Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и практики

Автор: Тухватуллин Т.А.

Российская антикоррупционная политика на протяжении последних лет серьезное внимание уделяет вопросам "освобождения" нормативных правовых актов от коррупциогенных факторов, порождающих условия для проявления коррупционных рисков и провоцирующих коррупционное поведение участников общественных отношений, регулируемых такими нормами.

Идея проведения антикоррупционной экспертизы возникла в экспертных кругах в 2002 — 2003 гг., термин "коррупциогенность законодательства" введен в оборот в 2004 г.[1] В целях предупреждения и противодействия коррупции Генеральной Ассамблеей ООН в 2003 г. принята специальная Конвенция, в соответствии с которой "каждое государство-участник стремится периодически проводить оценку правовых документов и административных мер для определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней".

В настоящее время для оценки законодательства на предмет коррупциогенности в России созданы необходимые условия: приняты нормативные документы, регулирующие процедуру и методику проведения экспертизы, устранения выявленных в ходе нее коррупциогенных факторов, определены субъекты, наделенные полномочиями по проведению экспертизы, сформирован пул независимых экспертов. Большинство субъектов наработали собственный опыт экспертной работы, сформировали практику по выявлению и устранению коррупциогенных норм.

Антикоррупционная экспертиза Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" признается одной из мер профилактики коррупции. Порядок ее проведения урегулирован специальным Федеральным законом от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее по тексту — Закон об антикоррупционной экспертизе). Правительством Российской Федерации утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов[2].

При этом понятие антикоррупционной экспертизы в названных документах не закреплено, в связи с чем предлагается понимать предусмотренную законодательством деятельность уполномоченных органов, организаций, граждан, в том числе в статусе независимых экспертов по изучению нормативных правовых актов (их проектов) на предмет установления в них норм, имеющих коррупциогенные факторы[3], а также подготовки по его результатам заключения или иного документа.

Антикоррупционная экспертиза является одним из видов правовой экспертной деятельности, в ходе которой при изучении нормативного правового акта (его проекта) каждая его норма анализируется на предмет наличия в нем коррупциогенного фактора, правового пробела, коллизии (противоречия) иным положениям данного документа или несоответствия другому нормативному правовому акту, закону. Ее целью является устранение предпосылок для коррупционного поведения в виде коррупциогенных факторов, что является исключением дефектов правовой нормы или заложенной правовой формулы. По своей сути устранение коррупциогенных факторов из правовых норм направлено на повышение эффективности правового регулирования, обеспечение законности и единства правового пространства.

Иными словами, правовые нормы, содержащие коррупциогенные факторы, на практике позволяют правоприменителю в одинаковых условиях поступить по-разному, исходя из своего собственного убеждения (усмотрения) или заинтересованности, в том числе материальной. Одновременно необходимо учитывать, что коррупциогенные факторы не отождествляются с противоречивостью (незаконностью) положений нормативных правовых актов документам высшей юридической силы, следовательно, не являются их нарушением. Исключение составляет лишь коррупциогенный фактор в виде нормативной коллизии.

При этом порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов и их проектов не одинаков. Так, Минюст России проводит экспертизу законопроектов, разработчиками которых являются федеральные министерства и ведомства, включая проекты поправок Правительства Российской Федерации к ним (ч. 3 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе).

Согласно ч. 4 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе разработчики самостоятельно проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (их проектов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге правоприменения. Правовую экспертизу законопроекта в силу ч. 2 ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, принятого Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 N 2134-II ГД, по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок проводит Правовое управление Аппарата Государственной Думы.

Антикоррупционную экспертизу проектов подзаконных нормативных правовых актов проводит его разработчик, а также независимые эксперты и органы прокуратуры.

Органами прокуратуры, например, только в 2017 году антикоррупционной экспертизой охвачено свыше 1,8 млн нормативных правовых актов и их проектов различных уровней публичной власти[4]. Ежегодно прокурорами на предмет коррупциогенности изучается примерно аналогичное количество нормативных правовых актов и их проектов. В результате проделанной работы из 66 тыс. нормативных правовых актов исключены 83 тыс. коррупциогенных факторов.

В целях эффективной организации проведения антикоррупционной экспертизы в прокуратуре обязанности по ее проведению следует возложить на конкретных прокурорских работников из числа наиболее опытных, обладающих аналитическими способностями. На законодательной основе представляется целесообразным закрепить представление в органы прокуратуры для проверки принятых нормативных правовых актов поднадзорных органов и организаций, обеспечив постоянный контроль их поступления и своевременное изучение в прокуратуре.

Антикоррупционная экспертиза требует комплексного подхода к ее проведению с оценкой на предмет коррупциогенности и соответствия законам текста всего документа, поскольку только такой характер этой работы позволяет выявить коррупциогенные факторы и противоречащие законам положения. Безусловно, объем работы является колоссальным и несоизмеримым с человеческими возможностями одного, в лучшем случае, двух работников прокуратуры, обеспечивающих проведение антикоррупционной экспертизы.

С целью предоставления прокурорам большего временного промежутка для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 13.03.2018 N 133 п. 5 Приказа N 400 изложен в новой редакции, предусматривающей, что нормативные правовые акты подлежат изучению в органах прокуратуры не позднее одного года со дня их принятия. Иными словами, антикоррупционная экспертиза любого нормативного правового акта независимо от уровня органа или должностного лица, его принявшего, должна быть проведена в течение года с момента принятия.

Увеличение данного срока направлено на снижение нагрузки на работников, осуществляющих данную экспертизу. Более продолжительный период необходим также для оценки документа в рамках проведения мониторинга правоприменения нормативных правовых актов. Данная новелла позволит прокурорам правильнее определять приоритетность нормативных правовых актов для их проверки на предмет коррупциогенности, выделяя те, по которым антикоррупционную экспертизу необходимо провести в первоочередном порядке. При этом, исходя из положения п. 5 Приказа о годичном сроке изучения нормативных правовых актов, прокуроры субъектов Российской Федерации с учетом особенности нормативной работы в регионе могут устанавливать более короткие сроки проведения нижестоящими прокурорами указанной экспертизы.

С учетом имеющейся в данной норме Приказа оговорки, при наличии оснований прокурор проводит антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта независимо от указанного срока. Основаниями для этого могут служить различные обстоятельства: поступившее в прокуратуру обращение, размещение в средствах массовой информации сообщения о коррупциогенности нормативного документа, поручение вышестоящего прокурора и др.

Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов следует осуществлять с привлечением заинтересованных подразделений прокуратуры, вопросы поднадзорной деятельности которых регламентированы в проверяемом нормативном правовом акте.

Из содержания ч. 2 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе, определяющей сферы общественных отношений, в отношении нормативных правовых актов которых прокуроры проводят антикоррупционную экспертизу, видно, что экспертируемые прокурорами документы различны, в связи с чем на практике к этой работе привлекаются независимые эксперты. Национальным планом противодействия коррупции на 2018 — 2020 годы[5] (подп. "б" п. 39) Генеральной прокуратуре Российской Федерации совместно с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации поручено проработать вопрос привлечения заинтересованных научных организаций и образовательных организаций высшего образования к участию в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В целях реализации названного мероприятия Национального плана представляется целесообразным включить научные организации и образовательные организации высшего образования, заинтересованные включиться в эту работу при условии наличия в штате экспертов, в круг поименованных в Федеральном законе об антикоррупционной экспертизе субъектов с последующей аккредитацией в Минюсте России.

Для оптимизации экспертной работы и своевременного охвата всех принятых документов к ее проведению желательно привлекать представителей гражданского общества в лице общественных организаций, союзов, ассоциаций. К примеру, Генеральной прокуратурой Российской Федерации в рамках совместного с Торгово-промышленной палатой России проекта организовано проведение представителями экспертного сообщества антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, регулирующих в российских регионах отношения в области бытовых отходов и предоставления государственных и муниципальных земель[6].

Конструктивное взаимодействие органов прокуратуры и независимых экспертов позволяет повысить эффективность антикоррупционно-экспертной работы, расширить численный охват нормативных правовых актов и оперативность проведения по ним экспертизы, что снижает коррупциогенность правовых норм. Так, в Вологодской области по инициативе независимого эксперта из Постановления Правительства области от 13.02.2017 N 157 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса" исключен коррупциогенный фактор в виде юридико-лингвистической неопределенности использованного в качестве критерия для отбора получателя субсидий понятия "общественная активность". По обращению другого независимого эксперта о наличии в Постановлении Правительства Орловской области от 13.10.2017 N 423 коррупциогенных норм в виде неопределенных и неустоявшихся понятий, ограничивающих доступ независимых экспертов к нормативным правовым актам и их проектам для проведения их антикоррупционной экспертизы, прокуратурой области Губернатору и Председателю Правительства области внесены требования.

Вместе с тем на практике нередко прокурорам поступают некачественные заключения аккредитованных независимых экспертов, в которых неправильно трактуются нормы права, неверно квалифицируются выявленные коррупциогенные факторы или приводятся факторы, не соответствующие методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. По этой причине значительное число заключений экспертов прокурорами обоснованно отклоняется.

В целях изменения ситуации представляется актуальным предложение В.В. Астанина, считающего необходимым предусмотреть специальное профессиональное обучение кандидатов в независимые эксперты до проведения их аккредитации в Минюсте России[7]. Одновременно необходимо установление приближенных к работе с правовыми актами квалификационных требований — наличие высшего юридического образования и пятилетнего стажа по юридической специальности.

Действующий в настоящее время Административный регламент Минюста России по аккредитации юридических и физических лиц на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов[8] предусматривает возможность аккредитации в качестве независимого эксперта гражданина Российской Федерации, имеющего высшее профессиональное образование (в том числе неюридическое) и стаж работы по специальности (любой) не менее 5 лет.

В.В. Астанин в качестве критериев для потенциального соискателя справедливо предлагает предусмотреть: "наличие высшего юридического образования (аттестата доцента или профессора по юридической специальности); наличие не менее пяти научных трудов в соответствующей сфере регулирования исследуемого нормативного правового акта"[9]. Исследователь верно утверждает, что "без специальной подготовки, основываясь лишь на житейских, но не правовых понятиях и категориях, не исключено, что независимый эксперт может, образно говоря, "наваять" ошибочное заключение"[10].

Своевременными и необходимыми стали изменения, внесенные в ст. 5 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе[11], касающиеся невозможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы гражданами: имеющими неснятую (непогашенную) судимость; уволенными в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения; проводящими антикоррупционную экспертизу в силу своих должностных обязанностей. Внесенные законодателем изменения, на наш взгляд, позволят исключить из числа независимых экспертов лиц, преступивших закон, а также лиц, априори не являющихся "независимыми" ввиду проведения этой экспертизы на профессиональной (оплачиваемой) основе в силу п. 3 ч. 1 ст. 3 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе.

В завершение следует отметить, что несовершенство правовой базы способствует распространению коррупции. По этой причине антикоррупционная экспертиза рассматривается одним из эффективных и действенных средств профилактики коррупции, основные усилия при ее проведении следует концентрировать на проектах нормативных правовых актов, что позволяет выявлять и исключать коррупциогенные факторы еще до начала их правоприменения.

Главное в этой работе — совместная и равнонаправленная деятельность государственных структур, как принимающих нормативные правовые акты, так и в силу предоставленных полномочий осуществляющих их стороннюю экспертизу, а также институтов гражданского общества, неравнодушных граждан по выявлению и устранению дефектов правовых актов, которые порождают или способствуют коррупционному поведению.

Список использованной литературы

1. Астанин В.В. Обеспечение репрезентативности экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / В.В. Астанин; сост. Е.Р. Россинская. М., 2010.

2. Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе / Э.В. Талапина // Журнал российского права. 2007. N 5.

Рекомендуется Вам: