ЮрФак: изучение права онлайн

Государство как участник гражданско-правовых отношений

Автор: Згонников П.П.

Российская Федерация переживает в настоящее время важнейший этап развития своей государственности, правовые основы которого изложены в принятой путем референдума 12 декабря 1993 г. Конституции. Он начался переходным периодом осуществления коренных социально-экономических преобразований, формирования основанного на рыночной экономике гражданского общества. Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (п. 1 ст. 7), где гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (п. 1 ст. 8).

Рыночная реформа создала условия для развития частной собственности и свободного предпринимательства, привела к разгосударствлению экономики. Как следует из ст. 8 Конституции в Российской Федерации, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

По обоснованному мнению Г. Шварца, "сегодня в мире, пожалуй, не встретишь абсолютно нерегулируемой, бесконтрольной рыночной экономики"[1].

Действительно, в тех государствах (США, Германия, Япония и др.), где успешно функционирует рыночная экономика, роль публично-правовых средств незначительна, а там, где рынок на пути становления, где велика доля государственного сектора (куда можно отнести и Россию), требуется активное вмешательство самого государства.

Одной из проблем Российского государства является зависимость экономики от топливно-сырьевого оборота. Опыт развития некоторых государств показывает, что даже при наличии единственной отрасли экономики можно обеспечивать достаточно высокий уровень жизни. Однако отечественная экономика находится в несколько иных геополитических и демографических условиях. Это и другие обстоятельства обусловливают необходимость оптимизации (прежде всего экологизации) топливно-энергетического комплекса при одновременном повышении уровня технологичности и наукоемкости иных отраслей хозяйства. Решение данной задачи во многом предопределяет содержание экономической политики России на современном этапе[2].

Основные направления экономической деятельности государства в данный период должны сводиться к следующему: выработке общей, в масштабе всей страны, внутренней и внешней экономической политики; правовому обеспечению возникающих рыночных отношений; определению круга и правового статуса субъектов экономических отношений; выработке социальной политики и действенных средств защиты экономических и иных интересов населения; запрещению и пресечению нарушающих закон средств ведения хозяйства и коммерции; созданию наиболее благоприятных условий для развития отечественного производства, защиты его от недобросовестной конкуренции и протекции его от вытеснения более развитым зарубежным капиталом; регламентации порядка разрешения возникающих в сфере экономики споров и установлению юридической ответственности за нарушение законодательства[3].

Совершенствуются взаимоотношения государства и экономики, существующие в пределах перехода от нерыночных к рыночным социальным системам:

а) постепенное изменение характера взаимоотношений государственных органов и экономических структур в сторону партнерских;

б) утрата монополии государства и государственной собственности над экономикой и иными формами собственности;

в) изменение методов государственного воздействия на экономические отношения;

г) постепенное вытеснение административных методов руководства и рычагов воздействия на экономику финансовыми и им подобными средствами;

д) резкий отход правительственных структур от плановости в развитии экономики и неизбежное возникновение при этом неупорядоченности и даже хаотичности;

е) последовательная переориентация экономических и государственных структур с общенациональных приоритетов на свои собственные финансовые и иные интересы, на прибыль как основной движущий фактор в их становящихся партнерских отношениях;

ж) усиление роли налогов и налоговой полиции как государственного средства финансового воздействия государственных структур на общество и на экономические структуры;

з) быстрое возрастание финансовой, гражданской, коммерческой, налоговой, банковской и иных, непосредственно связанных с развитием экономики, отраслей права в общей системе права[4].

Необходимость государственного регулирования и контроля, например в сфере предпринимательской деятельности, обусловлена следующими задачами: 1) обеспечения государственных и общественных нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии; 2) укрепления обороноспособности страны и безопасности государства; 3) формирования государственного бюджета; 4) обеспечения занятости населения; 5) реализации свободы предпринимательства и конкуренции, защиты от монополистической деятельности.

Исходя из способов воздействия на субъекты предпринимательской деятельности государственное регулирование в данной сфере может быть разделено, во-первых, на прямое (директивное) и, во-вторых, косвенное (экономическое).

Прямое государственное регулирование осуществляется по следующим направлениям: установление требований, предъявляемых к предпринимательской деятельности (например, требование лицензирования отдельных видов деятельности, обязательной сертификации объектов технического регулирования); введение запретов на те или иные проявления при ее осуществлении (например, запрет на осуществление монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции); применение государством санкции и мер ответственности; создание государственных или муниципальных унитарных предприятий либо их реорганизация или ликвидация; заключение договоров для обеспечения целевых программ, удовлетворения иных государственных нужд[5].

Косвенное (экономическое) регулирование предпринимательской деятельности осуществляется опосредованно путем воздействия экономических стимулов (различных форм поддержки, стимулирования отдельных видов деятельности, предоставления льгот по налогообложению и т.п.).

Государственное правовое регулирование предпринимательства осуществляется с использованием различных правовых средств воздействия. К ним, в частности, относятся: квоты, лимиты, размеры ставок налогов, пошлин, иных обязательных платежей, резервы, размеры капиталов и фондов, коэффициенты и др. Перечень их разнообразен. Они применяются исходя из экономической ситуации, сложившейся в экономике страны[6].

В экономической функции наиболее полно проявляется современная роль государства в области хозяйствования. В основе этой функции лежит жизненно необходимая реальная рыночная реформа, призванная коренным образом трансформировать экономический механизм России.

За прошедшие годы уже обозначились некоторые важные элементы рыночных отношений: экономическая свобода, право собственности, работающие рынки товаров и услуг. Вместе с тем возникла необходимость поиска оптимальных способов участия государства в экономических процессах (гражданско-правовых), налаживания эффективного государственного регулирования, совместимого с рыночными механизмами. В этом главная особенность экономической функции современного Российского государства по сравнению с хозяйственно-организаторской функцией Советского государства по всеобъемлющему руководству экономикой[7].

Конституция РФ, признав человека, его права и свободы высшей ценностью, впервые установила защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве обязанности государства (ст. 2).

При осуществлении публичных, то есть властно-нормативных, функций государство, естественно, не находится в отношениях равенства с объектами властного (императивного) правового регулирования: как государственные органы, так и юридические лица, граждане должны соблюдать возложенные на них обязанности и добросовестно исполнять нормы права, принятые органами государственной власти. С другой стороны, государственные органы обязаны реализовывать правовые предписания государства в соответствии с требованиями действующего законодательства. В данном случае следует говорить об отношениях субординации (субподчинения) поведения субъектов исполнения властных предписаний государства, о торжестве норм публичного права (конституционного, административного, финансового, бюджетного, таможенного, процессуального, земельного и т.д.), в отличие от специфики реализации норм частного права (гражданского), пользующегося частноправовыми методами воздействия на общественные отношения (по горизонтали), нуждающиеся в правовом регулировании и правовой защите[8].

Какова же степень воздействия государства в разные периоды развития человечества, в том числе и современных государств, на экономические (гражданско-правовые) отношения? Эта степень воздействия на экономические (гражданско-правовые) отношения различна исходя из многих причин политического, экономического и правового характера.

На первых этапах становления и развития буржуазных государств превалировали точки зрения о невмешательстве государства в экономическую жизнь общества. Роль государства сводилась, по сути дела, к полицейским функциям. Например, В. Гумбольдт считал, что задача государства состоит лишь в устранении зла и государство не обязано содействовать благосостоянию своих граждан[9]. Вместе с тем история сохранила примеры эффективной роли государства — например, США в сфере экономики и социальных отношений в период 1929 — 1933 гг., когда мировой экономический кризис заставил Конгресс США по инициативе президента Ф. Рузвельта принять и реализовать программу антикризисных мер ("новый курс"), заключающихся, в частности, в разработке Закона о восстановлении промышленности, Чрезвычайного банковского закона, законов об обращении ценных бумаг, о регулировании сельского хозяйства, о рефинансировании фермерских долгов, о трудовых отношениях, о социальном страховании[10].

Анализ ст. 124, п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ говорит о том, что законодатель представил государство в качестве субъекта гражданского права не как единое публично-правовое образование, а в виде Российской Федерации, ее субъектов (государственных образований) и муниципальных образований, выступающих в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

В юридической литературе не сложилось единого мнения по вопросу о характере правоспособности Российской Федерации. По мнению М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, правоспособность государства является общей (универсальной), и обосновывают они это тем, что государство, являясь носителем публичной власти и осуществляя законодательные функции, в принципе может осуществлять любые права и обязанности[11]. Г.А. Гаджиев, С.Г. Пепеляев обоснованно утверждают, что правоспособность государства носит специальный характер, т.е. объем возможных прав и обязанностей Российской Федерации изначально ограничен, в частности, целями деятельности и публичными интересами. Конституционный Суд РФ также придерживается этой же позиции, считая, что Российская Федерация участвует в гражданских правоотношениях как субъект со специальной правоспособностью, которая в силу их особой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права — граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы[12].

Кроме того, А.А. Иванов высказал мнение, что правоспособность государства следует назвать целевой — она вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества выполняет государство. Таким образом, государство, вступая в гражданский оборот, должно следовать своему предназначению, установленному Конституцией и другими законами[13].

Гражданский кодекс РФ (п. 2 ст. 124) вполне обоснованно не признает публично-правовые образования юридическими лицами, а только разрешает применять относительно них нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей субъектов публичного права. А.В. Венедиктов писал: "Когда буржуазные кодексы устанавливают те или иные положения о юридических лицах публичного права, они подходят к ним как к участникам гражданского оборота, т.е. как к носителям гражданской правоспособности, иными словами, — как к юридическим лицам именно гражданского права"[14].

Вступая в гражданско-правовые отношения, Российская Федерация, ее субъекты (республики, края, области, автономные округа), муниципальные образования, с одной стороны, не перестают быть носителями публичной власти со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями конституционного (административного) характера, с другой стороны, наделяются некоторыми свойствами (признаками) юридического лица, предусмотренными нормами гражданского права, необходимыми для участия субъектов публичного права в имущественном обороте. В.П. Звеков вполне обоснованно отмечает, что "особые качества правосубъектности государства, проистекающие от объединения в одной структуре и политической организации, облеченной властными прерогативами, и субъекта хозяйствования, не должны изменять природу регулируемых гражданским правом отношений, в которых участвует государство, превращать их в "смешанные" отношения, с элементами власти и подчинения, — в противном случае "исчезает" рынок и разрушается его гражданско-правовая основа"[15].

Точки зрения ученых до Октябрьской революции, в советское и постсоветское время по вопросу об участии государства как субъекта публичного права в гражданско-правовых (имущественных) отношениях менялось вместе с законодательством.

В советский период особое внимание привлекала позиция М.И. Брагинского, основанная на достижениях науки того времени и положениях Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г., Гражданского кодекса РСФСР 1964 г., которая, как нам представляется, предопределила в последующем положения Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. и современного Гражданского кодекса России. Так вот, еще в 1981 г. М.И. Брагинский писал о советском социалистическом государстве как о системе субъектов гражданского права, полагая, что субъектами гражданского права могут быть не только Союз ССР как самостоятельное суверенное государство, но и его суверенные союзные республики, а также государственные образования: автономные республики, автономные области, автономные округа и административно-территориальные единицы (области, города, районы, села и рабочие поселки)[16].

Г.Ф. Шершеневич обращал внимание на то, что видное место среди публичных юридических лиц занимает казна, представляющая государство с хозяйственной стороны и являющаяся единым субъектом несмотря на то, что хозяйственную деятельность государства осуществляют разные органы[17].

Д.И. Мейер указывал, что, нуждаясь в удовлетворении многих потребностей, государство наделяется имущественными правами, становится, таким образом, субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной. Казна действует через представителей (присутственных мест и должностных лиц).

Ближайшим и верховным представителем казны является государь[18].

В Великобритании формально ответственность за принятое решение в области денежно-кредитной политики возложена на главу Казначейства, подотчетного парламенту. Банк Англии (Bank of England, BoE) консультирует правительство по вопросам денежно-кредитной политики, координирует эти вопросы с Казначейством. Таким образом, законодательно закреплены очень широкие права Казначейства по отношению к Центробанку Великобритании — главного финансового учреждения страны. Среди центральных банков промышленно развитых стран Банк Англии является одним из наиболее зависимых по закону от правительства. На практике Банк Англии работает в тесном контакте с Казначейством и трудно переоценить его роль в регулировании денежно-кредитной и валютной сферы, в управлении государственным долгом[19].

Анализ законодательства новейшей России показывает, что в ст. 214 Гражданского кодекса РФ формулируется понятие казны как "средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями…". В п. 2 ст. 97 Бюджетного кодекса РФ речь идет также о казне: "Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну". В данном случае государство выступает субъектом частноправовых отношений. Оно становится должником или кредитором, приобретает недвижимое и движимое имущество.

В связи с этим рассмотрим некоторые положения Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации" (86-ФЗ), в ст. 1 которого указывается, что Банк России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием. В.П. Мозолин по этому поводу[20] указывает, что, пользуясь правами юридического лица, Банк России не является коммерческой или некоммерческой организацией, следовательно, к нему не применяются те организационно-правовые формы, в которых функционируют названные организации. В качестве основного аргумента подобного подхода приводится то, что Банк России — орган государственной власти, выступающий в гражданском обороте от своего собственного имени, а в случаях, указанных в законе, — от имени Российской Федерации.

Как следует из ст. 2 данного Закона, Банк России является государственным органом Российской Федерации, из чего напрямую следует, что имущество, находящееся в ведении Банка России, не может принадлежать ему на праве собственности, а входит составной частью в федеральную собственность Российской Федерации. В то же время, как отмечает В.П. Мозолин, данная организация должна быть самодостаточной в финансовом и имущественном отношениях и не должна нуждаться в финансово-материальной поддержке государства. Смягчая противоречие двух вышеприведенных положений, В.П. Мозолин указывает на уникальность Банка России как участника гражданских отношений. Поэтому автор предлагает создать индивидуально для Центрального банка специальное вещное право с довольно-таки широкими правомочиями по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему имуществом, приближенными к правомочиям собственника имущества[21].

Вопрос о формах участия государства в гражданских правоотношениях в юридической литературе решается неоднозначно. Высказано мнение о том, что в гражданском обороте участвуют не государство как самостоятельный субъект, а хозяйственные государственные организации, т.е. одноименные лица, обладающие гражданской правосубъектностью[22]. Публичные образования наделены возможностью участвовать в гражданском обороте в двух формах: во-первых, в форме непосредственного участия — самостоятельно с помощью соответствующих органов (п. п. 1, 2 ст. 125 Гражданского кодекса РФ), т.е. в порядке, аналогичном установленному в ст. 53 Гражданского кодекса РФ для юридических лиц; во-вторых, в форме опосредованного участия — через представителей (п. 3 ст. 125 ГК), т.е. посредством установления отношений представительства (гл. 10 ГК).

Как правило, Российская Федерация участвует в гражданском обороте посредством органов исполнительной власти, к которым относятся: Правительство РФ, федеральные министерства, агентства, службы.

Касаясь выступления Российской Федерации в гражданском обороте посредством представителей, следует учитывать следующее. С одной стороны, органы государственной и муниципальной власти, юридические лица и граждане могут представлять интересы России лишь в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований (ст. ст. 6, 38, 39 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ; Постановление Правительства РФ "Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("Золотой акции")" от 3 декабря 2004 г. N 738). С другой стороны, необходимо специальное поручение, исходящее от государства. Короче говоря, речь идет о надлежащем оформлении отношений представительства, которое может основываться на акте уполномоченного органа или на договоре. Таким образом, особенности приобретения Российской Федерацией прав и обязанностей посредством представителей исключают наличие у последних полномочий, следующих из обстановки, в которой действует представитель (абз. 2 п. 1 ст. 182 Гражданского кодекса РФ).

В юридической литературе не выработано единого подхода по вопросу о представительстве интересов государства (казны) в судебных органах при рассмотрении исков к государству (казне) о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. Думается, что обоснованное решение поставленного вопроса базируется на общих требованиях ст. 125 Гражданского кодекса РФ о порядке участия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. В любом случае ответчиком по имущественному спору, вытекающему из обязательства по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, а не их органы либо должностные лица этих органов (ст. 16 Гражданского кодекса РФ).

Список использованной литературы:

1. Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях / М.И. Брагинский. М., 1981.

2. Брагинский М.И. Договорное право. Общие положения / М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. М., 1998.

3. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность / А.В. Венедиктов. М.; Л., 1948.

4. Гаджиев Г.А. Предприниматель-налогоплательщик — государственно-правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации / Г.А. Гаджиев, С.Г. Пепеляев. М., 1998.

5. Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Т. 1. М., 1997.

6. Ершова И.В. Предпринимательское право: Учебник. Изд. 5-е, перераб. и доп. / И.В. Ершова. М., 2009.

7. История государства и права зарубежных стран. Учебник. Ч. 2 / Под ред. Н.А. Крашенинниковой, О.А. Жидкова. М., 1998.

8. Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. Ч. 1: Классика российской цивилистики / Д.И. Мейер. М., 1997.

9. Мозолин В.П. Современная доктрина и гражданское законодательство / В.П. Мозолин. М., 2008.

10. Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. / Отв. ред. М.Н. Марченко. Т. 1. М., 2000.

11. Общая теория прав человека / Рук. авт. кол. и отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1996.

12. Передерин С.В. Российское предпринимательское право: Учебное пособие / С.В. Передерин, Л.А. Григорашенко, Е.В. Щепилов; Отв. ред. С.В. Передерин. Воронеж, 2010.

13. Радько Т.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник / Т.Н. Радько. М., 2017.

14. Чиркин В.Е. Современное государство / В.Е. Чиркин. М., 2001.

15. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.) / Г.Ф. Шершеневич. М., 1995.

 


[1] Цит. по: Чиркин В.Е. Современное государство. М., 2001. С. 305.

[2] См.: Радько Т.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 2017. С. 98.

[3] См.: Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. / Отв. ред. М.Н. Марченко. Т. 1. М., 2000. С. 220.

[4] Там же. С. 219, 220.

[5] См.: Ершова И.В. Предпринимательское право: Учебник. Изд. 5-е, перераб. и доп. М., 2009. С. 52.

[6] См.: Передерин С.В., Григорашенко Л.А., Щепилов Е.В. Российское предпринимательское право: Учебное пособие / Отв. ред. С.В. Передерин. Воронеж, 2010. С. 61, 62.

[7] См.: Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. / Отв. ред. М.Н. Марченко. Т. 1. М., 2000. С. 201.

[8] См.: История государства и права зарубежных стран: Учебник. Ч. 2 / Под ред. Н.А. Крашенинниковой, О.А. Жидкова. М., 1998. С. 205 — 219.

[9] Там же. С. 58.

[10] Там же. С. 205 — 219.

[11] См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. М., 1998. С. 288.

[12] См.: Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель-налогоплательщик — государственно-правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1998. С. 49.

[13] См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. Т. 1. М., 1997. С. 221, 222.

[14] См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 646.

[15] См.: Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1995. С. 183.

[16] См.: Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981. С. 19.

[17] См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М., 1995. С. 37.

[18] См.: Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. Ч. 1: Классика российской цивилистики. М., 1997. С. 20.

[19] См.: Зимина Л.Б. Королевская казна // Бюджет. 2011. N 4. С. 38.

[20] См.: Мозолин В.П. Современная доктрина и гражданское законодательство. М., 2008. С. 66, 67.

[21] Там же.

[22] Пятков Д.В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований // Журнал российского права. 1999. N 10. С. 78 — 80.


Рекомендуется Вам: