Производство по делам об административных правонарушениях в области безопасности дорожного движения

Автор: Марина М.П.

Раскрытие сущности производства по делам об административных правонарушениях позволяет увидеть его возможности в деле обеспечения безопасности дорожного движения. Обратим внимание, что безопасность дорожного движения — категория междисциплинарная, данный вывод основывается на том, что соответствующий вид безопасности является объектом регулирования целого ряда отраслей права. Нужно также отметить, что безопасность дорожного движения напрямую связана с глобализаций транспортного комплекса, составной частью которого является автомобильный транспорт. Развитие автомобильного транспорта приходится на первую четверть прошлого столетия. Во второй половине прошлого столетия начинает приниматься целый ряд международных правовых актов, касающихся вопросов обеспечения безопасности дорожного движения. В качестве примера можно привести: Конвенцию "О дорожном движении" (г. Вена, 8 ноября 1968 г.)[1]; Европейскую конвенцию "О наказании за нарушения правил дорожного движения" (вместе с Общим списком нарушений правил дорожного движения) (г. Страсбург, 30 ноября 1964 г.)[2]; Конвенцию "О дорожных знаках и сигналах" (Вена, 8 ноября 1968 г.); Директиву N 2011/82/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского союза "Об облегчении трансграничного обмена информацией относительно нарушений, связанных с безопасностью дорожного движения" (г. Страсбург, 25 октября 2011 г.); Конвенцию "О взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения" (вместе с Перечнем нарушений правил дорожного движения) (г. Москва, 28 марта 1997 г.)[3] и др.

В рамках Содружества Независимых Государств также действует ряд документов в области правовой регламентации отношений, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения, а также исполнением постановлений по делам об административных правонарушениях, обусловленных нарушением правил дорожного движения. В Качестве примера можно привести: Модельный закон СНГ от 25 ноября 2016 г. "О безопасности дорожного движения"[4], а также решение Экономического совета СНГ от 17 июня 2015 г. "О безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах государств — участников СНГ" и др.

Говоря о развитии отечественной нормативной правовой базы, касающейся вопросов обеспечения безопасности дорожного движения, а также установления мер административной ответственности за нарушение правил дорожного движения и исполнения постановлений за их нарушение, мы можем видеть такие нормативные правовые акты, принятие которых было обусловлено целым рядом политико-правовых факторов. В качестве примера можно привести: Постановление Совмина СССР от 16 июля 1959 г. "Об усилении борьбы с аварийностью на автомобильном транспорте"; Постановление Совмина СССР от 20 июля 1972 г. "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения"[5]; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 марта 1983 г. "Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения"[6] и др.

В настоящее время вопросы обеспечения безопасности дорожного движения являются предметом регулирования: Федерального закона от 10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения"[7]; Федерального закона от 8 ноября 2007 г. "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации"[8]; Федерального закона от 1 июля 2011 г. "О техническом осмотре транспортных средств"[9]. Значительный вклад в правовое обеспечение безопасности дорожного движения вносит: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.[10] (глава 12), а также Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (ст. 264, ст. 264.1 УК РФ) и др. Безусловно, ключевым нормативным правовым актом, касающимся регулирования и организации дорожного движения, является Постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. "О Правилах дорожного движения"[11].

Кроме того, одним из элементов в механизме обеспечения безопасности дорожного движения и исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях является и ряд иных нормативных правовых актов, без действия которых невозможно обеспечить безопасность дорожного движения. К их числу, на наш взгляд, нужно отнести Постановление Правительства РФ от 26 июня 2008 г. "Об утверждении Правил освидетельствования лица, которое управляет транспортным средством, на состояние алкогольного опьянения и оформления его результатов, направления указанного лица на медицинское освидетельствование на состояние опьянения, медицинского освидетельствования этого лица на состояние опьянения и оформления его результатов и правил определения наличия наркотических средств или психотропных веществ в организме человека при проведении медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством"[12], Приказ МВД России от 4 августа 2008 г. N 676 "Об утверждении форм акта освидетельствования на состояние алкогольного опьянения и протокола о направлении на медицинское освидетельствование на состояние опьянения"[13], а также Приказ Минздрава России от 14 июля 2003 г. N 308 "О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения"[14].

Вышесказанное дает возможность сделать вывод о том, что нормативная правовая база, которая касается правового регулирования безопасности дорожного движения, достаточно содержательна. Как уже ранее отмечалось, нормативные правовые акты, задействованные в механизме обеспечения безопасности дорожного движения, имеют различную отраслевую принадлежность. Иными словами, различные отрасли системы российского права имеют свой предмет в регулировании отношений по обеспечению безопасности дорожного движения, кроме того, они по-разному могут оказывать влияние на исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Таким образом, можно сделать вывод о том, что регулирование отношений, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения, носит комплексный характер. А поэтому рассмотрение административно-правовых средств, задействованных в обеспечении безопасности дорожного движения, в отрыве от других правовых и организационных средств представляется нецелесообразным. Тому подтверждением является Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в сфере обеспечения безопасности дорожного движения (г. Волгоград, 24 сентября 1993 г.)[15].

Таким образом, можно сделать вывод, что в правовом механизме обеспечения безопасности дорожного движения используются правовые средства различной отраслевой принадлежности, однако нужно понимать, что помимо правовых средств эффективность обеспечения данного вида безопасности также зависит и от технических средств регулирования и контроля, которые реализуются в той или иной правовой форме. Ключевое место в системе правовых средств обеспечения безопасности дорожного движения отводится именно средствам административно-правового характера. Обусловлено это целым рядом обстоятельств.

Во-первых, объект правового регулирования, в данном случае "безопасность дорожного движения", во многом предопределяет развитие административно-правовых средств, причем самого различного функционального предназначения. Во-вторых, в сфере организации и осуществления дорожного движения совершается если не самое, то весьма значительное количество административных правонарушений. В-третьих, практически вся система развития и эксплуатации автомобильной и дорожной инфраструктуры осуществляется в административно-правовом режиме.

Перечисленные и некоторые иные факторы обусловливают необходимость развития именно административно-правовых средств обеспечения безопасности дорожного движения. Административно-правовые средства, задействованные в обеспечении данного вида общественной безопасности, обладают специфической функциональной и институциональной характеристикой, что обусловливает их непрерывное развитие и использование в деле обеспечения безопасности дорожного движения.

Одним из видов соответствующих правовых средств являются средства административно-принудительного характера, в частности реализуемые в ходе осуществления производства по делам об административных правонарушениях, посягающих на безопасность дорожного движения. Перед раскрытием сущностной характеристики данного вида производства, которое имеет весьма существенное значение в деле исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения, обратим внимание, что безопасность дорожного движения обеспечивается и стимулирующими правовыми средствами, реализация которых также осуществляется через установленные административно-правовые формы. В настоящее время необходима гармонизация административно-принудительных и стимулирующих средств воздействия на общественные отношения, которые складываются в самых различных сферах государственного управления. В этой связи согласимся со А.И. Смоляковым, который подчеркнул, что "…существующая система административных наказаний, предусмотренных за совершение правонарушений в области дорожного движения, не соответствует основополагающему требованию справедливости и соразмерности административного наказания, а также степени общественной опасности и социальной значимости охраняемых общественных отношений. А поэтому данное обстоятельство существенно снижает эффективность воздействия административного наказания на поведение участников дорожного движения"[16].

Несмотря на то что системная реализация административных наказаний, применяемых в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, качественно не изменила ситуацию по ее укреплению, тем не менее отказаться от использования мер административного принуждения в целом, а также административных наказаний в частности на сегодняшний день нельзя.

Приведем пример. Так, в Москве был задержан правонарушитель, который за четыре месяца с января по апрель 2018 г. совершил 206 нарушений правил дорожного движения. Данные правонарушения выразились в превышении скорости свыше 60 км/ч (ст. 12.9 КоАП РФ). Общая сумма неоплаченных административных штрафов у данного "водителя" составила 500 тыс. руб. После его задержания сотрудниками ДПС в отношении его были возбужденны административные дела, по каждому факту неоплаченного им административного штрафа[17].

Реализация мер административного принуждения различного функционального характера осуществляется через установленные законом процессуальные формы, а именно через производство по делам об административных правонарушениях. На важность соблюдения процессуальной формы при применении мер административного принуждения обращено внимание в научной литературе. В частности, С.И. Котюргин писал, что "…административно-процессуальная форма — это предусмотренное законом требование или совокупность требований, обращенных к поступкам участников административно-процессуальной деятельности, только при выполнении которых процессуальное действие, предусмотренное нормой права, будет обладать юридической силой. Тем самым оно вызовет изменение, возникновение или прекращение регулируемых правоотношений. Нарушение исполнения требований процессуальной формы повлечет за собой недействительность совершенных процессуальных действий и, как следствие, юридического процесса в целом"[18]. Иными словами, процессуальная форма является серьезной гарантией обеспечения режима законности при применении той или иной меры государственного принуждения. Кроме того, процессуальная форма необходима при реализации самых различных административно-ограничительных мер. Административно-процессуальная форма имеет определенную специфику, а поэтому ее можно рассматривать как самостоятельное правовое явление. Как отмечает О.В. Чекалина, применительно к проблеме административно-юрисдикционного процесса "…административно-юрисдикционная форма является самостоятельным правовым явлением и занимает особое место в системе процессуальных форм"[19].

Правовая форма, так же как и многие другие правовые явления и процессы, должна постоянно развиваться и модернизироваться, иными словами приспосабливаться к усложняющимся общественным отношениям, в том числе складывающимся в области обеспечения безопасности дорожного движения. Как нам представляется, административно-процессуальная форма — это сочетание материальных и процессуальных требований, определенных законом, необходимых для полного, объективного и всестороннего анализа соответствующего административного дела и гарантирующего его законное разрешение и исполнение вынесенного по делу решения. Таким образом, процессуальная форма является гарантией соблюдения как частных, так и публичных интересов. В этой связи вполне закономерно, что производство по делам об административных правонарушениях, а также исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения осуществляется в установленной законом процессуальной форме. Так, в ходе производства по делам об административных правонарушениях необходимо соблюдать процессуальные требования. Например, обязательным моментом является требование по предоставлению физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, копии протокола. Потерпевшему от административного правонарушения лицу также вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении (ст. 28.2 КоАП РФ). Отметим также, что копия постановления по делу об административном правонарушении должна обязательно вручаться под расписку лицу, в отношении которого вынесено соответствующее постановление, оно также должно вручаться потерпевшему, если он об этом заявляет (ст. 28.6 КоАП РФ).

Далее рассмотрим, что понимается под производством по делам об административных правонарушениях с институциональной точки зрения, поскольку без уяснения этого вопроса с методологических позиций невозможно говорить о завершающем этапе данного производства, а именно исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях. Как отмечают Н.П. Парыгин и В.В. Головко: "…эффективность производства по делам об административных правонарушениях зависит от успешной реализации исполнения постановлений об административных наказаниях"[20].

Говоря непосредственно о производстве по делам административных правонарушениях, нужно отметить, что раскрытие его сущностных особенностей осуществляется в ходе сопоставления таких категорий, как "административный процесс" и "административное производство". Иногда исследования идут по пути раскрытия содержания "административного процесса" как базисной категории и определения в его конструкции различных административных производств, среди которых всегда выделяется производство по делам об административных правонарушениях. Такой подход обусловлен рядом ключевых моментов, одним из которых является тот факт, что именно данное административное производство наиболее крупное и наиболее урегулированное. В этой связи В.Д. Сорокин правильно писал, что "…производство по делам об административных правонарушениях занимает своеобразное место в структуре административного процесса, обусловлено это тем, что оно связано с реализацией мер административной ответственности, а также тем обстоятельством, что оно в наибольшей мере, чем иные административные производства структурировано"[21].

Продолжая дискуссию относительно понимания производства по делам об административных правонарушениях, необходимо отметить, что некоторое время назад ввиду теоретической неразработанности целого ряда материальных и процессуальных институтов административного права категория административного процесса отождествлялась с производством по делам об административных правонарушениях. Не углубляясь в анализ конструктивных особенностей административного процесса, а также определения в нем места производства по делам об административных правонарушениях, продолжим рассмотрение научной литературы, в которой рассматриваются проблемы обозначенного административного производства. Интересной в рассматриваемом контексте выглядит точка зрения П.И. Кононова, который несколько видоизменил название обозначенной категории. В частности, обозначенный автор использует такую процессуальную конструкцию, как "производство по привлечению лица к административной ответственности". При этом производство по привлечению лица к административной ответственности определяется им как — урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов, а в некоторых случаях и судей по разрешению дела о правонарушении, совершенного этим лицом, за которое законодательством предусмотрено применение административной ответственности[22]. Такой подход в целом обоснован. Производство по делам об административных правонарушениях отличается от иных административных производств своей функциональностью, а также той целью, ради достижения которой оно осуществляется. Как отмечает Н.Н. Цуканов: "…цели производства по делам об административных правонарушениях связаны с реализацией норм об административной ответственности"[23].

Обратим внимание, что само по себе производство по делам об административных правонарушениях является процессуальным принуждением, поскольку в ходе его реализации происходит применение целого ряда ограничительных мер, в том числе меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Мерой административной ответственности является именно административное наказание. Как определяется в КоАП РФ: "…административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения, а административное наказание применяется для предупреждения совершения новых правонарушений" (ст. 3.1). В свою очередь, О.М. Соловьева производство по делам об административных правонарушениях определяет как составную часть административно-юрисдикционной деятельности, осуществляемой наряду с производством по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами ответственности, с целью рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятия решений по ним в установленной законодательством форме[24].

С приведенной выше точкой зрения (О.М. Соловьева) можно согласиться, как показывает анализ научной литературы, отнесение производства по делам об административных правонарушениях к элементу административно-юрисдикционного процесса или к составной части административной юрисдикции достаточно традиционно. Говоря о производстве по делам об административных правонарушениях как процессуальном институте административного права, необходимо отметить, что данное производство вообще и применительно к проблеме обеспечения безопасности дорожного движения достаточно сложно и содержательно. Упрощать процессуальное наполнение производства по делам об административных правонарушениях ни в коем случае нельзя, обусловлено это рядом моментов.

Во-первых, административные наказания, применяемые за совершение административного правонарушения, достаточно существенны, нужно подчеркнуть, что применение административных наказаний в судебном порядке влечет для гражданина неблагоприятные правовые и социальные последствия. В частности, Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации"[25] определяет, что "…гражданин не может быть принят на службу, если он неоднократно в течение года, предшествовавшего дню его поступления на службу, подвергался в судебном порядке административному наказанию за совершенные умышленно административные правонарушения" (ст. 17). Второе обстоятельство, подчеркивающее важность процессуального наполнения данного производства, состоит в том, что участникам производства по делам об административных правонарушениях, в особенности лицу, привлекаемому к административной ответственности, необходимо предоставить максимально широкие возможности для защиты своих прав и законных интересов, которые должны в полной мере соответствовать положениям Конституции России.

Производство по делам об административных правонарушениях состоит из целого ряда стадий, а также набора процессуальных предписаний, которые в своей совокупности образуют самостоятельные производства. В частности, о таких относительно автономных производствах можно говорить, например, при раскрытии содержания "административного расследования" (ст. 28.7 КоАП РФ). В теории административного права обозначенный компонент производства по делам об административных правонарушениях неоднократно рассматривался. Как отмечает А.Н. Булгаков: "…административное расследование в области обеспечения безопасности дорожного движения как административно-правовое явление выступает в качестве усложненной формы и одновременно стадии производства по делам об административных правонарушениях"[26]. С такой точкой зрения трудно согласиться, обусловлено это тем, что производство по делам об административных правонарушениях, которое полностью регламентируется КоАП РФ, не включает самостоятельной стадии "административного расследования". В этой связи административное расследование с формальной точки зрения нельзя признать стадией производства по делам об административных правонарушениях. Кроме того, административное расследование вообще и осуществляемое в области обеспечения безопасности дорожного движения само состоит из ряда стадий.

Исходя из изложенного выше, можно сделать вывод о том, что административное расследование — это составная часть производства по делам об административных правонарушениях. Административное расследование необходимо тогда, когда в производстве по делам об административных правонарушениях требуются значительные временные затраты. Как показывает практика, некоторые административные правонарушения, посягающие на безопасность дорожного движения, таких временных затрат, безусловно, требуют. Наличие необходимости проведения административного расследования говорит о сложности производства по делам об административных правонарушениях с процессуальной точки зрения. В определенный период нашей истории производство по делам об административных правонарушениях действительно не было сложным, чего нельзя сказать о современном периоде. В свое время производство по делам об административных правонарушениях подразделялось по некоторым критериям, основу которых составляла процессуальная сложность тех действий, которые осуществлялись при его проведении. Так, Д.Н. Бахрах писал, что "…в зависимости от объема и сложности процессуальной деятельности можно различать упрощенное (ускоренное) производство, обычное и особое (усложненное) производство по делам об административных правонарушениях"[27]. Производство по делам об административных правонарушениях в сфере обеспечения безопасности дорожного движения может осуществляться в упрощенной форме, т.е. без составления протокола об административном правонарушении. В частности это возможно, если соответствующее административное правонарушение выявлено в режиме его видеофиксации. Также данное производство может осуществляться и в обычном процессуальном порядке. Кроме того, производство по делам об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения может быть реализовано в форме административного расследования. Как уже ранее отмечалось, это необходимо по тем делам об административных правонарушениях, по которым нужны значительные временные затраты. Данные затраты нужны для сбора доказательств по делу об административном правонарушении или осуществления иных административно-процессуальных действий.

Особенности производства по делам об административных правонарушениях в сфере обеспечения безопасности дорожного движения исследованы не столь обстоятельно. Тем не менее по данному вопросу существует точка зрения. Относительно обозначенной проблемы В.В. Головко отметил: "…особенности производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых участниками дорожного движения, обусловливаются специальным статусом сотрудников ДПС, выполняющих свои функции на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях и осуществляющих взаимодействие с иными участниками данного производства (судьями, а также врачами, которые проводят медицинское освидетельствование на состояние алкогольного или иного опьянения водителя, и др.)"[28].

Как нам представляется, производство по делам об административных правонарушениях в сфере обеспечения безопасности дорожного движения имеет некоторую предметную специфику, которая отличает его от аналогичных производств, которые реализуются в иных сегментах государственного управления. Так, данное производство отличается от иных административных производств прежде всего своей функциональной направленностью, а также особенностями работы автомобильного транспорта и дорожной (транспортной) инфраструктуры. Кроме того, данное производство направлено на установление объективных обстоятельств каждого административного правонарушения, посягающего на безопасность дорожного движения.

Список использованной литературы

1. Бахрах Д.Н. Административное право / Д.Н. Бахрах. М., 1996.

2. Булгаков А.Н. Административное расследование правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / А.Н. Булгаков. Краснодар, 2017.

3. Головко В.В. Учебник инспектора ГИБДД / В.В. Головко. М., 2007.

4. Котюргин С.И. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной деятельности милиции / С.И. Котюргин. Омск, 1973.

5. Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования / П.И. Кононов. Киров, 2001.

6. Парыгин Н.П. Исполнение административных наказаний / Н.П. Парыгин, В.В. Головко. М., 2006.

7. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право / В.Д. Сорокин. СПб., 2004.

8. Соловьева О.М. Производство по делам об административных правонарушениях: опыт системного изучения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / О.М. Соловьева. Ростов-на-Дону, 2004.

9. Смоляков А.И. Административно-правовое принуждение и поощрение в системе государственно-правовых методов обеспечения безопасности дорожного движения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / А.И. Смоляков. Орел, 2014.

10. Цуканов Н.Н. О соотношении производства по делам об административных правонарушениях и деятельности по исполнению постановлений о назначении административных наказаний / Н.Н. Цуканов // Административное право и процесс. 2013. N 10.

11. Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / О.В. Чекалина. М., 2003.

Рекомендуется Вам: