Законодательная конструкция «социальная помощь малоимущим»: содержание и соотношение со смежными правовыми понятиями

Автор: Фомин А.А.

В Конституции РФ к числу основ конституционного строя отнесена характеристика нашего государства в качестве социального, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь своих граждан (ст. 7). В государстве, позиционирующем себя таковым, реализация публичной обязанности гарантировать социальную справедливость, благополучие своих соотечественников, их социальную защищенность облечена в правовые формы, осуществляется в процессе юридической деятельности. В связи с чем наряду с выработкой в рамках государственной политики социально-экономических, политических, демографических, миграционных и т.п. мер, направленных на преодоление бедности в стране, не следует оставлять без внимания сугубо технико-юридические аспекты проблемы правового регулирования предоставления государством социальной помощи малоимущим, среди которых одним из важнейших является вопрос согласованности терминологии. Логическая разбалансированность понятийно-категориального аппарата правовой политики в сфере оказания социальной помощи малоимущим негативно сказывается на эффективности нормативно-правовых актов и правореализационной практики. В нарушение требования юридической техники о терминологической взаимосвязи и унификации в социальном законодательстве могут использоваться в качестве однопорядковых довольно близкие по общему смыслу, но тем не менее различные по содержанию правовые понятия. Такими смежными понятиями в сфере правового регулирования преодоления бедности выступают: "социальная политика", "социальная защита", "социальное обеспечение", "социальное страхование", "социальная поддержка" и собственно "социальная помощь".

Социальная политика выступает базовой категорией в понятийно-категориальном аппарате государственно-правового регулирования в сфере преодоления бедности и оказания социальной помощи нуждающимся семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам и может трактоваться как совокупность[1]:

— специальных перераспределительных мер, реализующих принципы социальной справедливости и партнерства в качестве ключевых ценностей гражданского общества;

— средств стабилизации социально-трудовых отношений, упорядочивания противоречий между трудом и капиталом;

— практических мер по оказанию социальной помощи нуждающимся малоимущим категориям граждан;

— инструментов минимизации негативных последствий социально-экономической дифференциации, осуществляемых в рамках фискальной политики.

В рамках социальной политики содержание понятия социальной защиты образуют меры, выражающиеся в предупреждении социально-опасных ситуаций, ликвидации, компенсации или минимизации их последствий, нацеленные на стабилизацию и повышение качества жизни, обеспечение свободного развития граждан, достойного существования и личной неприкосновенности[2]. Как видно, механизм социальной защиты населения имеет в своем составе ярко выраженные превентивные элементы в отличие от социального обеспечения, являющегося государственной системой материального обеспечения и обслуживания граждан в старости, при полной или частичной потере трудоспособности, потере кормильца, в случае болезни, а также многодетных семей[3]. Соответственно понятие социальной защиты шире, чем социального обеспечения. Интересен тот факт, что, несмотря на распространенное использование понятия социального обеспечения в публицистической и научной литературе, на законодательном уровне оно как таковое задействуется крайне редко[4].

Понятие "социальное обеспечение" необходимо дифференцировать от социального страхования, наличие которого еще не является социальным обеспечением. Обязательное социальное страхование представляет собой одну из организационно-правовых форм социального обеспечения, т.е. финансовых инструментов достижения целей социального обеспечения, наряду с такими организационно-правовыми формами, как распределение средств специальных фондов и управление финансовыми ресурсами этих фондов в рамках государственного социального обеспечения ("нестраховые формы социального обеспечения" или "нестраховые формы обеспечения"[5]).

Еще одним понятием в понятийно-категориальном аппарате государственно-правовой социальной политики, отражающим оказание социальной помощи нуждающимся гражданам, выступает "социальная поддержка". В юридической литературе предпринимаются попытки определить правовую природу социальной поддержки. Так, А.А. Стахова под социальной поддержкой понимает выделяемое из фондов федерального бюджета или бюджета субъекта РФ обеспечение граждан, которое заключается в "перераспределении части средств имущих в пользу малоимущих или неимущих слоев населения в целях оказания последним помощи"[6]. Хотя введение в юридический оборот термина "социальная поддержка" вызывает сомнения. О терминологической непроработанности правовой базы в области социальной поддержки населения свидетельствует тот факт, что в одном и том же или близком смысловом значении, без четкой дифференциации в нормативно-правовых актах используются понятия "меры социальной поддержки", "льготы", "компенсации", "социальные гарантии", "возмещение вреда" и т.п. Основную лепту в разработку понятия социальной поддержки вносят не юристы, а экономисты, психологи, представители социальной педагогики[7]. Обусловлено это тем, что социальная поддержка относится к разряду привлекательных для массового сознания, но весьма расплывчатых идей, не поддающихся нормативно-правовой формализации в силу отсутствия в ней конкретных релевантных конструктов. Не случайно и в процитированном определении А.А. Стаховой под видом социальной поддержки речь, по сути, идет о социальной помощи населению.

Понятием "социальная помощь" оперируют базовый Федеральный закон от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (в ред. от 27.12.2018) и издаваемые на его основе нормативно-правовые акты, например, ежегодно регламентирующие нормативы финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь[8]. Под государственной социальной помощью Федеральный закон "О государственной социальной помощи" (ст. 1) подразумевает предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.

Законодательная конструкция дефиниции социальной помощи представляется несовершенной. Законодатель определяет две категории малоимущих граждан, обладающих правом на социальную помощь в силу тяжелых жизненных обстоятельств, приведших к бедности: малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, после чего добавляет — "иные категории граждан…", что делает конкретный по форме список расплывчатым в результате неопределенных и излишних уточнений. В дальнейшем в ст. 3 Закона "О государственной социальной помощи" вводится категория "нуждающихся граждан", которые, вероятно, и есть "иные категории граждан" с совершенно не формализованным статусом, что неприемлемо с технико-юридической точки зрения.

Не ясна смысловая нагрузка и признака "социальный" в законодательной дефиниции "социальная помощь". Так, под социальным пособием законодатель в Федеральном законе "О государственной социальной помощи" подразумевает безвозмездное выделение гражданам денежных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а под социальной доплатой к пенсии — предоставление пенсионерам денежных сумм к страховой пенсии и (или) к пенсионному обеспечению из средств федерального бюджета. В то же время понятие "социальный" (лат. socio — общество) однозначно переводится и понимается как общественный. Соответственно и данный вид помощи должен пониматься как общественный, предоставляемый институтами гражданского общества, благотворительными организациями и т.п., тогда как в Законе речь идет о государственной помощи, оказываемой из бюджетных фондов, а не "общественных фондов потребления", как это было, например, в СССР или в царской России.

Отдельно следует остановиться на значении термина "малоимущие граждане" в контексте оказания им социальной помощи. К числу малоимущих граждан, как одиноко проживающих, так и образующих малоимущие семьи, следует отнести тех, кто находится в трудной жизненной ситуации, т.е. обстоятельствах нуждаемости, ухудшающих условия жизнедеятельности, последствия которых нет возможности преодолеть самостоятельно, причем, как справедливо отмечает Д.Е. Кожевников, "независимо от социального статуса, особых заслуг, пола, возраста, наличия работы или детей, состояния здоровья"[9]. Критерии определения статуса малоимущих граждан, порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи в соответствии с Федеральным законом "О государственной социальной помощи" и Федеральным законом от 24.10.1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" (в ред. от 29.07.2018) регламентированы в Федеральном законе от 05.04.2003 N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" (в ред. от 02.07.2013).

На основании Приказа Федеральной службы государственной статистики от 06.08.2018 N 486 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за уровнем жизни населения" малоимущими гражданами, т.е. получателями социальной помощи, признаются решением органа социальной защиты населения по месту их проживания или пребывания граждане, проживающие одиноко либо в составе семей, размер среднедушевого дохода которых по объективным причинам является ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ. Соответственно, здесь важно выяснить, какие денежные поступления подлежат или, напротив, не подлежат учету при расчете среднедушевого дохода.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 20.08.2003 N 512 "О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи" (в ред. от 07.10.2015) при расчете среднедушевого дохода подлежат учету денежные поступления в виде: заработной платы[10], среднего заработка, сохраняемого в случаях, предусмотренных трудовым законодательством, компенсации за время исполнения государственных или общественных обязанностей, выходного пособия при расторжении трудового договора по инициативе работодателя, компенсации при выходе в отставку, заработной платы, сохраняемой на период трудоустройства при увольнении в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников, социальных выплат (пенсий, компенсационных выплат, стипендий и т.п.). В то же время при определении среднедушевого дохода семьи или одиноко проживающего гражданина не учитываются денежные суммы в виде государственной социальной помощи, единовременных страховых выплат (производимых в порядке возмещения ущерба, причиненного жизни и здоровью граждан, их личному имуществу и имуществу, находящемуся в общей собственности членов семьи), ежемесячных сумм, связанных с дополнительными расходами на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию на основании решения учреждения государственной службы медико-социальной экспертизы.

Государственная социальная помощь малоимущим выступает одним из основных средств социальной политики и противодействия бедности. Осознание необходимости содействия гражданам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, из которой им самостоятельно сложно найти социально приемлемый выход, означает признание социальной помощи в качестве важнейшей общественно значимой функции демократического правового социального государства, гарантирует соблюдение прав и свобод человека и гражданина, прежде всего права на достойную жизнь. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (в ред. от 28.09.2018), стратегическим целевым ориентиром долгосрочного социально-экономического развития является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, стремящейся занять передовые позиции в глобальной экономической конкуренции, надежно обеспечить не только государственные интересы, но и конституционные права своих граждан, в том числе социально-экономические.

Список использованной литературы

1. Астафьева Н.Г. Социальная поддержка семей, оказавшихся в трудной ситуации / Н.Г. Астафьева, М.В. Быкова // Социальная педагогика в России. 2010. N 4.

2. Галагузова М.А. Социальная педагогика: Курс лекций: Учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений / М.А. Галагузова, Ю.Н. Галагузова, Г.Н. Штинова, Е.Я. Тищенко и др.; под общ. ред. М.А. Галагузовой. М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2003.

3. Калашников С.А. Социальная политика социального государства: эволюция теории и практики: Дис. … докт. экон. наук / С.А. Калашников. М., 2003.

4. Кожевников Д.Е. Государственная социальная помощь малоимущим гражданам: правовые вопросы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / Д.Е. Кожевников. Екатеринбург, 2010.

5. Стахова А.А. Административно-правовые основы социальной поддержки граждан (вопросы теории и практики): Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / А.А. Стахова. Ростов-на-Дону, 2007.

6. Сулейманова Г.В. Социальное обеспечение и социальное страхование / Г.В. Сулейманова. М.: Экспертное бюро, 1997.

7. Тавокин Е.П. Социальная политика: Учеб. пособие / Е.П. Тавокин. М.: НИЦ Инфра-М, 2013.

Рекомендуется Вам: