование режима земельных участков, на которых расположены объекты системы газоснабжения как опасные производственные объекты, нацелено также на обеспечение благоприятных условий проживания населения, недопущение риска и угрозы наступления аварий и катастроф, выводы судов апелляционной и кассационной инстанций об отказе в удовлетворении иска нельзя считать обоснованными[10].

По мнению Конституционного Суда РФ, подобное установление правового режима земельных участков, на которых расположены объекты системы газоснабжения, необходимо для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Так, Земельный кодекс в ст. 42 в качестве одной из обязанностей собственников земельных участков закрепляет соблюдение при их использовании требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов[11].

Указанная позиция законодателя и правоприменителя о необходимости сноса самовольной постройки представляется обоснованной и отвечающей публичным интересам, а также целям обеспечения надлежащего использования земельного участка. Между тем необходимо учитывать следующее.

Разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации; выдается органом местного самоуправления (ст. 51 Градостроительного кодекса РФ). Государственная регистрация прав на недвижимое имущество — это юридический акт признания и подтверждения возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество (п. 3 ст. 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости"). При осуществлении процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество государство в лице уполномоченных законом органов и должностных лиц, действующих на основе принципов проверки законности оснований регистрации, публичности и достоверности государственного реестра, проверяет и подтверждает законность оснований регистрации (п. 5 ст. 8.1 ГК РФ)[12].

Таким образом, публичная власть санкционирует осуществление строительства, признавая допустимость размещения объекта на конкретном земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием и установленными ограничениями с последующим подтверждением законности строительства в момент государственной регистрации права собственности. Как ни парадоксально, она же в лице суда либо органов местного самоуправления может принять решение о сносе такой постройки при квалификации ее в качестве самовольной. Возникает вопрос: кто в данном случае должен претерпевать негативные последствия принятия указанного решения? Логично предположить, что таким лицом должно быть государство, допустившее ошибку при принятии решения, а не добросовестный застройщик, получивший все необходимые разрешения и согласования для строительства объекта.

Действующий правовой режим самовольной постройки в целом и возможность принятия решения о ее сносе в административном порядке в частности вызывают значительное недовольство правообладателей земельных участков и застройщиков, которые апеллируют к неконституционности принятия решения о сносе самовольной постройки в административном порядке[13].

Проект федерального закона N 301924-7 "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)"[14] (далее — законопроект) — отступление от достаточно жесткой существующей позиции законодателя, защищающей публичный интерес, в направлении учета частного интереса. Так, помимо дополнительного способа легализации самовольной постройки путем ее приведения в соответствие с установленными требованиями (в порядке, предусмотренном для реконструкции объектов капитального строительства) законопроект предлагает исключить возможность принятия в административном порядке решения о сносе самовольной постройки в следующих случаях:

объект недвижимого имущества расположен на земельном участке в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения;

право собственности на объект недвижимого имущества зарегистрировано в едином государственном реестре недвижимости или признано судом либо в отношении объекта недвижимого имущества ранее судом принято решение об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки;

объектом строительства является объект индивидуального жилищного строительства или жилой дом, садовый дом, возведенные на садовом земельном участке, и права на указанные объекты зарегистрированы до 1 марта 2018 г.;

самовольная постройка возведена до даты вступления в силу Земельного кодекса РФ (если основанием принятия решения о сносе является отсутствие правоустанавливающих документов на земельный участок);

самовольная постройка возведена до даты вступления в силу Градостроительного кодекса РФ (если основанием принятия решения о сносе является отсутствие разрешения на строительство).

В указанных случаях принятие решения о сносе самовольных построек будет допускаться исключительно в судебном порядке.

Кроме того, в интересах застройщиков законопроект, учитывая, что зачастую отсутствует публичный доступ к сведениям о зонах с особыми условиями использования территории, их границах, ограничениях в использовании земельных участков, исключает из числа самовольных построек объекты строительства, созданные с нарушением установленных ограничений по использованию земельного участка, если застройщиком были получены необходимые согласования и (или) разрешения и собственник данного объекта не знал и не мог или не обязан был знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка. Такая законодательная инициатива, с одной стороны, защищает интересы добросовестных застройщиков, с другой — создает серьезные предпосылки для злоупотреблений путем обхода установленных ограничений на использование земельного участка.

В законопроекте также приведены положения, направленные на защиту имущественных интересов добросовестных приобретателей объектов недвижимости, право собственности на которые было зарегистрировано, но впоследствии объект был признан самовольной постройкой, в виде выплаты за счет казны Российской Федерации однократной компенсации за утрату права собственности; компенсации полагаются также лицам или органам, за счет которых был произведен снос самовольной постройки.

Между тем представляется оптимальным осуществление сноса самовольной постройки, нарушающей установленный режим использования земельного участка, в том числе при получении разрешения на строительство и/или регистрации права собственности на такой объект, при условии компенсации убытков застройщику. При этом убытки должны быть компенсированы следующими субъектами:

1) лицами, выдавшими разрешение на строительство, так как выдача разрешения свидетельствует о подтверждении соответствия проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимости размещения объекта капитального строительства на земельном участке;

2) лицами, осуществившими экспертизу проектной документации, поскольку предметом экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов;

3) лицами, ответственными за подготовку описания границ зон для внесения сведений в реестр границ, который включает информацию в том числе об ограничениях использования объектов недвижимости в пределах зон с особыми условиями использования территорий, территориальных зон, территорий объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий.

Именно такой подход позволит обеспечить, с одной стороны, приоритет надлежащего использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением, разрешенным использованием и установленными ограничениями, с другой — учет интересов добросовестных застройщиков.

Список литературы

1. Демкина А.В. Принцип добросовестности и институт самовольной постройки в гражданском праве // Имуществ. отношения в Рос. Федерации. 2015. N 8.
2. Демкина А.В. Самовольная постройка: легализация или снос? // ЭЖ-Юрист. 2017. N 10.
3. Иваненко А.В. Самовольная постройка: анализ нововведений ГК РФ // Власть Закона. 2016. N 1.
4. Касьянов А. Законный произвол. Порядок сноса самовольных построек // ЭЖ-Юрист. 2016. N 9.
5. Скловский К.И. О допустимости "административного сноса" самовольного строения // Закон. 2016. N 6.
6. Щербаков Н.Б. Институт самовольной постройки сквозь призму правоприменения (отдельные вопросы) // Вестн. граждан. права. 2007. N 2.
7. Яковлев Н. Снос торговых точек в Москве. Где кончается неприкосновенность частной собственности, или Как суды делегируют свои функции местным органам власти // Жилищное право. 2016. N 6.

Рекомендуется Вам: