К вопросу о конституционном содержании обеспечения экономической безопасности в Российской Федерации

Автор: Магомедов Ш.Б.

Юбилей Конституции РФ обусловливает подведение "некоторых итогов, осмысление конституционной практики, обсуждение повышения ее эффективности"[1]. Анализ содержания и проблем реализации Конституции РФ, на наш взгляд, особенно актуален для экономической сферы, поскольку начавшиеся в Российском государстве в перестроечные годы преобразования социально-экономического характера, связанные с переходом от плановой системы хозяйствования к рыночному регулированию экономики, способствовали конституционному форматированию принципов развития рыночной экономики, формированию частной собственности, либерализации внешнеэкономической деятельности и формированию положительного имиджа России. При этом значительно возросла угроза благоприятному развитию экономики страны по причине увеличения числа преступных проявлений в различных сферах финансово-экономических отношений, упрочила свои позиции теневая экономика, выросли безработица и инфляция, а коррупционность чиновников приняла угрожающие основам конституционного строя масштабы. Всплеск экономической преступности в России в первую очередь был обусловлен отстранением государства и муниципальных органов власти от регулирования данной сферы общественных отношений. Сегодня по-прежнему актуальны такие стратегические угрозы национальной безопасности в области экономики, как "ее низкая конкурентоспособность, сохранение экспортно-сырьевой модели развития, отставание в разработке и внедрении перспективных технологий, незащищенность национальной финансовой системы от действий нерезидентов, несбалансированность национальной бюджетной системы, ухудшение состояния и истощение сырьевой базы, сокращение добычи и запасов стратегически важных полезных ископаемых, сохранение значительной доли теневой экономики, условий для коррупции и др."[2].

С учетом того, что экономика является базисом развития государства, названные факторы отрицательно сказываются на построении системы обеспечения национальной безопасности в целом, ключевым компонентом которой является экономическая безопасность. Именно поэтому, на наш взгляд, возрастает необходимость осмысления указанных проблем сквозь призму конституционного законодательства, все еще имеющего "немало противоречивых моментов"[3], и исследования такой дефиниции, как "экономическая безопасность".

Понятие экономической безопасности закреплено в Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года и подразумевает "состояние защищенности национальной экономики от внешних и внутренних угроз, при котором обеспечиваются экономический суверенитет страны, единство ее экономического пространства, условия для реализации стратегических национальных приоритетов Российской Федерации"[4].

В юридической науке существуют разные подходы к пониманию понятия экономической безопасности. Так, Е.А. Олейников понимает экономическую безопасность как "состояние экономики и институтов власти, при котором обеспечивается гарантированная защита национальных интересов, гармоничное, социально направленное развитие страны в целом, достаточный экономический и оборонный потенциал даже при наиболее неблагоприятных вариантах развития внутренних и внешних процессов"[5]. По мнению В.С. Панькова, под экономической безопасностью следует понимать "состояние национальной экономики, которое характеризуется ее устойчивостью, "иммунитетом" к воздействию внутренних и внешних факторов, нарушающих нормальное функционирование процесса общественного воспроизводства, подрывающих достигнутый уровень жизни населения и тем самым вызывающих повышенную социальную напряженность в обществе, а также угрозу существованию государства"[6].

При всех положительных моментах данных определений в них не указывается на необходимость формирования правового поля, способствующего укреплению экономической сферы. В этой связи представляется более удачным определение экономической безопасности как "состояния общественных отношений, складывающихся при наличии в государстве совокупности правовых условий, гарантирующих устойчивое развитие системы производства, распределения, обмена и потребления вне зависимости от внутренних и внешних противоречий"[7].

Кроме того, следует согласиться с теми авторами, которые считают, что "экономическая безопасность Российской Федерации — это элемент национальной безопасности России"[8], нашедший отражение в законодательстве[9], направленном на регулирование стратегического развития страны, и характеризующий экономическое состояние государства, при котором обеспечивается достаточный уровень для его суверенного существования и жизнедеятельности граждан. При использовании данного понятия, в зависимости от условий существования государства и общества, уместным являлось бы и применение категории "степень экономической безопасности", позволяющей оценить вышеназванный уровень развития экономики и спрогнозировать возможные перспективы реализации национальных интересов.

Положительным можно считать пример некоторых иностранных государств по применению мониторинга как способа сбора экономически полезной информации в отношении конкурирующих стран. Кроме того, своевременное информирование уполномоченных органов о негативных процессах, имеющих место в экономике в данном аспекте, позволит оперативно выработать эффективные меры противодействия.

Подобная система мониторинга экономической информации во Франции называется экономической разведкой, сущность которой состоит в "переходе от традиционной экономической обороны к активной экономической безопасности"[10]. Мониторинг ведется по утвержденному перечню индикативных показателей состояния экономической безопасности (состояние конкурентной среды, развитие производства, правонарушения в экономической сфере и др.). С помощью надлежаще организованного мониторинга можно отслеживать внутренние и внешние экономические процессы. Мониторинг экономических процессов также благоприятно скажется на инвестиционной привлекательности государства, так как именно сейчас необходима конкретная инвестиционная политика, поощрение предпринимателей к внутренним инвестициям. Для этого должны быть разработаны соответствующие правовые нормы, направленные на обеспечение экономического суверенитета государства, создающие в нем привлекательный инвестиционный климат.

Главным субъектом обеспечения экономической безопасности выступает государство, осуществляющее функции в этой области через систему государственных органов, включающих все ветви власти. Система обеспечения безопасности формируется на основе единой государственной политики в данной области, что достигается единообразием и правильностью применения норм права, регулирующих экономические правоотношения, на всех уровнях власти.

Как пишет М.И. Гранкин, "Российское государство обязано создать правовую базу обеспечения безопасности экономической основы конституционного строя, которая бы соответствовала духу времени, позволяла специализированным государственным органам и бизнес-структурам минимизировать экономические и социальные риски, эффективно нейтрализовывать внутренние и внешние угрозы, в том числе обусловленные мировым финансово-экономическим кризисом"[11].

В настоящее время основным документом, регулирующим вопросы экономической безопасности, является принятая в 2017 г. Стратегия экономической безопасности РФ на период до 2030 года как ответ на внешнее экономическое давление иностранных государств. Кроме того, правовое регулирование вопросов по отдельным видам безопасности осуществляется федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также иными подзаконными актами. Большинство из них носят фрагментарный характер, касаются частных угроз и порождают локальные, разрозненные массивы правовых норм, относящиеся к различным отраслям права. Последнее связано с тем, что вопросы государственной безопасности пронизывают фактически все сферы общественных отношений и объективно могут быть предметом регулирования в любой из существующих отраслей права[12]. Однако на сегодняшний день проблема заключается не в числе нормативных правовых актов, а в их внутренней несогласованности, сохранении пробелов в правовом регулировании и их нестабильности.

Представляется, что обеспечение экономической безопасности в Российской Федерации и в ее субъектах осуществляется прежде всего Конституцией России, закладывающей базовые положения. В рамках Основного Закона страны выделяется группа норм, именуемая экономической конституцией, — это "совокупность конституционных норм, объединенных одной общей целью"[13]. В соответствии со ст. 8 Конституции РФ в России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Другие статьи Основного Закона государства декларируют конкретные аспекты экономических правоотношений. Таким образом, целая группа положений Конституции РФ — ст. ст. 8, 9, 34, 35, 36, 37, 41, 44, 46, 57 и др. — призвана обеспечить состояние защищенности личности, общества и государства в сфере экономических отношений.

При этом, как верно указывает Н.С. Бондарь, "ее экономическое содержание чрезвычайно богато, оно пронизывает практически все основные институты Конституции, имеет многоуровневые иерархические начала нормативного проявления, которые не ограничиваются статьями Конституции чисто экономического значения. Во-первых, это конституционные принципы как наиболее общие правовые идеи, получающие высшее юридическое воплощение в нормах и институтах Основного Закона и определяющие сами основы организации и функционирования экономической, социальной, политической, духовной жизни общества и государства. Это не только конституционные принципы рыночной экономики (например, ст. ст. 8, 9)… не меньшее значение имеют и такие общие принципы, как народный и государственный суверенитет (ст. ст. 3, 4), федерализм (ст. 5), социальная государственность (ст. 7), разделение властей (ст. 10), местное самоуправление (ст. 12), политический и идеологический плюрализм (ст. 13) и др. Во-вторых, это компетенционные нормы Конституции РФ, посвященные финансово-экономическим вопросам. Без преувеличения можно сказать, что большая часть статей Конституции, посвященных предметам ведения и полномочиям различных уровней публичной власти (ст. ст. 71 — 73, 130), компетенции их органов (ст. ст. 80, 83, 84, 102, 103, 114, 132 и др.), прямо или косвенно касаются экономической сферы. В-третьих, это конституционные институты экономической свободы, которые представлены весьма разветвленной системой норм, прежде всего гл. 2 Конституции (ст. ст. 34 — 37). В-четвертых, не меньшее значение имеет выявление экономического значения социальной защиты граждан (ст. ст. 38 — 44), политических прав и свобод человека и гражданина (ст. ст. 30 — 33) и т.п."[14]. Вышеуказанные начала отражаются и в конституциях (уставах) субъектов России.

В целом нормы Конституции позволяют обеспечить единство экономического пространства в России и, соответственно, экономическую безопасность.

Вместе с тем Конституция РФ не устанавливает механизма обеспечения безопасности экономической сферы. По мнению Г.Ю. Малумова, "Основной Закон регулирует несколько базисных блоков общественных отношений, прежде всего, прав и свобод человека и гражданина, предотвращая нарушение прав и свобод и защищая его от произвола государственного аппарата путем издания нормативно-правовых актов. Объектами конституционного регулирования системы экономической безопасности являются государственная власть, механизмы ее организации и способы реализации"[15]. Однако в указанном вопросе с Г.Ю. Малумовым согласиться сложно, поскольку объектами конституционного регулирования системы экономической безопасности являются не только государственная власть, механизмы ее организации и способы реализации, но и иные правоотношения, складывающиеся в данной сфере, например гражданско-правовые.

При этом необходимо отметить, что прямого указания на регуляторы системы обеспечения экономической безопасности в Конституции РФ не содержится. Единственное косвенное упоминание о безопасности экономического сектора содержится в ст. 74 Конституции России, устанавливающей условия для введения ограничений при перемещении товаров и услуг. Какие-либо ограничения могут быть введены только в соответствии с федеральным законом, т.е. закреплены или в самом федеральном законе, или в правовом акте, к которому отсылает федеральный закон. Вторым условием является введение ограничений в целях обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья граждан, охраны природы и культурных ценностей. Однако возможные ограничения не распространяются на перемещение финансовых средств, что является, по нашему мнению, упущением законодателя и есть необходимость дополнения конституционной нормы.

Возвращаясь к ч. 2 ст. 8 Конституции РФ и отмечая наряду с другими авторами[16] большую значимость этой нормы для обеспечения экономической безопасности страны, следует отметить, что законодатель упустил из виду необходимость конкретизации в ней иных форм собственности, которые признаются и защищаются равным образом с частной, государственной и муниципальной. Мы солидарны с С.А. Авакьяном в том, что не совсем ясно, что относить к "иным" видам собственности[17], например, речь может идти о личной и частной собственности, собственности общественных или религиозных объединений и т.д. Такая неточность не позволяет однозначно говорить о полной урегулированности отношений в сфере собственности. Здесь следует согласиться с существующей в правовой науке точкой зрения об усовершенствовании "традиционной формулировки и сказать о двойственной функции частной собственности (служить не только собственнику, но и выполнять общественную функцию)"[18].

Кроме того, специфичным объектом, участвующим в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации, являются земля и другие природные ресурсы (ст. 9 Конституции РФ), формирующие политическую и экономическую основу нашего государства. В силу требований ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Земельный кодекс РФ, конкретизируя конституционные положения, создал лояльные условия для приобретения прав частной собственности на земельные участки не только гражданами России, но и иностранными гражданами, иностранными юридическими лицами и лицами без гражданства. При этом Кодекс сделал оговорку: "Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых установлен Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе России, и на иных установленных особо охраняемых территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами"[19].

Думается, что данная формулировка представляет особую проблему, которая в перспективе может повлечь сложности в организации системы обеспечения территориальной целостности государства и доступности его природных ресурсов населению. Полагаем подобное недопустимым, так как Основной Закон России отмечает: "Мы, многонациональный народ РФ, соединенные общей судьбой на своей земле…" Это положение дает возможность рассматривать закрепление российских земель на праве собственности только за гражданами Российского государства. Предоставление в собственность иностранным гражданам земельных участков на территории России подрывает устои национальной безопасности.

Говоря о системе органов государственной власти, имеющих отношение к обеспечению экономической безопасности, следует отметить, что к ним, согласно Конституции и законодательству РФ, относятся Президент РФ, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, прокуратура РФ, органы государственной власти субъектов РФ, полномочия которых в рассматриваемой сфере отражены прямо и косвенно.

Нормативным упущением является отсутствие эффективного информационного взаимодействия между высшими органами государственной власти, Администрацией Президента РФ, Советом Безопасности. Координирующий орган по вопросам экономической безопасности отсутствует, им мог бы выступить Совет Безопасности РФ. Разобщенность работы наносит ущерб ее качеству и снижает уровень государственного управления. Следовательно, организационные вопросы обеспечения экономической безопасности требуют дальнейшего совершенствования.

К субъектам обеспечения экономической безопасности относятся и суды Российской Федерации, в первую очередь Конституционный Суд РФ как орган конституционного контроля. Им было рассмотрено множество экономических споров, особенно в сфере налогообложения, сформулированы конституционные принципы, например равенства, справедливости и соразмерности налогообложения[20]. Так, "по итогам 25-летней деятельности КС РФ финансово-экономическая проблематика составляет более 30% постановлений, принятых Судом (по состоянию на 1 сентября 2016 г.); из них 45 постановлений (9,2%) по договорной тематике и другим обязательствам, 38 постановлений (7,8%) по налогам и сборам, 22 постановления (4,3%) о праве собственности и других вещных правах, 19 постановлений (3,95%) по бюджету и т.д."[21].

Следует также отметить, что специфическим субъектом экономической безопасности является Центральный банк РФ. При этом Конституция РФ в ч. 2 ст. 75 закрепляет лишь его основные функции и не оговаривает его статус в системе органов государственной власти, несмотря на значительную роль Центрального банка РФ в монетарной политике государства.

Компетенцию субъектов РФ в экономической сфере обычно не отмечают, однако она, безусловно, имеется, что вытекает из содержания ст. 73 Конституции России.

В силу ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Как указывается в Основном Законе РФ, "они определяют смысл, содержание, применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием"[22]. То есть, как отмечает А.Т. Рагимов, "вся деятельность нашего государства как во внутренней, так и во внешней политике подчинена интересам признания, соблюдения и защиты прав человека и гражданина. Никаких иных мотивов для постановки и исполнения каких-либо других государственных задач Конституция РФ не предоставляет государственному аппарату. В связи этим следует признать, что во всех случаях, когда тот или иной представитель государственной власти либо группа таких представителей начинает действовать (бездействовать), помимо смысла прав человека и гражданина, всегда имеет место коррупция"[23]. Поэтому действующее законодательство, основанное на конституционных положениях, должно в полной мере отвечать этой угрозе экономической безопасности.

Таким образом, несмотря на фундаментальное значение Конституции РФ, ряд ее положений, обусловливающих обеспечение экономической безопасности, продолжают оставаться дискуссионными. Однако считаем, что, несмотря на отсутствие закрепления в Основном Законе четкого механизма обеспечения экономической безопасности, конституционные нормы, в разной степени относящиеся к экономической безопасности, должны служить ориентиром для законотворчества, поскольку конституционно-правовое регулирование системы экономической безопасности имеет комплексный характер и предполагает создание системы правовых, организационных и экономических механизмов, гарантирующих реализацию прав на предпринимательскую деятельность, экономическую свободу и защиту частной собственности; создание условий для цивилизованных рыночных отношений, повышение инвестиционной активности, защиту интересов отечественных производителей, снижение и устранение экономических правонарушений. Применение экономического механизма обеспечения экономической безопасности наступательного характера (по аналогии с США), сущность и формы наступательных мер должны быть закреплены в законодательстве.

Совершенствование законодательства в сфере обеспечения экономической безопасности, на наш взгляд, должно вестись в направлении закрепления признаков предкризисного состояния экономической безопасности, после появления которых требуется принятие решительных мер, не допускающих их нарастания.

Учитывая, что вершиной законодательной пирамиды является Конституция, следует уделить максимум внимания реализации и развитию ее норм, регламентирующих экономический блок правоотношений в сфере обеспечения национальной безопасности. На наш взгляд, необходимы следующие поправки: возможность ограничения перемещения финансовых средств законом, конкретизация иных форм собственности, определение статуса Центрального банка РФ в системе органов власти, дальнейшее совершенствование организационных вопросов обеспечения экономической безопасности.

Совершенствование правовой базы и государственного управления экономической безопасности Российской Федерации, на наш взгляд, должно вестись в следующих направлениях: на фоне снижения топливно-сырьевой направленности экономики и создания условий для развития собственного производства, разработать эффективные механизмы включения потенциала субъектов Российской Федерации в национальную экономику; установить в Конституции или Бюджетном кодексе РФ пороговые величины государственных долгов и дефицита бюджета, закрепить систему и орган ведения регистрации всех государственных долгов.

Литература

1. Авакьян С.А. Конституционный строй России как воплощение современной концепции конституционализма / С.А. Авакьян // Юридический вестник ДГУ. 2013. N 4. С. 8 — 10.

2. Авакьян С.А. Общее и особенное в современном конституционно-правовом регулировании экономического и политического развития постсоветских государств / С.А. Авакьян // Общее и особенное в современном экономическом и конституционно-правовом развитии постсоветских государств: Материалы VIII Международной научной конференции по конституционному праву (Санкт-Петербург, 28 — 30.05.2010): Сб. науч. ст. / Под ред. А.А. Ливеровского. СПб., 2010. Ч. 1. С. 11 — 15.

3. Бондарь Н.С. Экономический конституционализм России: очерки теории и практики / Н.С. Бондарь. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. 272 с.

4. Быков Б.А. О возможном альтернативном подходе к определению понятия "экономическая безопасность" / Б.А. Быков // Человек: преступление и наказание. 2017. N 1 (25). С. 32 — 37.

5. Быковский В.К. Понятие экономической безопасности государства: правовой аспект / В.К. Быковский // Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право. 2016. N 1. С. 98 — 105.

6. Вишняков В.Г. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы укрепления государственно-правовых основ / В.Г. Вишняков, Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Л.И. Васильева и др. // Журнал российского права. 2005. N 2. С. 3 — 34.

7. Гаджиев Г.А. Конституционная экономика — экономическая конституция / Г.А. Гаджиев // 15 лет Конституции Российской Федерации: проблемы теории и практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Махачкала, 27 — 28.11.2008): Сб. науч. ст. Махачкала, 2008. Ч. 1. 815 с.

8. Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности / Г.А. Гаджиев // Журнал российского права. 2006. N 12. С. 30 — 41.

9. Гранкин М.И. К вопросу о сущности безопасности экономического строя / М.И. Гранкин // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 4. С. 31 — 34.

10. Жилина И.Ю. Экономическая разведка во Франции (сводный реферат) / И.Ю. Жилина // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 2: Экономика. Реферативный журнал. 2005. N 4. С. 95 — 100.

11. Исмагилов Р.Ф. Экономическая безопасность России (теоретико-правовой анализ): Дис. … д-ра юрид. наук / Р.Ф. Исмагилов. СПб., 2000. 424 с.

12. Малумов Г.Ю. Конституционная система обеспечения экономической безопасности субъектов предпринимательской деятельности: нормативные предпосылки и современная действительность / Г.Ю. Малумов // Адвокатская практика. 2008. N 2. С. 11 — 16.

13. Основы экономической безопасности (государство, регион, предприятие, личность) / Под ред. Е.А. Олейникова. М.: Интел-синтез, 1997. 278 с.

14. Паньков В. Экономическая безопасность: мирохозяйственный и внутренний аспекты / В. Паньков // Внешнеэкономические связи. 1992. Вып. 8. С. 5 — 18.

15. Пирбудагова Д.Ш. Конституционная концепция обеспечения единства правового пространства / Д.Ш. Пирбудагова // Юридический вестник ДГУ. 2013. N 4. С. 103 — 106.

16. Рагимов А.Т. Конституция — основное средство борьбы с коррупцией в современной России / А.Т. Рагимов // 15 лет Конституции Российской Федерации: проблемы теории и практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (Махачкала, 27 — 28.11.2008): Сб. науч. ст. Махачкала: ИПЦ ДГУ, 2008. Ч. 2. 440 с.

17. Сасов К.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по налогообложению / К.А. Сасов. М.: Волтерс Клувер, 2008. 299 с.

18. Чиркин В.Е. Социально-экономический вектор конституционного развития: сравнительное измерение / В.Е. Чиркин // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. N 1 (68). С. 8 — 15.

Рекомендуется Вам: