ЮрФак: изучение права онлайн

Открытость информации в деятельности государственных органов

Авторы: Петрин И.В., Авдеев Д.А.

Повышение уровня доверия граждан к органам публичной власти — цель мероприятий по постоянному совершенствованию механизмов государственного управления. Государственные органы расширяют каналы связи с населением, осваивают новые платформы взаимодействия с обществом, модернизируют существующие способы коммуникации с гражданами. Очевидно, что общение органов публичной власти и населения все больше "виртуализируется", переносится в интернет-среду.

Размещение информации на интернет-ресурсах со стороны органов публичной власти нуждается в нормативном правовом регулировании. Особое внимание следует уделить презумпции открытости информации. Если доступ к информации не ограничен законодательством, такая информация должна быть открытой и при возникающей у граждан необходимости им доступна[1]. Формирование и развитие соответствующих информационных продуктов, на наш взгляд, должно являться объективным фактором, обусловливающим необходимость в указанном органе власти, структурном подразделении и даже штатной единице служащего.

Принцип транспарентности (как синоним открытости) не получил прямого закрепления в актах отечественного законодательства, между тем его содержание можно вывести путем системного толкования норм конституционного, административного, финансового и некоторых других отраслей российского права.

Конституция Российской Федерации содержит положения, раскрывающие некоторые аспекты названного принципа. Так, установлена обязанность органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации). Важное значение для реализации указанного принципа имеет положение, согласно которому каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации).

Однако в литературе по конституционному праву отмечается, что "декларация свободы означает, что государство, как правило, не может вмешиваться в эту обозначенную сферу, оно не имеет права регулировать ее, устанавливать процедуры реализации свободы"[2]. Из этого следует, что свобода информации, провозглашенная Основным законом, означает обязанность органов публичного управления не вмешиваться в процесс получения гражданами информации о деятельности органов публичного управления.

Вместе с тем в последнее время авторы, исследующие различные аспекты государственного управления в современном обществе, констатируют смену концептуальной модели взаимодействия власти и общества. Инициатива граждан в получении информации о деятельности органов государственной власти (заявительный порядок) все больше уступает активности самих органов публичной власти, которым фактически вменяется обязанность раскрывать информацию о своей деятельности.

Интересно отметить изменение акцентов в исследованиях, предметом которых является Закон об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Известно, что в ст. 6 названного Закона приведен перечень способов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В 2010 г. Л.К. Терещенко утверждала, что важнейшим из этих способов является "опубликование информации и получение ее по запросу пользователя", тогда как в публикации, вышедшей в 2017 г., указанный автор отмечает, что "наиболее подробно законодатель регулирует порядок размещения государственными органами и органами местного самоуправления информации о их деятельности в Интернете", и развернуто характеризует именно этот способ[3].

Названным Законом установлена обязанность создания сайтов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 10) и определен перечень информации, подлежащей размещению (ст. 13). В российском законодательстве существуют нормы, предусматривающие ответственность за нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности публичных органов в Интернете. В частности, в 2010 г. в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях была включена ст. 12.27 "Нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети Интернет.

При анализе материалов прокурорских проверок неизбежно приходится констатировать, что сегодня распространены нарушения в связи с несоблюдением конституционного права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти. Эти правонарушения выражаются в несвоевременном обновлении информации о деятельности муниципалитетов, неактуальном состоянии отдельных правовых актов, размещенных на сайтах.

Некоторые авторы говорят об определенной "сакральности" власти, которая как будто сохраняется и в настоящее время[4]. Презумпция открытости информации о деятельности государственных органов предполагает, что государственный орган будет обязан открыть и такую информацию, которую он предпочел бы "оставить при себе"[5]. М.А. Афанасьев отмечает, что любая бюрократия, любой истеблишмент заинтересованы не столько в раскрытии, сколько в сокрытии информации[6].

Очевидно, что в сложившихся условиях имеют место ограничения доступа к информации в различных формах, некоторые из которых неочевидны на первый взгляд. Выделим два проблемных момента. В презумпцию открытости информации о деятельности государственных органов не включается обязанность государственных органов доводить имеющуюся в их распоряжении информацию до граждан и организаций в том случае, если это не вытекает из действующего законодательства. Информация, находящаяся в распоряжении государственных органов, может быть открытой, но нигде не опубликованной для всеобщего сведения[7].

В связи с вышесказанным необходимо:

1. Нормативно закрепить обязанность государственных органов доводить всю имеющуюся в их распоряжении информацию, непосредственно относящуюся к их полномочиям и реализации этих полномочий и функций, до граждан и организаций в том случае, если ограничение на доступ к ней не вытекает из действующего законодательства. Для реализации указанной цели необходимо разработать и утвердить график перехода на размещение всей информации, непосредственно относящейся к полномочиям органов власти и реализации их полномочий и функций, в том числе — в формате открытых данных, доступных для машинного считывания. При этом информация должна предоставляться в удобной форме.

2. Качественное информационное обеспечение конечных пользователей структурированной информацией, готовой для использования в условиях конкретной ситуации, представляющей интерес для пользователя, в том числе в формате открытых данных доступных для машинного считывания.

Можно выделить следующие наиболее распространенные случаи ограничения доступа к информации в виде ее представления в неудобной форме:

— на официальных сайтах государственных органов и органов местного самоуправления: информация размещается в формате, предусматривающем необходимость использования пользователем программного обеспечения с платной лицензией;

— формат не позволяет производить поиск и копирование произвольного фрагмента текста;

— пользователя прямо или косвенно обязывают использовать определенный веб-обозреватель и (или) программное обеспечение, специально созданное для доступа к этой информации;

— при оформлении сайта используется цвет шрифта, который сливается с цветом фона официального сайта;

— информация предоставляется с использованием флэш-технологий.

Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти определены Приказом Минэкономразвития России от 16 ноября 2009 г. N 470[8].

Соглашаясь с возможностью ограничения доступа в виде предоставления ее в неудобной форме, отметим, что, на наш взгляд, не менее весомым является и ограничение доступа путем предоставления неструктурированной информации. Предоставление информации в указанной форме потенциально может лишить гражданина физической возможности обработать предоставленную информацию с содержательной точки зрения.

Стандартными примерами неструктурированных данных являются файлы документов, электронные сообщения, аудиофайлы, цифровые изображения и видеоклипы. Хотя во всех таких файлах есть некоторая структура, обычно они хранятся в форме, не позволяющей осуществлять простую и логичную классификацию, в отличие от данных, полученных посредством ввода информации в электронные формы (стандартный способ ручного ввода структурированных данных), в результате вычислений или каких-либо других компьютерных транзакций, в процессе которых автоматически создаются наборы структурированной информации.

Безусловно, качество такой информации будет отличаться от информации, которая отвечает современным требованиям, предъявляемым к информации, позволяющей оценить деятельность того или иного органа власти, структурного подразделения или должностного лица, качество принимаемых ими решений. Как известно, недостаточная информированность населения приводит не только к незнанию административной реформы, но и снижению доступности государственных услуг[9].

На наш взгляд, на информацию, предоставляемую конечными пользователями, должны распространяться требованиями, предъявляемые к структурированию информации в рамках ее хранения в экспертных системах.

Предлагается ввести в оборот термин "унифицированные наборы открытых данных" как юридически значимой совокупности однородных элементов машиночитаемых данных и описывающей их метаинформации, определенной в качестве информационного продукта деятельности органа власти.

Таким образом, можно констатировать, что в Российской Федерации сформирована правовая основа реализации принципа транспарентности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, содержащая как регулятивные, так и охранительные нормы. Новое содержание этот принцип приобретает в связи с научно-технической революцией, затронувшей все сферы общественной жизни.

Презумпция открытости информации требует качественного нормативно-правового регулирования для недопущения случаев разглашения информации, содержание которой должно быть ограничено. Ограничение права на доступ к информации может быть установлено только федеральными законами и только в целях, указанных в законе.

Одним из важных требований, предъявляемых к органам публичной власти, является необходимость создания ими сайтов в сети Интернет. При этом для обеспечения максимальной реализации принципа транспарентности органов власти, представляется, что в условиях современного общества возможностей сайтов недостаточно, следует задействовать и сторонние ресурсы, имеющие максимальную пользовательскую аудиторию (например, социальные сети и мессенджеры).

Литература

1. Афанасьева О.В. Наш доступ к информации, которой владеет государство / О.В. Афанасьева, М. Афанасьев; общ. ред. М.Н. Афанасьева. М.: Либеральная миссия, 2010. 192 с.

2. Денисов С.А. Конституционные свободы / С.А. Денисов // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 7. С. 23 — 29.

3. Дрожжинов В.И. Построение информационных систем, обеспечивающих соответствие требованиям федеральных законов России о доступе граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и о персональных данных: Методические рекомендации / В.И. Дрожжинов. М., 2009. 191 с.

4. Погодина И.В. Мониторинг при оказании информационных услуг органами власти и его последствия / И.В. Погодина, И.В. Петрин // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 8. С. 30 — 32.

5. Погодина И.В. Факторы, оказывающие негативное влияние на качество государственных услуг / И.В. Погодина // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 6. С. 23 — 26.

6. Путивцева Н.П. Информационные технологии поддержки принятия решений / Н.П. Путивцева, К.В. Наливко, А.Е. Лекова // Проблемы Науки. 2014. N 1 (19). С. 21 — 23.

7. Россошанский А.В. Проблема информационной открытости публичной власти в современной России / А.В. Россошанский // Власть. 2009. N 11. С. 29 — 33.

8. Червяковский А.В. О презумпции открытости информации о деятельности государственных органов / А.В. Червяковский // Юридическая техника. 2010. N 4. С. 574 — 578.

 


[1] Червяковский А.В. О презумпции открытости информации о деятельности государственных органов // Юридическая техника. 2010. N 4. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/o-prezumptsii-otkrytosti-informatsii-o-deyatelnosti-gosudarstvennyh-organov (дата обращения: 25.11.2018).

[2] Денисов С.А. Конституционные свободы // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 7. С. 23.

[3] Терещенко Л.К. Доступ к информации: правовые гарантии // Журнал российского права. 2010. N 10; Он же. Публичная власть в Интернете // Право. Журнал ВШЭ. 2017. N 4. С. 145.

[4] См.: Россошанский А.В. Проблема информационной открытости публичной власти в современной России // Власть. 2009. N 11. С. 33.

[5] См.: Дрожжинов В.И. Построение информационных систем, обеспечивающих соответствие требованиям федеральных законов России о доступе граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и о персональных данных: Методические рекомендации. М., 2009. С. 13.

[6] См.: Российская власть: юридическая имитация открытости // Фонд "Либеральная миссия". URL: http://www.liberal.ru/articles/4789.

[7] Червяковский А.В. О презумпции открытости информации о деятельности государственных органов // Юридическая техника. 2010. N 4. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/o-prezumptsii-otkrytostiinformatsii-o-deyatelnosti-gosudarstvennyh-organov (дата обращения: 25.11.2018).

[8] Приказ Минэкономразвития России от 16 ноября 2009 г. N 470 "О Требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти" (зарегистрировано в Минюсте России 31.12.2009 N 15949) // СПС "КонсультантПлюс".

[9] Погодина И.В. Факторы, оказывающие негативное влияние на качество государственных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 6. С. 26.


Рекомендуется Вам: