Совершенствование бюджетного законодательства в условиях построения цифровой экономики в Российской Федерации

Автор: Веремеева О.В.

Оглавление

О программе развития цифровой экономики

О национальных проектах

Проект нового Бюджетного кодекса РФ

Другие направления развития бюджетного законодательства

Переход к электронным закупкам

Литература

---

О программе развития цифровой экономики

В последнее время на самом высоком уровне исключительное внимание уделяется вопросам цифровизации. Построение в стране цифровой экономики призвано сократить отставание России в сфере высоких технологий от наиболее развитых стран, позволит отечественным компаниям стать более конкурентоспособными, придаст мощный импульс развитию и укрепит экономику в целом.

Еще 1 декабря 2016 г. Президент РФ в Послании Федеральному Собранию поставил задачу "запустить масштабную системную программу развития экономики нового технологического поколения, так называемой цифровой экономики"[1]. В целях решения данной задачи были утверждены два базовых документа: Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. N 203 "О стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 — 2030 годы"[2] и распоряжение от 28 июля 2017 г. N 1632-р "Об утверждении программы "Цифровая экономика Российской Федерации"[3].

В 2017 г. Правительством РФ была разработана и утверждена программа по созданию условий для перехода страны к цифровой экономике — Программа "Цифровая экономика Российской Федерации" (далее — Программа). В дальнейшем, в Послании Федеральному Собранию 1 марта 2018 г., Президент РФ снова вернулся к вопросам цифровизации. Была поставлена задача совершить мощный рывок и выйти на новый технологический уровень. Подчеркивалось, что только это создаст надежную основу для сохранения позиций нашей страны в мире и повышения уровня жизни граждан России[4].

В настоящее время создана необходимая институциональная основа для управления реализацией Программы. Действует система управления реализацией Программы. В целях предоставления услуг в сфере развития цифровой экономики, в том числе за счет поддержки общественно значимых проектов и инициатив, а также координации взаимодействия между бизнес- и научным сообществом, органами государственной власти создана специальная Автономная некоммерческая организация "Цифровая экономика".

Ответственное за реализацию Программы министерство — Минкомсвязь России получило новое название — Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Если не вдаваться в подробности, ключевыми целями и показателями Программы являются: увеличение внутренних затрат на развитие цифровой экономики; использование государственными органами и организациями преимущественно отечественного программного обеспечения; создание стабильной и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры передачи, обработки и хранения больших объемов данных, причем высокоскоростной и доступной для всех.

В целом реализация Программы идет по шести направлениям, а расходы на реализацию всех мероприятий до 2024 г. должны составить более 1 трлн руб.[5]

По информации министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций, 1,6 млрд руб. пойдут на реализацию направления "Нормативное регулирование цифровой среды", 413,4 млрд руб. — на направление "Информационная инфраструктура", 138,7 млрд руб. — на направление "Кадры для цифровой экономики", 18 млрд руб. — на направление "Информационная безопасность", 282 млрд руб. — на направление "Цифровые технологии", 226,3 млрд руб. — на направление "Цифровое государственное управление"[6].

Конечно, такие масштабные изменения не могут проходить без комплексного изменения законодательства.

Кроме того, развитие цифровой экономики требует мобилизации большого объема финансовых ресурсов, в том числе бюджетных средств. Поэтому здесь также потребовалось изменить подходы к финансированию, повысить его эффективность. Прежде всего речь идет о федеральном бюджете и проектном подходе.

О национальных проектах

С 2019 г. применяется новый инструмент стратегического планирования — система национальных проектов. Национальные проекты должны стать основным инструментом достижения масштабных целей развития страны, определенных Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации до 2024 года". Данным Указом Правительству РФ было поручено разработать до 1 октября 2018 г. национальные проекты (программы) по 12 направлениям. И одно из них — цифровая экономика.

Данная задача была Правительством РФ решена 1 октября 2018 г., оно внесло в Совет при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам паспорта национальных проектов по всем 12 направлениям стратегического развития.

В Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики РФ на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 гг. национальные проекты и Комплексный план сгруппированы в три блока: "Экономика развития" (четыре нацпроекта), "Человеческий капитал" (пять нацпроектов), "Комфортная среда" (три нацпроекта)[7].

Здесь следует отметить, что национальные проекты должны быть интегрированы в действующую систему государственных программ. Последние закреплены бюджетным законодательством — Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее — БК РФ, Кодекс). Как известно, в рамках госпрограмм формируется федеральный бюджет.

В то же время Счетная палата РФ в своем заключении от 11 октября 2018 г. к законопроекту N 556362-7 "О федеральном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов"[8], который был принят 14 ноября 2018 г. Государственной Думой РФ во втором чтении, отмечает, что нормативные правовые акты, регламентирующие проектную и программную деятельность, не содержат положений по обеспечению интеграции национальных и приоритетных проектов в госпрограммы.

При этом национальные проекты и приоритетные проекты пока бюджетным законодательством не предусмотрены. В этой связи в самое ближайшее время данный правовой пробел должен быть устранен.

В целом возможность интеграции национальных и приоритетных проектов в госпрограммы обеспечивается наличием у них общего структурного элемента — федерального проекта: национальный проект состоит из совокупности федеральных проектов, которые включаются в подпрограммы соответствующих государственных программ. В настоящее время мероприятия по формированию и утверждению федеральных проектов не завершены, паспорта федеральных проектов не утверждены (согласно Плану подготовки национальных проектов срок утверждения паспортов федеральных проектов на заседаниях проектных комитетов установлен до 30.12.2018).

Кроме того, стоит другая насущная задача. Необходимо привести в соответствие федеральный бюджет и паспорта национальных проектов. Иначе запуск ряда национальных проектов может быть отложен на более поздние сроки вследствие несоответствия их паспортов заложенным в бюджете средствам.

Так, Председатель Счетной палаты РФ Алексей Кудрин, выступая на заседании Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам 25 октября 2018 г., отметил: "В проекте бюджета отклонение от паспортов нацпроектов в сторону уменьшения на ближайшие три года составляет 1 триллион рублей, причем по некоторым направлениям это отклонение достаточно существенно"[9]. Так, например, было отмечено, что отклонение по проекту "Цифровая экономика" составляет около 55%.

В этой связи переход к проектному подходу, нацпроектам, скорее всего, также потребует регулярного уточнения федерального бюджета.

Проект нового Бюджетного кодекса РФ

Основной законодательный акт в сфере бюджетных правоотношений, БК РФ, уже давно требует обновления. Речь о необходимости принятия его новой редакции в профессиональном сообществе ведется достаточно давно.

Следует отметить, что в этом году исполняется 20-летие кодификации бюджетного законодательства. За это время было внесено более 140 различных изменений.

В результате Минфином РФ совместно с другими заинтересованными участниками была разработана новая редакция Кодекса. Данный проект был размещен на официальном сайте министерства 16 марта 2018 г. Основная задача, которая при этом ставилась, — проанализировать и систематизировать изменения, внесенные в Кодекс за последние годы, и сохранить в новой его редакции все изменения, которые сохранили свою целесообразность.

Цифровизация, использование в бюджетных отношениях цифровых технологий должны обеспечить прозрачность не только при формировании бюджетов, но и при расходовании их средств. Поэтому разработчики проекта новой редакции БК РФ возлагают дополнительные обязанности на финансовые органы для формирования прозрачных бюджетных отношений. В результате у общества будет больше возможностей оценить деятельность по управлению бюджетными ресурсами, равно как проявить свою гражданскую позицию и осуществить общественный контроль.

При этом следует отметить, что реализация принципа прозрачности (открытости) в бюджетном процессе рядом авторов обоснованно ставится в зависимость от ограничительных требований бюджетного законодательства, а также от объективных условий обеспечения финансовой устойчивости страны[10].

Правовое регулирование в сфере информационных технологий и информационного пространства установлено Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"[11] и Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"[12]. Однако более детальное применение информационных технологий в той или иной сферах предусматривается специальными законами.

Как указывается в пояснительной записке к проекту БК РФ, "в такой ключевой области государственного регулирования, как регулирование бюджетных правоотношений, в настоящее время нет специальных норм, касающихся информационного обеспечения бюджетного процесса. При этом в указанной сфере функционирует значительное число отраслевых информационных систем, в том числе информационные системы организаций сектора государственного управления, информационные системы главных администраторов средств бюджетов, информационные системы финансовых органов публично-правовых образований, общероссийские информационные системы Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства".

Отсутствие единой нормы, устанавливающей информационное обеспечение бюджетного процесса, сказывается на том, что на практике значительные объемы денежных средств остаются неиспользованными.

Поэтому в проекте новой редакции БК РФ для осуществления и реализации принципа прозрачности (открытости) бюджетных отношений предусмотрена отдельная глава 18 "Информационное обеспечение бюджетного процесса".

Важное значение, как представляется исследователям, для достижения прозрачности бюджетных отношений играет ст. 174 проекта БК РФ "Публичные информационные ресурсы", которая предусматривает дополнительные требования к функционированию единого портала бюджетной системы, такие как состав информации, порядок ее предоставления, устанавливаемый Министерством финансов РФ; при этом создание и ведение единого портала бюджетной системы осуществляется Федеральным казначейством. Например, ст. 170 "Информационные системы" проекта БК РФ устанавливает общие положения, а также принципы для функционирования информационных систем, ст. 171 "Федеральная государственная информационная система", ст. 172 "Информационное взаимодействие информационных систем" и ст. 173 "Организация электронного документооборота"[13].

Таким образом, можно сделать вывод, что государство в условиях перехода к цифровой экономике стремится к повышению открытости бюджетного процесса. Делаются шаги, направленные на то, чтобы у общества была возможность отслеживать, как формируется бюджет, равно как используется в соответствии с утвержденными бюджетными назначениями. Одним из способов реализации открытости бюджетного процесса является активное внедрение информационно-телекоммуникационных технологий в бюджетную сферу. При этом некоторыми авторами отмечается непоследовательность и неопределенность правового регулирования данных вопросов[14].

Следует отметить, что проект Кодекса готовился в основной своей части еще до Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 марта 2018 г. Поэтому потребуется некоторые позиции, которые прозвучали как приоритеты развития, в том числе в части цифровизации и опережающего технологического развития, в части эффективности расходов, уточнить в документе тоже.

В частности, следует проработать возможность установления в бюджетном законодательстве критериев эффективности бюджетных расходов. Об этом заявила действовавший на тот момент Председатель Счетной палаты РФ Татьяна Голикова на встрече с Председателем Правительства РФ Дмитрием Медведевым, посвященной обсуждению вопросов совершенствования бюджетного законодательства, 4 апреля 2018 г.

Также необходимо проработать вопрос о более детальной регламентации в Кодексе процедур формирования и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов. А также решить проблему недостаточного правового определения их статуса.

Проект нового Кодекса нуждается в серьезной доработке. Безусловно, реализация Программы "Цифровая экономика Российской Федерации" позволит ускорить процесс его принятия.

Другие направления развития бюджетного законодательства

Еще одним направлением совершенствования бюджетного законодательства должно стать законодательное урегулирование вопросов, связанных с инициативным бюджетированием. Согласно международной и российской практике это процедура софинансирования гражданами проектов, отобранных с помощью согласительных процедур для реализации за счет средств регионального или местного бюджетов.

Во многих российских регионах распространена такая практика. К числу лидеров в развитии инициативного бюджетирования в России могут быть отнесены: Вологодская область, Ярославская область, Кировская область, Ленинградская область, Тверская область, Тульская область, Ульяновская область, Республика Башкортостан, а также ряд других. Однако общая сумма средств, направляемых на реализацию проектов инициативного бюджетирования, пока невелика. Например, в 2017 г. она составила около 10 млрд руб.

Сегодня проекты с использованием механизма инициативного бюджетирования реализуются на основе Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[15], а также региональных и муниципальных нормативных правовых актов.

Анализ показывает, что сложившаяся на сегодняшний день практика нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с инициативным бюджетированием, на региональном уровне характеризуется значительным разнообразием. Обусловлено это во многом разной бюджетной обеспеченностью субъектов Федерации, численностью населения и рядом других факторов.

При этом до настоящего времени на федеральном уровне отсутствует правовой механизм регулирования инициативного бюджетирования.

Также на ближайшее время запланированы масштабные изменения в БК РФ, связанные с совершенствованием межбюджетных отношений с регионами. Соответствующий законопроект от 25 октября 2018 г. N 573902-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений"[16] был разработан и внесен в Государственную Думу РФ Правительством РФ.

Законопроект предусматривает масштабные изменения, направленные на совершенствование межбюджетных отношений, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровне. Так, предлагается установить обязательный порядок включения в федеральный бюджет ассигнований на компенсацию "выпадающих" доходов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. Законопроектом уточняется порядок распределения всех межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Федерации. Предлагается установить предварительное согласование с регионами объемов распределения между ними субсидий из федерального бюджета. Также предлагается уточнить порядок предоставления субвенций бюджетам регионов. В частности, вводится понятие "единой субвенции". Предусматривается возможность предоставления так называемых горизонтальных субсидий. Уточняются условия предоставления бюджетного кредита субъекту РФ, муниципальному образованию.

На первый взгляд предлагаемые изменения не связаны с формированием в стране цифровой экономики. Вместе с тем они обусловлены необходимостью повышения эффективности выделения всех видов трансфертов регионам, чтобы те могли в полной мере включиться в реализацию национальных проектов, в том числе проекта "Цифровая экономика".

Переход к электронным закупкам

Отдельного внимания заслуживает цифровизация закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц. Закупочное законодательство по большому счету относится к бюджетному, так как в государственных закупках расходуются бюджетные средства, причем немалые.

В закупках компаний с государственным участием ежегодно расходуется еще больший объем средств, но это уже не бюджетные деньги. Так, по состоянию на 30 июня 2018 г. в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее — ЕИС) зарегистрированы 87 532 организации, осуществляющие закупочную деятельность в соответствии с положениями Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Заказчиками в ЕИС размещено 668 091 извещение о закупке (695 969 лотов общим объемом порядка 7,5 трлн руб.). В целом же в 2017 г. в ЕИС размещены 1 379 040 извещений о закупке общим объемом порядка 27,2 трлн руб.

Благодаря внесению в конце 2017 г. масштабных изменений[17] был осуществлен переход к электронным государственным и корпоративным закупкам, который может рассматриваться как серьезный шаг в сторону формирования в стране цифровой экономики. Это в значительной степени позволит решить насущные проблемы, связанные с прозрачностью и эффективностью расходования бюджетных и околобюджетных средств.

Перевод закупок в электронную форму создает естественные барьеры для картелей и повышает уровень анонимности на электронных торговых площадках. Кроме того, это позволяет сделать торги полностью открытыми для государственного контроля. Полностью изменения вступят в силу с 1 января 2019 г., согласно Федеральному закону от 31 декабря 2017 г. N 504-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" с 1 января 2019 г. электронные закупки путем проведения открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, запроса котировок, запроса предложений не будут осуществляться в бумажной форме, и Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. N 505-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые отдельными видами юридических лиц у субъектов МСП, переводятся в электронную форму, они должны будут проводиться на контролируемых государством электронных торговых площадках (на электронных площадках, функционирующих в соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"), данный Федеральный закон вступил в силу с 1 июля 2018 г. И заказчики будут обязаны определять поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения электронных процедур.

В качестве дальнейшего направления совершенствования закупочного законодательства эксперты выделяют внедрение в закупочный процесс технологии "блокчейн"[18]. Это позволит верифицировать огромный массив данных — закупки будут осуществляться прозрачным образом, на условиях рыночной эффективности.

Литература

1. Вершило Т.А. Прозрачность (открытость) бюджетных отношений в условиях цифровой экономики / Т.А. Вершило // Финансовое право. 2018. N 8. С. 8 — 11.

2. Леднева Ю.В. Правовое обеспечение внедрения в бюджетные отношения информационно-телекоммуникационных технологий / Ю.В. Леднева // Финансовое право. 2017. N 11. С. 9 — 14.

3. Поветкина Н.А. Финансовая устойчивость Российской Федерации. Правовая доктрина и практика обеспечения: Монография / Н.А. Поветкина; под ред. И.И. Кучерова. М.: КОНТРАКТ, 2016. 344 с.

Рекомендуется Вам: