Комплексный подход к правовому регулированию общественных отношений в области цифровой экономики

Автор: Кузнецов П.У.

В Российской Федерации уровень цифровизации, т.е. массового внедрения наукоемких информационных технологий в различные сферы (государственное управление, судебная и правоохранительная система, образование, здравоохранение и др.), серьезно повысился за последние годы. В стране успешно развиваются автоматизированные информационные системы судебной деятельности, прокуратуры и следствия. Доля жителей, имеющих доступ к сети Интернет, составляет более 75%, в среднем на 100 человек приходится 150 мобильных телефонов. По показателю средней скорости в сети Интернет Россия находится на одном уровне с Францией, Италией и Грецией[1].

Вместе с тем использование в России цифровых платформ и технологий существенно различается в силу цифрового неравенства в разных регионах страны, сферах общественного производства и среди населения.

В документах стратегического планирования последнего времени подчеркивается необходимость совершенствования информационного законодательства в части цифровой экономики — нового направления государственной политики. Так, в тексте Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 — 2030 годы утверждается, что в процессе реализации национальных интересов в области цифровой экономики необходимо обеспечить соответствие уровня развития законодательства Российской Федерации темпам развития цифровой экономики. Названная задача рассчитана на длительную перспективу, поскольку речь идет о значительном повышении эффективности законодательства с тем, чтобы оно отвечало не только темпам развития информационных технологий, но и складывающимся по их поводу общественным отношениям.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. N 1632-р "Об утверждении Федеральной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" (далее — Программа) цифровая экономика представляет собой хозяйственную деятельность, ключевым фактором производства в которой является формирование качественно нового состояния информационного пространства, включающего огромные массивы данных в цифровой форме (большие данные), новый класс информационно-телекоммуникационных технологий, развитую информационную инфраструктуру Российской Федерации, которые способствуют формированию новой российской технологической платформы (основы) для социальной и экономической сферы с учетом потребностей граждан и общества в получении качественных и достоверных сведений.

Цифровая экономика представлена тремя следующими уровнями: 1) рынки и отрасли экономики, где осуществляется взаимодействие субъектов рынка; 2) цифровые платформы, технологии, где формируются компетенции для развития рынков и отраслей экономики (сфер деятельности); 3) среда, которая создает условия для развития технологий и эффективного взаимодействия субъектов рынка и отраслей экономики и охватывает нормативное регулирование, информационную инфраструктуру, кадры и информационную безопасность.

Нормативное правовое регулирование выделено в качестве одного из базовых направлений развития цифровой экономики. В тексте Программы подчеркивается, что основной целью этого направления является "формирование новой регуляторной среды, обеспечивающей благоприятный правовой режим для возникновения и развития современных технологий, а также для осуществления экономической деятельности, связанной с их использованием (цифровой экономики)". Для реализации этой цели предполагается:

создание отдельных правовых институтов, направленных на решение первоочередных задач формирования цифровой экономики;

формирование комплексного законодательного регулирования отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики;

принятие мер, направленных на стимулирование экономической деятельности, связанной с использованием современных технологий, сбором и использованием данных, и т.д.

По существу, речь идет о качественно новом направлении развития правовой системы, связанном с обеспечением условий для создания прорывных и перспективных сквозных цифровых платформ и технологий. Основными сквозными цифровыми технологиями, которые обозначены в названной Программе, являются: большие данные; нейротехнологии и искусственный интеллект; системы распределенного реестра; квантовые технологии; новые производственные технологии; промышленный интернет; компоненты робототехники и сенсорика; технологии беспроводной связи; технологии виртуальной и дополненной реальностей.

Одним из ключевых факторов производства в цифровой экономике выступают обработка и анализ больших объемов данных (массивов информации в цифровой форме), использование которых по сравнению с традиционными формами деятельности, как подчеркивается в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, позволяет существенно повысить эффективность продажи, доставки товаров и услуг. Иными словами, цифровая форма информации, как и цифровая экономика, становится не только катализатором модернизации деятельности человека в современных условиях, но и интегратором многих областей хозяйственной и социокультурной деятельности.

Перед правовой системой стоит непростая программная задача осмыслить цифровые реалии и на основе существующих традиций создать новые правовые средства регулирования общественных отношений и обеспечения развития страны в условиях цифровой экономики.

Названные выше сквозные цифровые технологии — это макрообъекты цифровой экономики, которые уже используются либо в ближайшем будущем будут использоваться. Для права они предстают как объекты в цифровой форме; по поводу их применения складываются общественные отношения, в которые вовлечены как отдельный человек и трудовые коллективы, так и различные государственные и коммерческие структуры, общественные организации и т.д. Упомянутые макрообъекты имеют свои разновидности, которые все более активно включаются в сферу права и правового регулирования. Одним словом, они становятся объектами позитивного права нового типа — цифрового, призванного урегулировать правоотношения, возникающие по поводу информации и информационных систем.

Выше упоминалось, что для реализации Программы предполагается в том числе формирование комплексного законодательного регулирования отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики. Комплексный характер законодательства подразумевает использование комплексного подхода к созданию норм права, призванных урегулировать правоотношения нового типа. Но что в данном контексте следует понимать под комплексностью? Попробуем разобраться.

Цифровая информация как объект информационных правоотношений становится "маркером" таких общественных отношений. Возникают они в любой области деятельности, связанной с производством и обработкой информации, а также применением информационных технологий при обороте товаров и предоставлении услуг.

Интеграционный характер цифровой информации как объекта общественных отношений не может не влиять на правовую систему. Это проявляется не только в цифровизации, но и в наполнении законодательства нормами, регулирующими общественные отношения информационного типа. Такие нормы права имеют системообразующее и системоорганизующее значение. Их системообразующая роль проявляется при формировании и модернизации законодательства, направленного на регулирование информационных отношений, в частности в области цифровой экономики. Информация, в том числе в цифровой форме, включается в правовую действительность на уровне не только базовых межотраслевых законов, но и всех отраслевых нормативных правовых актов. Таким образом, нормы информационного типа, "сцепленные" цифровой информацией, образуют единый нормативный правовой комплекс, призванный синхронно и эффективно регулировать правоотношения, возникающие в связи с использованием объектов цифровой среды.

Системообразующее значение норм информационного типа проявляется в их влиянии на все отрасли права[2]. Такое влияние выражается в расширении состава объектов права информационного содержания (база данных, электронная подпись, персональные данные, информационная продукция, кредитные истории, рекламная информация, дактилоскопическая информация, генетическая информация, инсайдерская информация и др.), а также в значительном расширении состава субъектов правоотношений (оператор информационной системы, обладатель информации, владелец сайта в сети Интернет, оператор обработки персональных данных, провайдер хостинга, организатор распространения информации, оператор связи, новостной агрегатор и др.).

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что нормы, регулирующие информационные общественные отношения, включены во все отрасли системы права, они представляют собой комплексный нормативный правовой массив. Это обусловило появление новой комплексной отрасли права — информационного права, которое становится интегрирующим (связующим) фактором позитивного воздействия системы права на информационные правоотношения.

Исследованию юридической природы комплексных правовых отраслей и иных комплексных правовых структур в системе права посвящены многие работы ведущих правоведов. Впервые идею о существовании комплексных отраслей права выдвинул В.К. Райхер еще в конце 40-х гг. прошлого века[3]. В 1970 — 1980-х гг. С.С. Алексеев[4], В.Ф. Яковлев[5], С.В. Поленина[6], Р.О. Халфина[7] обосновали существование комплексных отраслей и иных правовых образований в системе права. Позднее С.С. Алексеев отнес к комплексным отраслям информационное право[8].

Одной из последних работ, посвященных комплексным правовым образованиям, является книга Е.В. Сидоровой "Комплексное правовое регулирование", в которой наиболее обстоятельно описаны основные особенности комплексности как принципа организации системы права[9].

Сторонники названной идеи, как правило, выделяют интегрирующее (объединяющее) отдельные отрасли права начало — комплексный предмет регулирования, т.е. такие общественные отношения, которые возникают по поводу объектов (благ) комплексного характера. Указанные объекты обычно существуют в рамках одной межотраслевой сферы деятельности. Их отличает сложная природа, имеющая объединяющее значение для многих отраслей. В силу этой особенности объекты комплексного характера связывают разные области единством реализации исходной цели. Такой общей исходной целью обладают, например, экология, экономика, безопасность, информационная сфера, которые имеют макросистемное значение. Для реализации исходной цели названные макросистемы могут переплетаться и тем самым приобретать сложную структуру. Интеграционный характер должны иметь и системы, обеспечивающие жизнеспособность и устойчивость макросистемы.

С.С. Алексеев подчеркивал, что юридические особенности комплексной отрасли выражены не в специфических методах и механизмах регулирования, а в некоторых особых принципах, общих положениях[10]. Такие общие положения содержатся, в частности, в базовых законах информационного права.

Анализируя юридическую природу комплексности информационного права (законодательства), следует отметить, что для него (как и для многих иных правовых образований комплексного типа) характерно системное распределение норм права, регулирующих правоотношения, возникающие по поводу использования объектов информационного содержания. Распределение таких норм в системе отечественного законодательства в последние десятилетия складывается по рациональному типу.

Системное распределение по рациональному типу норм информационного права осуществляется по схеме "базовые законы — отраслевые законы". В базовых законах информационного законодательства закреплены основные правовые положения (понятия и их определения, принципы, правовой статус субъектов информационных отношений, общие правовые условия использования информационных объектов права). Среди таких базовых нормативных правовых актов можно назвать Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее — Закон об информации), Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" (далее — Закон о персональных данных), Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи" и др. В отраслевых законах излагаются особенности правового регулирования использования объектов права информационного содержания, и эти нормы должны находиться в системном единстве с основными положениями базовых законов.

Информационные объекты конституционного, гражданского, административного, уголовного, экологического права (информация о частной жизни, кредитные истории, экологическая информация и др.) включены в структуру отраслевых правоотношений и испытывают на себе воздействие отраслевых правовых режимов. Отраслевая специфика норм, регулирующих правоотношения по поводу использования информационных объектов, предопределяет их целевое назначение. Вместе с тем отраслевые нормы должны ориентироваться на нормы, определяющие начала правового регулирования информационной сферы (понятийный аппарат, принципы правового регулирования, правовой статус субъектов и т.д.), т.е. на общий правовой режим, который должен устанавливаться базовыми законами информационного права.

В законодательстве наблюдается взаимодействие норм базовых и отраслевых законов в части закрепления условий использования информационных объектов. Здесь также применяется рациональный подход. В частности, общие условия использования информационных объектов права обычно зафиксированы в нормах базовых законов, а особенности использования таких объектов — в нормах отраслевых законов. В исключительных случаях законодатель, желая сохранить единство описания правового режима какого-либо объекта, устанавливает общие и особенные условия его использования в базовом законе. Например, в ст. 11 Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" определяются особые условия использования информации, составляющей коммерческую тайну, в рамках трудовых отношений между ее обладателем (работодателем) и пользователем (работником). В то же время нормы Трудового кодекса РФ регламентируют особые условия использования персональных данных, тогда как общие условия закреплены в нормах базового Закона о персональных данных.

Подчеркивая необходимость рационального подхода к формированию комплексных отраслей права, С.С. Алексеев отмечал: "Хотя нормы комплексной отрасли или института можно и нужно "распределять" по основным отраслям, "замкнуть" их только в рамках основных отраслей нельзя"[11].

Природа и содержание общих (базовых) норм информационного законодательства обусловлены уникальностью объектов соответствующих правоотношений (огромные массивы информации в цифровой форме, базы данных, цифровые технологии, электронная подпись), предопределяют использование при их регулировании специального понятийного аппарата, специфичных принципов, особых правовых статусов субъектов, уникальных правовых средств и т.д. Все это придает базовым нормам информационного права фундаментальность по сравнению с остальными (отраслевыми) нормами, призванными воздействовать на общественные отношения, возникающие в ходе реализации программных задач развития цифровой экономики.

Интегративный подход к определению содержания норм информационного права, регулирующих соответствующие общественные отношения, также используется законодателем наиболее рациональным способом. При этом юридическая сила воздействия права и его энергия равномерно распределяются между нормами основных отраслей и нормами информационного права.

Комплексный подход к формированию нормативного правового массива требует высокой квалификации законодателя и правоприменителя, поскольку любое пересечение норм права порождает правовые коллизии[12]. Особенно это проявляется в правоотношениях, возникающих по поводу электронной информации (например, между субъектами электронного взаимодействия), т.е. в правоотношениях, которые складываются в процессе применения сложных элементов технологических платформ, информационной инфраструктуры, задействованных при производстве, поиске, передаче, защите и использовании больших данных.

Сложность и уникальность электронных (цифровых) объектов права вызывают необходимость в установлении единства правового понимания их главных признаков, а также правовых условий использования. Иначе говоря, специфика природы объектов цифровой экономики должна отражаться в содержании норм информационного права, т.е. описании в их тексте признаков указанных объектов.

Нормы информационного права закрепляются в тех нормативных правовых актах, которые наиболее близки по своей природе к содержанию цифровой деятельности. Они связывают отдельные фрагменты правового регулирования названной деятельности в единый межотраслевой комплекс. Например, правовые положения об эксплуатации наукоемких информационных технологий как элемента информационной инфраструктуры электронного взаимодействия, рационально размещать в базовых законах информационного законодательства, а вот о порядке производства, приобретения, продажи, аренды таких технологий — в соответствующих разделах ГК РФ.

В настоящее время такие ключевые понятия цифровой экономики, как "электронное взаимодействие" и "информационная инфраструктура электронного взаимодействия", не раскрываются в Законе об информации, хотя именно в нем должны закрепляться основные правовые положения, касающиеся всех информационных процессов. Эти понятия определяются в Постановлении Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. N 697 "О единой системе межведомственного взаимодействия", т.е. подзаконном акте, которым устанавливаются механизмы взаимодействия органов государственной власти на основе информационных технологий и базовые требования к использованию единой системы межведомственного электронного взаимодействия.

Комплексное формирование и развитие норм информационного права вызваны объективными предпосылками и факторами становления информационного общества. Таким фактором и является развитие цифровой экономики, а его условием выступает комплексный подход к совершенствованию законодательства в этой области.

Уникальность объектов цифровой экономики обусловливает необходимость выбора адекватных им правовых средств. Речь здесь идет не только о комплексном подходе к разработке правовых инструментов, соответствующих содержанию новой формы общественных отношений, но и о появлении нового типа мировоззрения законодателя и правоприменителя, основой которого является цифровое правосознание. Но это не означает исключения исторических правовых реалий, догматического языка права, традиционного арсенала правовых средств — всего того, что составляет содержание правовой материи в широком смысле. В связи с этим нужно привести замечание С.С. Алексеева о существенном расширении и научной перспективе общетеоретических знаний в части исследования новых феноменов, когда "правовые явления могут получить сообразно требованиям времени теоретическое осмысление во всей своей полноте как таковые (в единстве всего комплекса правовых явлений) и когда правовая материя в целом может раскрыть свои качества, связи и соотношения высокой научной значимости"[13].

Новая цифровая парадигма развития общества требует от юриспруденции новых идей и высоких обобщений теоретического уровня, основанных на объединении выводов из разных областей научных знаний. Именно на стыке математики, физики, биологии, психологии и лингвистики были созданы первые модели электронно-вычислительных машин. Да и сегодня на междисциплинарном уровне активно проводятся фундаментальные исследования в части создания искусственного интеллекта. К сожалению, представители правовой науки практически не участвуют в этом процессе, хотя в годы расцвета кибернетики ученые-юристы принимали участие в общей дискуссии о роли и месте ЭВМ в общественных процессах[14]. Этот опыт научных дискуссий, думается, был бы полезен и сейчас.

Синтез естественных и гуманитарных наук может стать вектором и источником формирования новых знаний для правового обустройства информационных реалий.

Рассматривая эволюцию информационных и общественных систем, В.С. Степин указывает: "Сегодня познавательное и технологическое освоение сложных саморазвивающихся систем начинает определять стратегию переднего края науки и технологического развития. К таким системам относятся… объекты и системы современного проектирования, когда берется не только та или иная технико-технологическая система, но еще более сложный развивающийся комплекс — человек-технико-технологическая система, плюс экологическая система, плюс культурная среда, принимающая новую технологию"[15]. Иначе говоря, автор обнаруживает наличие тесных взаимозависимостей между человеком и связанными с ним системами, в том числе сложными технологическими системами, и подчеркивает, что они образуют единый комплексный объект исследования.

Этот вывод непосредственно относится к предмету нашего исследования и является теоретическим основанием для обнаружения тенденций к взаимодействию знаний в области правовой и информационной систем, а также комплексных характеристик информационного права, которое сформировалось в ходе эволюции знаний о названных сложных системах. Иначе говоря, синтез (комплекс) научных знаний о новых общественных реалиях вносит новые смыслы в их развитие.

Междисциплинарный поиск решения проблем информационного общества создает условия для обеспечения его безопасности. Методология естественных наук при моделировании таких условий, соединенная с возможностями методологических конструктов социологии, истории, психологии и юриспруденции, дает надежду на то, что на эмпирическом уровне удастся гарантировать безопасность информационных систем.

Одним словом, комплексность знаний в информационной сфере требует от правовой науки повышенного внимания к межотраслевым проблемам правоведения. Как подчеркивает Е.В. Сидорова, комплексность является одним из принципов организации системы права и рассматривается как высшая стадия ее формирования[16].

Эффективность систематизации норм права, призванных регулировать правоотношения в условиях цифровой экономики, во многом обусловлена логикой развития всех ее элементов: от новых форм электронного взаимодействия органов государственной власти до интернета вещей. От того, насколько последовательно и синхронно будут определяться приоритеты реализации государственной политики в секторе цифровой экономики, будет зависеть формирование норм права, регламентирующих обустройство и порядок этой новой для российской действительности области общественной деятельности.

Список литературы

1. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001.
2. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. М., 1981. Т. 1.
3. Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999.
4. Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975.
5. Бачило И.Л. Информационное право: Учеб. для вузов. М., 2011.
6. Вопросы кибернетики и права. М., 1967.
7. Поленина С.В. Комплексные правовые институты и становление отраслей права // Правоведение. 1975. N 3.
8. Правовая кибернетика. М., 1973.
9. Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М., 1947.
10. Сидорова Е.В. Комплексное правовое регулирование: Учеб. для магистров. М., 2016.
11. Социалистическое право и научно-техническая революция / Отв. ред. Р.О. Халфина. М., 1979.
12. Степин В.С. Синергетика и системный анализ // Синергетическая парадигма. Когнитивно-коммуникативные стратегии современного научного познания. М., 2004.
13. Яковлев В.Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основы системы законодательства // Правоведение. 1975. N 1.
14. Яковлев В.Ф., Талапина Э.В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журн. рос. права. 2012. N 2.

Рекомендуется Вам: