Перспективы совершенствования правового регулирования государственной тайны в глобальном информационном обществе

Автор: Камалова Г.Г.

Принятому в 1993 г., в период первоначального становления современной российской государственности, Закону Российской Федерации "О государственной тайне" в июле 2018 г. исполнилось двадцать пять лет. За прошедшие четверть века российский закон не претерпел концептуальных изменений, но за это время для Российского государства значительно изменились внешнеполитические и социально-экономические условия, претерпели кардинальные перемены многие положения законодательства. Сейчас охрана государственных секретов проходит в условиях сформировавшихся и вновь появляющихся новых рисков глобального информационного общества [1], что детерминирует необходимость анализа.

Охрана государственной тайны приобретает важнейшее значение в условиях трансформации мира в мультиполярный, при ужесточении межгосударственного и регионального политического противоборства и экономической конкуренции. Правовой режим государственной тайны направлен на охрану наиболее значимых для обеспечения безопасности государства сведений, неправомерное распространение которых может нанести наиболее тяжкие неблагоприятные последствия. В этом аспекте представляется существенным, что в Германии при определении государственной тайны акцент делается на тяжести негативных последствий для государства, возникающих в результате разглашения таких сведений.

В советский период сложилась в достаточной мере слаженная система обеспечения режима государственных секретов, впоследствии унаследованная Россией и иными странами на постсоветском пространстве. В системе специальных правовых режимов охраняемых законом тайн государственная тайна имеет наиболее разработанный и устойчивый характер. Охрана государственной тайны реализуется на базе комплексного межотраслевого правового режима [2].

Время, прошедшее с момента принятия действующего Закона, с одной стороны, способствовало формированию новых взглядов и проблем, с другой, — по-прежнему не конкретизированы определенные стороны первоначальных решений, что позволяет ставить вопрос не только о необходимости совершенствования соответствующего законодательства.

Известно, что при принятии Закона Российской Федерации "О государственной тайне" традиционно используемая в советский период для служебной тайны степень "Секретно" была отнесена законодателем к степеням секретности сведений, составляющих государственную тайну. В.Н. Верютин верно подметил, что у этого решения имеются положительные и отрицательные последствия. Положительным представляется, что это позволило сохранить от бесконтрольного распространения огромный массив ценной государственно значимой информации, а отрицательным — многократное и не всегда обоснованное увеличение объема сведений, защищаемых в режиме государственной тайны [3, с. 318].

Потребности гармонизации законодательства в свете региональных интеграционных процессов требуют исследования разумности дальнейшего сохранения существующей системы и возможности возвращения к использовавшемуся в советский период понятию "государственные секреты", объединявшему государственную и служебную тайну, что соответствует основным идеям Модельного закона о государственной тайне, принятого Парламентской ассамблеей ОДКБ, и поддерживается рядом специалистов [4]. В этом аспекте в новом ракурсе встает вопрос о правовом режиме служебной тайны.

Одной из проблем современного российского законодательства о государственной тайне является использование в нем терминов, характерных для предшествующих периодов развития права. Так, регламентируя допуск юридических лиц на основе специального разрешения, законодатель оперирует оборотом "предприятия, организации и учреждения".

Российское гражданское право все юридические лица характеризует через понятие "организация". Предприятие употребляется Гражданским кодексом Российской Федерации лишь в отношении государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также имущественного комплекса. Учреждением, как известно, признается одна из организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Таким образом, уместны следующие вопросы: (1) о причинах выбора среди множества возможных организационно-правовых форм предприятий и учреждений; (2) о необходимости перечисления организационных форм юридических лиц при условии, что категория "организация" охватывает весь их спектр. Причины существующей ситуации видятся в использовании правовой терминологии советского периода. Учитывая требования юридической техники и состояние современного российского права, следует из текста Закона исключить слова "предприятия" и "учреждения" и ограничиться указанием на организацию как субъект правоотношений.

Значимое место среди субъектов режима государственной тайны занимают допущенные к государственной тайне лица. Особый порядок допуска легализован ст. 21.1 Закона. Изучение законодательства позволяет выявить ряд случаев, непосредственно примыкающих к особому порядку допуска в смысле указанной выше нормы. Так, с 2009 г. ст. 4 Закона предусмотрена возможность "особого" допуска ряда должностных лиц при замещении определенных должностей, перечень которых утверждается Президентом, в силу занимаемой должности и без прохождения соответствующей процедуры допуска. Не в полной мере решен вопрос о порядке допуска к государственной тайне присяжных заседателей. Пункт 24 ст. 328 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает, что при наличии в материалах уголовного дела сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, у присяжных заседателей отбирается подписка о ее неразглашении, а присяжный, отказавшийся дать подписку, заменяется запасным присяжным заседателем. Здесь явно видны черты особого порядка допуска, что должно найти отражение в положениях ст. 21.1 Закона. Не все однозначно и с иными участниками судебного процесса. О.Ю. Бакаева отмечает: "Отсутствие допуска к государственной тайне у лиц, участвующих в деле, их представителей или переводчиков не является основанием для их отстранения от участия в заседании" [5, с. 95]. Однако думается, что нужно оценить, возможен ли процесс без конкретного лица в качестве участника процесса без нарушения прав и свобод всех заинтересованных лиц, или он может быть заменен.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 ноября 2017 г. указал, что при допуске к государственной тайне должен учитываться статус участников судопроизводства, определяемый помимо отраслевых норм и требованиями Конституции РФ, что наполняет его конституционно-правовым содержанием и не должно приводить к тому, что не имеющие допуска лица ограничиваются в праве на судебную защиту.

Специалисты отмечают, что российское законодательство о государственной тайне не затрагивает специфику допуска Президента Российской Федерации, глав субъектов России и муниципальных образований [6, с. 11]. Для сравнения — в п. "d" ст. 35 Закона Республики Беларусь "О государственных секретах" аналогичный допуск назван допуском в связи с избранием или назначением на должность. Думается, что вполне уместно использовать этот подход.

Таким образом, следует признать, что число лиц, допускаемых в особом порядке (в силу их специального статуса лишь на основании подписки о неразглашении без прохождения соответствующей процедуры допуска), несколько больше, чем указано в ст. 21.1 Закона Российской Федерации "О государственной тайне".

Закон Российской Федерации "О государственной тайне", устанавливая правовой статус лиц, допущенных к этой тайне, в ст. 10 предусматривает ограничение прав собственности на информацию в связи с ее засекречиванием. Думается, следует уточнить это положение, так как исходя из концептуальных положений информационного и гражданского права возможно говорить только об ограничении прав обладателя сведений, либо собственника носителя информации, либо обладателя права интеллектуальной собственности на информационный результат интеллектуальной деятельности.

Как справедливо отмечает Л.К. Терещенко, "анализ статьи 10 и других статей Закона позволяет делать вывод о том, что используется терминология вещного права, но отношения по своему характеру не вещные, не частноправовые, а публично-правовые" [7, с. 69]. Действительно, "собственник" засекречиваемых сведений обязан подписать договор и передать сведения в распоряжение органа государственной власти, уполномоченного на распоряжение сведениями, т.е. отсутствует свобода договора, так как он носит публично-правовой характер. В то время как построение цифровой экономики требует заинтересованного вовлечения творчески активных лиц в инновационную деятельность, специфика указанного договора и его заключения вызывает определенные вопросы: (1) в российском праве недостаточно развит правовой институт публично-правового договора; (2) не разработан механизм адекватной оценки наносимого обладателю засекречиваемых сведений материального ущерба; (3) закон говорит о материальном ущербе, что ближе к трудоправовому пониманию, где возмещению подлежит прямой действительный ущерб, и, следовательно, встает вопрос о возможности возмещения упущенной выгоды в связи с ограничением не только права обладателя засекречиваемых сведений на распространение сведений, но и их использования, включая использование засекречиваемых данных об открытиях и изобретениях и иных результатах собственной интеллектуальной деятельности.

Таким образом, правовая конструкция ограничения прав обладателя информации в связи с ее отнесением к государственной тайне позволяет говорить об ограничении права: (1) интеллектуальной собственности правообладателя; (2) свободного использования и распространения засекречиваемой информации; (3) собственности на материальные носители государственной тайны, включая соответствующие документы и предметы, ее несущие.

Защита прав авторов и патентообладателей на объекты права интеллектуальной собственности, сведения о которых отнесены к государственной тайне, основана на положениях гражданского законодательства, где в основном используются правовые концепции, применяемые к незасекреченным объектам, и имеется незначительное число норм, охватывающих ситуации засекречивания. При этом присутствует конкуренция правовых норм, направленных на поддержку и стимулирование творческой деятельности и ограничивающих информационные права и свободы. Представляется, что неразработанность специфики охраны интеллектуальной собственности на засекречиваемые объекты определенно тормозит развитие инноваций в государстве.

Суммируя рассмотренное, можно сделать ряд выводов. Необходимо изучить возможность возвращения на российскую почву понятия "государственные секреты", используемого во многих государствах на постсоветском пространстве. В Законе Российской Федерации "О государственной тайне" следует исключить слова "предприятия" и "учреждения" из его текста, ограничившись указанием на организацию, так как используемый оборот не соответствует действующему гражданскому праву. Кроме того, используемая в Законе правовая конструкция ограничения прав собственности на информацию в связи с ее отнесением к государственной тайне может трактоваться как ограничение права интеллектуальной собственности или использование и распространение засекречиваемой информации или собственности на материальные носители государственной тайны. Поэтому требуется конкретизация вида ограничиваемого права и объема соответствующего ограничения. Вышеуказанное свидетельствует о необходимости в современных условиях глобального информационного общества совершенствования российского законодательства о государственной тайне.

Литература

1. Полякова Т.А. Базовые принципы организационно-правового обеспечения информационной безопасности и современные тенденции / Т.А. Полякова // Обеспечение прав и свобод человека в современном мире: Материалы конференции: В 4 частях. М.: Проспект, 2017. С. 262 — 268.

2. Лопатин В.Н. Концепция развития законодательства в сфере обеспечения информационной безопасности / В.Н. Лопатин. М.: Издание Государственной Думы РФ, 1998. 159 с.

3. Верютин В.Н. Общественные отношения, возникающие в сфере отнесения сведений к государственной тайне / В.Н. Верютин // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2010. N 4. С. 313 — 323.

4. Юсупов Р.М. О государственной тайне: история и современность / Р.М. Юсупов, М.А. Вус // Петербургская библиотечная школа. 2017. N 1(57). С. 51 — 77.

5. Бакаева О.Ю. Государственный контроль в сфере защиты государственной тайны: актуальные вопросы правового регулирования / О.Ю. Бакаева // Информационная безопасность регионов. 2013. N 1(12). С. 93 — 97.

6. Крюков С.В. Конституционно-правовые основы ограничения основных прав и свобод человека и гражданина в целях защиты государственной тайны: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / С.В. Крюков. М., 2009. 31 с.

7. Терещенко Л.К. Правовой режим информации: Дис. … докт. юрид. наук / Л.К. Терещенко. М., 2011. 415 с.

Рекомендуется Вам: