Инновационное развитие служебной деятельности в условиях совершенствования информационных технологий

Автор: Комахин Б.Н.

Раскрывая сущность инновационного развития служебной деятельности, прежде всего необходимо обратить внимание на то, что сам термин "служебный" содержит ряд определений: относящийся к службе, предназначенный для выполнения обязанностей по службе. В свою очередь, под "службой" понимается деятельность отдельных категорий граждан.

В другом значении службу можно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности.

С.И. Ожегов и Н.Ю. Шведова определяют службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Соответственно, служащий — "это работник, занятый интеллектуальным, нефизическим трудом в разных сферах деятельности: государственной, административной, хозяйственной и др., работающий по найму в различных областях умственного труда, а служить — значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, выполнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу"[1].

Специфика службы по сравнению с другими видами деятельности заключается в том, что служащий в процессе своей работы обычно не создает материальных ценностей и не оказывает хозяйственных услуг. Объект воздействия служащего иной — это сознание и поведение людей. Врач лечит, преподаватель учит, государственный чиновник управляет — все они являются в обыденном понимании служащими.

Правовое воздействие служащего на других людей не всегда осуществляется напрямую. Так, например, служащий может заниматься обработкой обращений граждан в государственный орган, однако непосредственно с гражданами при этом не общаться. Отсюда следует, что еще одним признаком служащего является то, что в большинстве случаев он работает с информацией, которая одновременно выступает средством воздействия на людей.

Поэтому процесс труда служащего, его деятельность регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть административные, информационно-правовые нормы. Наличие инновационно-правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой жизнедеятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в том числе правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает[2].

Разделяя все организации, представленные в Российской Федерации, на государственные и негосударственные, соответственно, и службу в них В.М. Манохин делит на государственную и негосударственную.

Во всяком случае государственной службой является тот вид социальной службы, который осуществляется в органах государственной власти, ставших своеобразными информационными центрами[3].

К деятельности государственных служащих относится служебная деятельность, решающая инновационно значимые задачи безопасности, защиты целостности, неприкосновенности и суверенитета страны, охраны общественного порядка и т.д. Речь идет о задачах, которые решаются в информационных интересах всего государства и без решения которых немыслимо регулирование служебной деятельности.

Правовое регулирование общественных отношений осуществляется как при помощи жесткого, властного их нормирования государством, законом, так и нормами права, которые конкретизируются в правоотношении. Без эффективного правового регулирования немыслима сама государственность.

Приоритетом устойчивого регулирования и функционирования государственной и муниципальной службы в Российской Федерации становится обретение ими нового качества развития и адекватная инновационная активность. Формирование резерва эффективных управленческих кадров в единстве со стратегией развития их деятельности нацелено на реализацию инновационного потенциала теории права и управления в виде административно-правовой доктрины инноватизации профессиональной служебной деятельности.

Целью административно-правовой доктрины инноватизации служебной деятельности является перевод в перспективе государственной службы на инновационный путь развития. Такой путь характеризуется следующими значениями основных показателей:

— увеличение служб и служащих, осуществляющих правовые, информационно-технологические инновации;

— создание инновационного портала для качественного обеспечения необходимой информацией служащих;

— повышение внутренних затрат на исследования и разработки в этой области;

— внедрение новых мобильных приложений, дающих возможность удобно получать информацию и обмениваться ею со всеми пользователями;

— увеличение доли публикаций российских исследователей (по вопросам деятельности государственной службы и ее служащих) в общем количестве публикаций в мировых научных журналах;

— увеличение количества цитирований в расчете на 1 такую публикацию российских исследователей в научных журналах, индексируемых в базе данных "Сеть науки" (Web of Science);

— увеличение количества российских юридических вузов, входящих в число 200 ведущих мировых университетов согласно мировому рейтингу университетов (Quacquarelli Symonds World University Rankings);

— увеличение доли средств, получаемых за счет выполнения научно-исследовательских работ о государственной службе и служащих в структуре средств, поступающих в ведущие российские университеты за счет всех источников финансирования.

Общий рост и темпы инновационного развития в рассматриваемой области становятся все более взаимосвязанными. С одной стороны, инновационное развитие превращается в основной источник роста знаний. С другой, системный подход к использованию цифровых ресурсов повышает производительность труда, конкурентоспособность и экономическое развитие в целом. Настоящий рост расширяет возможности для появления новых нормативных актов и технологий, позволяет государству увеличить инвестиции в развитие человеческого капитала, а также в поддержку инноваций, что окажет позитивное воздействие на темпы инновационного развития службы и деятельности ее служащих.

Сложившиеся тенденции инновационного развития служебной деятельности, а также риски и возможности ее совершенствования позволяют выделить возможные варианты инновационного развития на данном направлении.

Вариант инерционного развития предполагает отсутствие масштабных усилий, нацеленных на инновационное развитие, фокусирование политики в основном на поддержании стабильности и низких параметров бюджетных расходов на государственный аппарат, науку, инновации и инвестиции в развитие человеческого капитала. Инновационная политика проводится в основном через общие меры по развитию институтов, формированию благоприятного делового климата, а также через меры организационного содействия, не требующие значительных расходов. Этот вариант с большой вероятностью приведет к повышению роли инноваций в служебной деятельности.

Российская инновационная система в этой области распадается на ряд отдельных сегментов. При этом низкий спрос на инновации со стороны кадровых служб и отсутствие увеличения уровня государственной поддержки могут оказать негативное влияние на развитие сектора исследований и разработок. Результаты реализации такого варианта не соответствуют целям и ориентирам развития служебной деятельности на долгосрочную перспективу. Такой вариант обрекает на технологическое отставание от ведущих стран Запада, а в перспективе — на проигрыш в конкуренции и, следовательно, является неприемлемым.

Вариант догоняющего развития ориентирован на локальное стимулирование развития российских разработок в этой области. Спрос на отечественные технологии создается не только потребностями обеспечения интересов национальной безопасности и обороны. Сектор фундаментальной и прикладной науки сегментируется и концентрируется вокруг тех направлений служебной деятельности, которые имеют коммерческое применение.

Поэтому необходимо использовать современные информационные технологии, начинать делать то, чего раньше не делали, расширять применение российских административно-правовых разработок, концентрации усилий на наиболее перспективных управленческих направлениях и достижение лидерства в ведущих различных секторах инновационного развития служебной деятельности.

Задачи преодоления архаичности кадровых служб, инертности значительной части чиновничества, сдерживающей развитие инноваций в нашей стране, невозможно решить без инновационной стратегии заданного развития, базирующегося на использовании человеческого капитала, интеллектуальных ресурсов и высоких информационных технологий.

Необходимость доктринального переосмысления принципов, источников формирования кадров государственной службы с учетом тенденций и перспектив инновационного развития России и зарубежного опыта государственного управления — все это требует модернизационного подхода к разработке нормативно-правовой базы регулирования кадровых процессов в стране.

Использование для обучения служащих электронных учебников, видеоуроков — это элементы автоматизации получения дополнительного образования, облегчающие получение знаний. Не надо искать бумажный учебник, не надо ездить на лекции, достаточно включить компьютер и выйти в Интернет на специально созданный сайт развития служебной деятельности. Это совсем другое дело — интерактивная, с обратной связью, образовательная система, когда служащий сам выбирает темп обучения и программу для своего уровня подготовки.

Цифровизация окружающего мира влечет изменения во всех сферах человеческой деятельности, в том числе и в государственной службе. Трансформируется сознание людей, их восприятие окружающей среды и методы потребления информации. Как должна измениться сфера государственного управления в эпоху информационной революции, должны ответить новые российские разработки в этой области[4].

Все это предопределяет особенности в административно-правовом регулировании государственной службы и деятельности ее служащих. Конституционный Суд Российской Федерации в своих определениях неоднократно подчеркивал такую особенность. Специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных (муниципальных) служащих в трудовых отношениях. Регламентируя административно-правовое положение служащих, порядок поступления на службу и ее прохождения, государство может устанавливать в этих сферах и особые правила для служебной деятельности.

В то же время, отмечая данный факт, Конституционный Суд Российской Федерации нигде не указывал, в чем же именно состоят эти особенности государственной деятельности. Между тем этот вопрос является крайне важным, так как особые правила должны устанавливаться непроизвольно, а детерминироваться специфическими особенностями государственной службы, быть обоснованными, необходимыми, справедливыми.

Установление иных требований и ограничений к лицам, проходящим государственную службу либо претендующим на замещение должности государственной службы, является прерогативой законодателя[5]. Однако "компетенция законодателя" в этом смысле не может быть абсолютной. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду информационной деятельности категориям, согласуются с принципом равенства, закрепленным в ч. ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, только в том случае, когда они являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Обоснованность или необоснованность таких ограничений, по мнению Конституционного Суда, означает их соответствие или несоответствие цели и задачам государственной службы как специфической профессиональной деятельности[6].

Изучением государственной службы, как социального и правового явления, занимались еще русские ученые-юристы середины XIX — начала XX века. Так, Н. Нелидов понимал под государственной службой действия, осуществлявшиеся работниками государственных органов, посредством которых административные структуры выполняли возложенные на них функции[7]. В данном определении государственная служба рассматривается как вспомогательный, обслуживающий механизм государственного аппарата. Такое понимание сущности государственной службы встречается и в настоящее время[8]. В принципе оно было заложено и в основу законодательного определения государственной службы в утратившем в настоящее время силу Федеральном законе от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации": под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ч. 1 ст. 2).

Можно констатировать, что принципиальное восприятие государственной службы как публичной деятельности, напрямую связанной с реализацией функций всего государства, а не обслуживанием отдельно взятого государственного органа, достаточно прочно закрепилось в российской правовой науке. В связи с этим нельзя не отметить, что во многих европейских языках прилагательное "государственная" переводится как "гражданская", "публичная", то есть во главу угла ставится публично-правовой характер государственно-служебной деятельности. Суть такого подхода: поступивший в аппарат государственного управления специалист находится на службе не только в соответствующем государственном органе, но и у государства в целом.

Поэтому вряд ли корректно сводить исполнение государственной должности, служебную деятельность только к профессиональному обслуживанию власти. В связи с этим более точным выглядит определение государственной службы, данное в действующем Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 года как профессиональной служебной деятельности граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

— Российской Федерации;

— государственных органов;

— субъектов Российской Федерации;

— органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

— лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственная служба потому является государственной, что это не столько административно-бюрократический элемент государственного аппарата, сколько прежде всего социальный институт публично-правового регулирования деятельности служащих. При таком подходе для государственного служащего главным является добросовестное, самоотверженное служение людям, качественное осуществление целей и функций государства посредством практического исполнения должностных обязанностей и правомочий в государственном аппарате. И не только в инновационном аспекте служащий выступает как профессионал-управленец, но и как творческая личность, занятая поиском нового, более совершенного исполнения полномочий, которые входят в круг функций для профессионального обеспечения выполнения государственными органами или лицами, занимающими государственные должности, полномочий органов государственной власти.

Более конкретно выглядит позиция, которую занимают в основном представители науки трудового права. Например, Л.А. Чиканова отмечает, что "каждый в отдельности гражданский служащий не может выполнять и не выполняет функцию государства (например, служащий правового или финансового департамента, занимающий старшую или младшую должность гражданской службы). Функции государства по управлению теми или иными сферами общественной жизни, как это вытекает из содержания ст. ст. 3, 5, 11 Конституции Российской Федерации и предусмотрено Указом Президента России от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", выполняют соответствующие государственные органы"[9]. При этом, по ее мнению, уже эти государственные органы для реализации возложенных на них государственных функций принимают на работу (нанимают) граждан, которые выполняют в данном органе определенную трудовую функцию.

Анализ общих служебных прав государственных и муниципальных служащих в инновационной сфере показывает, что они в большинстве случаев состоят из таких элементов, как новые права и обязанности: правомочия инновационного содержания совершать определенные действия или воздерживаться от их совершения, правомочия требовать реализации своих информационных прав от нанимателя, правомочия информационного характера обращаться в случае необходимости за государственной защитой, правомочия на этой основе пользоваться новыми социальными благами. К таковым, например, относится право на обеспечение информацией, необходимой для исполнения должностных обязанностей, наряду с правом на отдых, правом на оплату труда и др.

В то же время некоторые права включают меньшее или большее число элементов (в праве на должностной рост на конкурсной основе невозможно выделить правомочие пользования социальными благами. Есть определенная специфика реализации правомочия обращаться в случае необходимости за государственной защитой служебной информации).

Субъективные права государственных служащих на участие в управлении инновационными процессами фиксируются в самых различных законодательных и подзаконных актах. При этом, разумеется, какие-то права имеются у всех без исключения государственных и муниципальных служащих, а какими-то наделены только некоторые из них. Учитывая многоуровневый характер нормативного регулирования государственной службы, общие права, по нашему мнению, целесообразно также разделить на три группы.

Первую группу составляют общие права всех государственных или муниципальных служащих одного вида службы. Они закрепляются в соответствующем нормативном акте о данном виде службы: Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федеральном законе "О муниципальной службе в Российской Федерации", Федеральном законе "О статусе военнослужащих" и т.п.

Вторую группу составляют специальные права служащих. Они устанавливаются для определенной категории служащих каким-либо федеральным законом. Таковым, например, является Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 118-ФЗ "О судебных приставах"[10], устанавливающий в ст. ст. 11 и 12 права и обязанности судебных приставов. Поскольку в настоящее время все судебные приставы федеральным реестром должностей гражданской службы отнесены к государственным гражданским служащим, они обладают общими правами гражданских служащих и специальными правами судебных приставов.

Третью группу составляют общие и специальные права государственных и муниципальных служащих в информационной среде, которые целесообразно определить единым понятием "служебные". Права инновационного содержания, характеризующие служащего в зависимости от объема используемых инноваций и зафиксированные в должностных регламентах и должностных инструкциях, можно назвать инновационно-должностными.

Так, предусмотренное пунктом 7 ч. 1 ст. 14 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" право на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации, включая доступ к их информации, хотя и является служебным, так как приобретается лицом автоматически в связи с поступлением на государственную гражданскую службу, находит свое выражение во взаимоотношениях не с нанимателем и его представителем, а с третьими лицами — государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Речь идет, таким образом, о многоаспектном характере осуществляемой государственным (муниципальным) служащим профессиональной служебной деятельности. Реализуя предоставленные ему законодательством о государственной и муниципальной службе общие, специальные и информационные служебные права, соответствующий служащий в большинстве случаев одновременно исполняет и возложенные на него обязанности.

Что касается должностного лица (нанимателя), то он также реализует в служебном правоотношении определенные права, среди которых наиболее важным является право требовать от государственного или муниципального служащего исполнения должностных обязанностей. Это право является основополагающим в том смысле, что из него вытекают все остальные права нанимателя. Среди них права: требовать соблюдения правил внутреннего служебного или трудового распорядка, принимать меры по урегулированию конфликта интересов, применять меры дисциплинарного поощрения и взыскания, использовать по назначению служебную информацию и др. Права эти реализуются в служебном правоотношении практически представителем нанимателя.

Учитывая, что обязанности субъектов инновационно-служебного правоотношения являются коррелятами их прав, содержательно они могут быть определены по аналогии с правами. Если субъективное право — это установленная законом мера возможного поведения лица, то субъективная обязанность — это предписанная ему мера должного поведения. Таким образом, субъективную обязанность государственного (муниципального) служащего в инновационной сфере можно определить как предписываемую ему меру должного поведения.

Литература

1. Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография / А.С. Дугенец. М.: ВНИИ МВД России, 2003. 274 с.

2. Конин Н.М. Административное право России: Учебник / Н.М. Конин. М.: Проспект, 2004. 447 с.

3. Лысов П.К. Принципы судебной власти и принципы правосудия: тождества и различия / П.К. Лысов, Б.Н. Комахин // Вестник Московского университета МВД России. 2013. N 6. С. 85 — 89.

4. Масленникова Е.В. Государственная гражданская служба в Российской Федерации / Е.В. Масленникова [и др.]. М.: Ось-89, 2007. 319 с.

5. Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы / Н. Нелидов. Ярославль: Тип. Губ. зем. управы, 1874. 282 с.

6. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка: около 100 000 слов, терминов и фразеологических выражений / С.И. Ожегов; под ред. Н.Ю. Шведовой. 27-е изд., испр. СПб.: Ленинградское изд-во, 2012. 1357 с.

7. Прокошин В.А. Административное право: Учебник с антикоррупционными инновациями / В.А. Прокошин. М.: Социум, 2011. 528 с.

8. Россинский Б.В. Административное право: Учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. 4-е изд. М.: Норма, 2009. 926 с.

9. Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: теоретико-правовое исследование: Дис. … докт. юрид. наук / П.П. Сергун. М., 1998. 322 с.

10. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? / Ю.Н. Старилов // Журнал российского права. 2004. N 9. С. 11 — 25.

11. Цифровизация управления: антикоррупционный курс административных и финансовых правоотношений: Учебное пособие / Е.Н. Ломанов, Е.В. Поздняков, Б.Н. Комахин, М.С. Прокошин; под общ. ред. В.А. Прокошина. М.: Юстиция, 2018.

12. Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики / Л.А. Чиканова // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 61 — 73.

Рекомендуется Вам: