ЮрФак: изучение права онлайн

Оценка воздействия правового регулирования на развитие информационных технологий: зарубежный опыт и российские подходы к методике

Автор: Ефремов А.А.

Развитие информационных технологий в качестве основы формирования цифровой экономики и цифровизации государственного управления, как в Российской Федерации, так и за рубежом, требует формирования специального правового регулирования, охватывающего весь жизненный цикл развития и внедрения данных технологий.

Новая Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 – 2030 гг., утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. N 203, относит к числу приоритетов создание и применение российских информационных и коммуникационных технологий, обеспечение их конкурентоспособности на международном уровне, формирование новой технологической основы для развития экономики и социальной сферы, а также устранение административных барьеров.

В соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" Правительству РФ поручено обеспечить к 2024 г. решение задачи внедрения цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг. Попытки организации цифровой трансформации начинают проводиться в отдельных государственных органах. Например, в сентябре 2017 г. Приказом Генерального прокурора от 14 сентября 2017 г. N 627 утверждена Концепция цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры Российской Федерации до 2025 г.

Программа "Цифровая экономика Российской Федерации", утвержденная распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. N 1632-р, предусматривает направление "Нормативное регулирование", которое включает формирование новой регуляторной среды, обеспечивающей благоприятный правовой режим для возникновения и развития современных технологий, в том числе снятие ключевых правовых ограничений и создание отдельных правовых институтов, направленных на решение первоочередных задач формирования цифровой экономики. Программа также предусматривает введение специальной "технологической" оценки проектов нормативных правовых актов и технологических решений, с 2014 г. ведется сотрудничество Совета Федерации Федерального Собрания РФ и Европейской парламентской сети оценки технологий.

Европейская парламентская сеть оценки технологий (European parliamentary technology assessment network, EPTA Network) [1, с. 429 – 448] создана в 1990 г. для повышения эффективности аналитического обеспечения парламентской деятельности в части развития методов оценки возможных социальных, экономических и экологических последствий внедрения новых научных и технологических достижений [2, с. 36 – 43]. В настоящее время в состав Европейской сети входят 12 постоянных и 10 ассоциированных членов.

В зарубежных странах междисциплинарное научное направление "технологическая оценка" (technology assessment, TA) получило свое развитие с 70-х годов XX века, при этом 80 – 90-е годы XX века рассматривают как "первую волну" внедрения данной оценки в законотворческий процесс в парламентах европейских государств и США [5, с. 44 – 58].

Технологическая оценка рассматривает вопросы влияния развития технологий на государственное управление и правовое регулирование и, наоборот, правового регулирования на развитие технологий достаточно широко, затрагивает не только цифровые технологии. В европейском научном дискурсе в последнее время получает все большее распространение концепция "ответственных инноваций" [3, с. 278 – 288; 4, с. 268 – 277; 7, с. 254 – 261]. Вместе с тем практика проведения технологической оценки в странах, входящих в Европейскую сеть, в последние годы в значительной мере связана с такими технологиями, как облачные вычисления [8], “большие данные” [9, с. 234 – 253], “Интернет вещей” [6].

В России изучение воздействия технологий в большей мере проводится в рамках экономической [11, с. 11 – 16], а не правовой науки [12]. При этом за 2010 – 2018 гг. накоплен определенный опыт выявления и устранения административных барьеров и иных правовых ограничений в рамках процедур оценки регулирующего и фактического воздействия и мониторинга правоприменения.

Однако в настоящее время порядок управления приоритетными проектами (Постановление Правительства РФ от 15 октября 2016 г. N 1050 "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации"), национальными проектами (программами) (Постановление Правительства РФ от 31 октября 2018 г. N 1288 "Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации"), программой "Цифровая экономика Российской Федерации" (Постановление Правительства РФ от 28 августа 2017 г. N 1030 "О системе управления реализацией программы "Цифровая экономика Российской Федерации" и размещенный в сентябре 2018 г. на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов проект Постановления Правительства РФ "О системе управления реализацией национального проекта "Цифровая экономика Российской Федерации"), Национальной технологической инициативой (Постановление Правительства РФ от 29 сентября 2017 г. N 1184 "О порядке разработки и реализации планов мероприятий ("дорожных карт") по совершенствованию законодательства и устранению административных барьеров в целях обеспечения реализации Национальной технологической инициативы и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации") исключает проекты нормативных правовых актов, принятых в рамках реализации программы "Цифровая экономика Российской Федерации" (и, в дальнейшем, национального проекта), иных приоритетных и национальных проектов, а также НТИ из существующих процедур оценки регулирующего воздействия и общественного обсуждения. Тем самым неопределенным остается и механизм выявления и устранения правовых ограничений для внедрения и применения (использования) цифровых технологий на этапе как разработки проектов нормативных правовых актов, так и их последующего мониторинга и оценки фактического воздействия.

Для формирования системного механизма выявления и устранения правовых ограничений цифровизации и цифровой трансформации предлагается внести соответствующие изменения в вышеуказанные нормативные правовые акты в сфере формирования и реализации приоритетных национальных проектов, программы "Цифровая экономика Российской Федерации", НТИ, а также внедрить в процедуры ОРВ, ОФВ и мониторинга правоприменения специальную оценку воздействия правового регулирования на развитие цифровых технологий.

Проект Методики оценки воздействия проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов на развитие цифровых технологий разработан в рамках научно-исследовательской работы, проведенной в ЦТГУ ИПЭИ РАНХиГС при Президенте РФ [10, с. 51 – 53]. Данная Методика предусматривает порядок выявления положений нормативных правовых актов и их проектов, приводящих к ограничениям разработки, создания или использования цифровых технологий на всех этапах существования организации от ее создания до ликвидации или реорганизации, а также на всех этапах жизненного цикла товаров, работ или услуг, включая их разработку (проектирование), производство, транспортировку, хранение, реализацию, использование (эксплуатацию), утилизацию. Положения, приводящие к ограничениям разработки, создания или использования цифровых технологий, должны выявляться в отношении каждого этапа (стадии) информационного цикла, включающего поиск, сбор, хранение, использование, изменение, передачу (распространение, предоставление, доступ), уничтожение информации.

В отношении цифровизации и цифровой трансформации государственного управления данная Методика также может быть применена с учетом следующих дополнительных элементов:

– определение различий в понятиях и этапах информатизации, цифровизации и цифровой трансформации государственного управления;

– определение "зон поиска" правовых ограничений цифровизации и цифровой трансформации государственного управления (в рамках соответствующих параметров государственного управления).

В рамках Методики информатизация государственного управления – это целенаправленное совершенствование работы с информацией (ее сбором, хранением, передачей, обработкой, применением), основанное на признании ее самостоятельной (особой) ценности и роли для качества государственного управления, в его интересах. Цифровизация государственного управления – это информатизация государственного управления на основе замещения аналоговых технологий обработки информации цифровыми информационными технологиями, в том числе прорывными. При этом к прорывным цифровым технологиям отнесены: технологии обработки больших объемов данных, технологии Интернета вещей, технологии распределенного реестра и технологии искусственного интеллекта.

Цифровая трансформация государственного управления – это качественное изменение на основе цифровизации содержания самого государственного управления, в том числе отдельных его процедур, стадий управленческого цикла, внутренних функций.

Правовые ограничения – правовые нормы и практика их применения, ограничивающие возможности внедрения и применения (использования) в государственном управлении цифровых технологий, в том числе вышеуказанных прорывных.

Поиск правовых ограничений цифровизации и цифровой трансформации государственного управления осуществляется в отношении стадий/этапов управленческого цикла государственного управления (подготовка управленческих решений, организация исполнения решения, мониторинг и контроль исполнения решения, оценка исполнения решения, установление ответственности в случае недостижения результата, коррекции решения), а также отдельных процедур исполнения государственных функций.

Апробация данной Методики к действующим нормативным правовым актам в сфере государственного управления в Российской Федерации позволила выявить и систематизировать следующие общие правовые ограничения для цифровизации и цифровой трансформации:

Также рекомендуется Вам:

– отсутствие нормативного определения базовых понятий самих цифровых технологий, общего правового режима их внедрения и использования (применения);

– отсутствие четкого определения ответственности субъектов правоотношений, связанных с применением цифровых технологий, в том числе ответственности за достоверность информации, сбор которой осуществляется без участия человека (Интернет вещей) либо на основе обработки больших объемов неструктурированной информации ("большие данные"), ответственности за решения, принимаемые на основе информации, обработанной технологиями искусственного интеллекта;

– императивное определение использования конкретных информационных технологий (в том числе требования к технологиям в рамках государственных информационных систем), конкретных форм сбора, обработки и анализа информации при разработке, принятии, исполнении, мониторинге, контроле и оценке результативности и эффективности управленческих решений;

– отсутствие единого порядка проведения правовых экспериментов, в том числе по использованию цифровых технологий, в государственном управлении.

В заключение следует отметить, что совершенствование методического обеспечения нормотворческих процессов в сфере цифровизации и цифровой трансформации как отдельных отраслей экономики, так и государственного управления позволит качественно улучшить как существующее, так и разрабатываемое правовое регулирование, что будет способствовать прорывному социально-экономическому развитию России.

Литература

1. Cruz-Castro L. Politics and institutions: European parliamentary technology assessment / L. Cruz-Castro, L. Sanz-Menendez // Technological Forecasting and Social Change. 2005. Volume 72. Issue 4. P. 429 – 448.

2. Delvenne P., Fallon C., Brune S. Parliamentary technology assessment institutions as indications of reflexive modernization / P. Delvenne, C. Fallon, S. Brune // Technology in Society. 2011. Volume 33. Issues 1 – 2. P. 36 – 43.

3. Delvenne P. Responsible research and innovation as a travesty of technology assessment? / P. Delvenne // Journal of Responsible Innovation. 2017. Volume 4. Issue 2. P. 278 – 288.

4. Est v. R. Responsible Innovation as a source of inspiration for Technology Assessment, and vice versa: the common challenge of responsibility, representation, issue identification, and orientation / Est v. R. // Journal of Responsible Innovation. 2017. Volume 4. Issue 2. P. 268 – 277.

5. Hennen L. A next wave of Technology Assessment? Barriers and opportunities for establishing TA in seven European countries / L. Hennen, L. Nierling // Science and Public Policy. 2015. Volume 42. Issue 1. P. 44 – 58.

6. Internet of Things. Status and implications of an increasingly connected world. Technology Assessment. United States Government Accountability Office Center for Science, Technology, and Engineering. 2017. 78 p.

7. Lente v. H., Swierstra T., Joly P.-B. Responsible innovation as a critique of technology assessment / Lente v. H., T. Swierstra, P.-B. Joly // Journal of Responsible Innovation. 2017. Volume 4. Issue 2. P. 254 – 261.

8. Potential and Impacts of Cloud Computing Services and Social Network Sites. Science And Technology Options Assessment Options Brief. 2014. No 1. 4 p.

9. Rieder G., Simon J. Big data and technology assessment: research topic or competitor? / G. Rieder, J. Simon // Journal of Responsible Innovation. 2017. Volume 4. Issue 2. P. 234 – 253.

10. Ефремов А.А. Оценка воздействия правового регулирования на развитие информационных технологий: механизмы и методика / А.А. Ефремов // Закон. 2018. N 3. С. 45 – 56.

11. Климова В.В. Оценка воздействия технологических укладов на становление российской экономики // Экономический журнал. 2010. N 19. С. 11 – 16.

12. Правовые проблемы научного прогресса. Материалы заседаний Международной школы молодых ученых-юристов (Москва, 28 – 30 мая 2009 г.). М.: Юриспруденция, 2010. 440 с.

Рекомендуется Вам: