Коллективные иски в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации

Автор: Опалев Р.О.

В странах англосаксонской системы права получил распространение и развитие институт групповых (коллективных, массовых) исков. В последнее время он воспринимается также в странах, традиционно относимых к системе континентального права. В России необходимость введения соответствующего процессуального института была подробно обоснована с предложением законопроекта о внесении дополнений в ГПК РСФСР еще в 90-е годы прошлого столетия В.В. Ярковым, И.В. Решетниковой[1]. Вместе с тем на тот момент предложения правовой теории не были услышаны законодателем.

Лишь Федеральным законом от 19 июля 2009 г. N 205-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступившим в силу 21 октября 2009 г., в АПК РФ была введена гл. 28.2 "Рассмотрение дел о защите прав и законных интересов группы лиц" (соответствующий законопроект несколько лет разрабатывался Минэкономразвития России).

Главой 28.2 АПК РФ предусмотрены детальные правила рассмотрения и разрешения дел по групповым искам, однако целый ряд норм данной главы был подвергнут аргументированной критике в научном сообществе, в том числе с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации, международным обязательствам нашей страны, а также принципам и логике правового регулирования процессуальных отношений[2].

Несмотря на то, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. N 2579-р было запланировано еще в ноябре 2013 г. создать систему, повышающую защиту прав потребителей от нарушений антимонопольного законодательства Российской Федерации, в том числе федеральным законом установить возможность защиты прав и законных интересов нескольких лиц в судах (групповых исков), соответствующие планы, предполагающие внесение норм о групповых исках в ГПК РФ, до сих пор не реализованы.

Вместе с тем в настоящее время Министерством юстиции Российской Федерации с участием Верховного Суда Российской Федерации, научного сообщества разработан законопроект "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования порядка рассмотрения требований о защите прав и законных интересов группы лиц", предполагающий внесение в ГПК РФ и АПК РФ унифицированных правил производства по групповым искам и учитывающий аргументированную критику, звучавшую в отношении производства по групповым искам в АПК РФ.

В отличие от АПК РФ самый современный российский процессуальный кодекс — КАС РФ содержит лишь одну статью, посвященную обращению в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением (ст. 42). Вместе с тем положения данной статьи не вызывают принципиальной критики в профессиональном сообществе, в то время как практика их применения довольно обширна.

Анализ судебной практики показывает, что в рамках административных дел, возбужденных на основании поданных в суды коллективных административных исковых заявлений, рассматривались, в частности, следующие требования граждан и организаций:

— об оспаривании нормативного правового акта;

— о признании результатов выборов недействительными;

— об отмене решения о регистрации кандидата в депутаты;

— о признании незаконным решения представительного органа муниципального образования о назначении конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования;

— о признании незаконным бездействия депутатов представительного органа муниципального образования;

— о признании незаконным решения органа местного самоуправления о признании помещения непригодным для проживания, дома аварийным и подлежащим сносу;

— о признании незаконным заключения межведомственной комиссии об оценке соответствия помещения (многоквартирного дома) установленным требованиям;

— о признании незаконным решения органа местного самоуправления о формировании фонда капитального ремонта в отношении ряда многоквартирных домов;

— о признании незаконным бездействия органа, осуществляющего государственный жилищный надзор, выразившегося в отсутствии надлежащего государственного контроля в области долевого строительства многоквартирных жилых домов;

— о признании незаконным бездействия органа, осуществляющего государственный строительный надзор, выразившегося в непредставлении информации гражданам, участвующим в долевом строительстве многоквартирного дома;

— об оспаривании решения о признании объекта строительства проблемным объектом;

— о признании недействительными результатов публичных слушаний;

— о признании незаконным разрешения на строительство объекта недвижимости;

— о признании незаконным решения органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства;

— о признании незаконным решения органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных (муниципальных) нужд;

— об оспаривании решения об отказе во включении объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия;

— о признании незаконным решения налогового органа о государственной регистрации организации;

— о признании незаконными действий налогового органа по прекращению деятельности организации;

— о признании незаконными решений органа местного самоуправления об изменении вида разрешенного использования земельных участков;

— о признании незаконным решения органа местного самоуправления об отказе в утверждении проекта межевания территории;

— о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в непринятии решений о внесении изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки муниципального образовании;

— о признании незаконным решения органа местного самоуправления о внесении изменений в генеральный план муниципального образования;

— о признании незаконным решения органа местного самоуправления об утверждении градостроительного плана земельного участка;

— о признании незаконным решения органа местного самоуправления об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка;

— о признании незаконным бездействия органа государственной власти субъекта Российской Федерации, выразившегося в неразработке нормативной базы для реализации адаптированных образовательных программ;

— о признании незаконным решения представительного органа муниципального образования о реорганизации муниципальных образовательных учреждений;

— о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления, выразившегося в необеспечении осуществления дорожной деятельности;

— о признании незаконными действий органа местного самоуправления по размещению рекомендаций на официальном сайте соответствующего органа в сети Интернет;

— о признании незаконным бездействия министерства по передаче жилищного фонда унитарного предприятия после приватизации в муниципальную собственность;

— о признании незаконным решения органа местного самоуправления об аннулировании почтовых адресов земельных участков;

— об оспаривании решений, действий (бездействия) должностного лица ФССП России.

С учетом сравнительно обширной практики рассмотрения коллективных административных исков при их рассмотрении, несомненно, возникают отдельные сложности, которые могут быть разрешены с опорой на теорию процессуального права и разъяснения, данные Верховным Судом Российской Федерации.

Так, например, заслуживают внимания случаи неправильного применения судами норм ст. 42 КАС РФ о статусе члена группы лиц, которому поручено ведение административного дела в интересах данной группы.

В отдельных случаях в судебных актах указывается, что участник группы лиц вправе вести административное дело в интересах группы при наличии у него высшего юридического образования.

Вместе с тем по смыслу норм гл. 5 КАС РФ член группы лиц, которому поручено ведение административного дела в интересах данной группы, действует в судебном процессе без доверенности как от имени поручивших ему ведение дела лиц, так и от своего имени. Поскольку такое лицо само является субъектом публично-правового спора и по общему правилу может лично вести административное дело в суде, на него, как и на соучастника, которому другие соучастники поручают ведение дела в суде, не распространяются специальные требования, предъявляемые законом к представителям, в том числе требование о наличии высшего юридического образования.

Так, в п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" было разъяснено, что лицо, которому поручено ведение административного дела в интересах данной группы, должно отвечать требованиям ч. 1 ст. 55 КАС РФ, если оно не является членом данной группы.

При разрешении вопросов о распределении судебных расходов суды, как правило, руководствуются разъяснениями, данными в п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 г. N 1 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела", п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", согласно которым лица, обратившиеся в суд с коллективным административным исковым заявлением, пользуются процессуальными правами истца. Такие лица при условии их фактического участия в рассмотрении дела, по итогам которого принято решение об удовлетворении заявленных требований, имеют право на возмещение понесенных ими судебных издержек. В свою очередь, с указанных лиц взыскиваются судебные издержки при отказе в удовлетворении соответствующих требований (ч. 3 ст. 42 КАС РФ). Лица, являющиеся членами группы лиц, в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов которых подано коллективное административное исковое заявление, обладают правами знакомиться с материалами административного дела, делать из них выписки, снимать с них копии (ч. 4 ст. 2 КАС РФ, ч. 3 ст. 225.16 АПК РФ).

Вместе с тем одним из судов было вынесено определение, согласно которому расходы на оплату услуг представителей, понесенные в связи с рассмотрением коллективного административного иска, взысканы в рамках рассмотрения соответствующего административного дела в пользу каждого из лиц, обратившихся с коллективным административным исковым заявлением, принимавших фактическое участие в рассмотрении дела и документально подтвердивших соответствующие расходы.

Занятия с судьями на факультете повышения квалификации Российского государственного университета правосудия показывают также, что у судей возникают отдельные вопросы по применению положений ст. 42 КАС РФ.

Во-первых, возникает вопрос о том, какие процессуальные действия должны быть совершены судом в случае, если после отказа от административного иска одного или нескольких членов группы осталось менее двадцати лиц, присоединившихся к заявленному в суд требованию.

Представляется, что по смыслу п. 1 ч. 1 ст. 42 КАС РФ одним из условий предъявления коллективного административного иска и рассмотрения его судом является многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и в порядке совместной подачи административного искового заявления (соучастия).

Как следует из ч. 2 ст. 42 КАС РФ, группа лиц считается многочисленной, если она состоит не менее чем из двадцати лиц.

В соответствии с ч. 4 ст. 42 КАС РФ в случае, если поданное в суд административное исковое заявление не отвечает требованиям, предусмотренным ч. 1 данной статьи, суд оставляет заявление без рассмотрения, разъясняет лицам, подавшим заявление или присоединившимся к заявленным требованиям, их право на индивидуальное обращение в суд с административным исковым заявлением в порядке, установленном КАС РФ, и разъясняет процессуальные последствия таких действий.

Таким образом, полагаем, что, в случае если после отказа от административного иска одного или нескольких членов группы осталось менее двадцати лиц, присоединившихся к заявленному в суд требованию, суд оставляет коллективное административное исковое заявление без рассмотрения, разъясняя указанные последствия данного процессуального действия и права членов группы.

Второй вопрос, возникающий у судей, заключается в том, вправе ли лицо, которому поручено ведение административного дела в интересах группы лиц, самостоятельно поручить ведение дела представителю?

В соответствии с ч. 3 ст. 42 КАС РФ в коллективном административном исковом заявлении должно быть указано лицо или несколько лиц, которым поручено ведение соответствующего административного дела в интересах группы лиц. При этом такие лицо или лица действуют без доверенности, пользуются правами и несут процессуальные обязанности административных истцов.

Таким образом, полагаем, что как следует из изложенного, лицо, которому поручено ведение административного дела в интересах группы лиц, обладает специальным процессуально-правовым статусом, основанным на данном ему лично поручении вести дело в интересах многочисленный группы лиц. Кроме того, такое лицо действует в процессе без доверенности. Следовательно, оно не может обладать правом самостоятельно (без учета мнения членов группы) перепоручить ведение административного дела в суде другому лицу.

В практике применения любых правовых норм возникают свои вопросы и сложности. Вместе с тем, на наш взгляд, анализ судебной практики применения ст. 42 КАС РФ, посвященной производству по коллективным административным искам, свидетельствует о том, что в ней закреплена эффективная модель правового регулирования, что не исключает, конечно же, развития судебной практики применения данной нормы и внесения отдельных изменений и дополнений в КАС РФ, направленных на совершенствование процессуального механизма рассмотрения коллективных административных исков.

Полагаем, в частности, что в перспективе КАС РФ мог бы быть дополнен специальными нормами, регулирующими следующие вопросы:

— содержание заявления о присоединении к коллективному административному исковому заявлению;

— последствия присоединения лиц к коллективному административному исковому заявлению после возбуждения производства по административному делу;

— специальные сроки рассмотрения и разрешения административных дел по коллективным административным искам;

— вопрос замены (прекращения полномочий) лица, действующего в интересах группы лиц;

— вопрос выхода членов группы из состава группы лиц;

— специальные требования к содержанию судебных актов по административному делу по коллективному административному иску;

— специальный порядок доведения до сведения и (или) направления копий судебных актов членам группы лиц;

— специальный порядок обжалования судебных актов по административному делу по коллективному административному иску.

Литература

1. Аболонин Г.О. Практическое применение групповых исков в некоторых странах мира / Г.О. Аболонин // Вестник гражданского процесса. 2015. N 4. С. 207 — 260.

2. Арбитражный процесс: Учебник / Под ред. С.В. Никитина. М.: РГУП, 2017. 324 с.

3. Бернэм У. Судебная реформа: проблемы гражданской юрисдикции / У. Бернэм, И.В. Решетникова, В.В. Ярков. Екатеринбург: Изд-во Гуманитар. ун-та, 1996. 148 с.

4. Решетникова И.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России / И.В. Решетникова, В.В. Ярков. М.: Норма, 1999. 302 с.

Рекомендуется Вам: