Антикоррупционный мониторинг в государственном управлении

Автор: Поляков М.М.

Мониторинг — это термин, имеющий множество разных значений в зависимости от конкретного вида деятельности. Согласно Толковому словарю Л.П. Крысина мониторинг (от англ. monitor — контролировать, проверять) — это: 1) наблюдение, оценка и прогноз состояния окружающей среды в связи с хозяйственной деятельностью человека; 2) систематическое наблюдение за каким-нибудь процессом с целью фиксировать соответствие (или несоответствие) результатов этого процесса первоначальным предположениям[1]. Мониторинг применяется в процессе функционирования средств массовой коммуникации, при охране окружающей природной среды, осуществлении анализа экономического состояния субъектов предпринимательской деятельности. Мониторинг, регулируемый нормами различных отраслей российского права, довольно часто используется в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В частности, существует налоговый мониторинг, мониторинг в системе образования, мониторинг оказания государственной социальной помощи, государственный мониторинг земель, государственный мониторинг водных объектов и т.д.

В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"[2] не нашли своего прямого отражения правовые нормы, устанавливающие на общефедеральном уровне порядок проведения антикоррупционного мониторинга. П.Н. Фещенко в этой связи справедливо отмечает, что разные субъекты на разных уровнях власти проводят антикоррупционный мониторинг по собственному усмотрению, так как отсутствует четкое определение антикоррупционного мониторинга[3].

Вместе с тем нормы, регулирующие антикоррупционный мониторинг, существуют в законодательстве субъектов Российской Федерации. В пункте 2 ст. 1 Закона Республики Крым "О противодействии коррупции"[4] (далее — Закон Республики Крым N 36-ЗРК) приводится следующее определение антикоррупционного мониторинга: это наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупционных правонарушений, коррупциогенных факторов, а также форм противодействия коррупции. В соответствии с п. п. 1 и 2 ст. 12 Закона Республики Крым N 36-ЗРК антикоррупционный мониторинг проводится в целях реализации республиканской целевой программы по противодействию коррупции (учет коррупционных правонарушений, анализ документов, проведение исследований, опросы, эксперименты, обработка, оценка и анализ данных о проявлениях коррупции), а также в целях обеспечения оценки эффективности реализации антикоррупционной деятельности (наблюдение за результатами применения мер предупреждения, пресечения и ответственности за коррупционные правонарушения, мер возмещения причиненного такими правонарушениями вреда, анализа и оценки полученных в результате такого наблюдения данных, разработки прогнозов будущего состояния и тенденций развития ситуации в сфере противодействия коррупции).

Аналогичные подходы относительно содержания антикоррупционного мониторинга закреплены и в других законах субъектов РФ. Тем не менее есть и некоторая разница в определении отдельных мер осуществления антикоррупционного мониторинга. К примеру, в п. 1 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга "О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге"[5] антикоррупционный мониторинг включает в себя мониторинг проявлений коррупции, коррупциогенных факторов и мер антикоррупционной политики. В абзаце 1 п. 1 ст. 8 Закона Новгородской области "О реализации федеральных законов о противодействии коррупции на территории Новгородской области"[6] указано, что антикоррупционный мониторинг непосредственно включает мониторинг коррупции, коррупционных факторов и мер по предупреждению коррупции.

Согласно региональному законодательству антикоррупционный мониторинг осуществляется преимущественно высшими органами государственной власти субъекта РФ (главой субъекта, правительством) либо иным специально уполномоченным органом. В соответствии с п. 4 ст. 11 Закона Нижегородской области "О противодействии коррупции в Нижегородской области"[7] решение о проведении антикоррупционного мониторинга принимается Губернатором Нижегородской области или Законодательным Собранием Нижегородской области, а на основании п. 5 ст. 11 данного Закона порядок проведения антикоррупционного мониторинга устанавливается Правительством Нижегородской области. Результаты антикоррупционного мониторинга публикуются в открытых источниках, в том числе и на официальном интернет-портале Правительства Нижегородской области[8]. Антикоррупционный мониторинг в Нижегородской области проводится в целях:

1) своевременного приведения правовых актов органов государственной власти Нижегородской области в соответствие с законодательством Российской Федерации;

2) обеспечения разработки и реализации программ противодействия коррупции путем учета коррупционных правонарушений и коррупциогенных факторов, проведения опросов и иных мероприятий с целью получения информации о проявлениях коррупции;

3) обеспечения оценки эффективности мер, реализуемых посредством программ противодействия коррупции.

Так, в рамках антикоррупционного мониторинга одно из проведенных социологических исследований в Нижегородской области представило своеобразный рейтинг органов власти и организаций, в которых, по мнению опрошенных респондентов, наиболее часто встречаются коррупционные проявления. В тройке лидеров оказались ГИБДД (29,8%), администрация и преподаватели высших учебных заведений (21,1%), администрация и сотрудники поликлиник и больниц (19,3%).

О масштабах развития антикоррупционного мониторинга в большинстве субъектов Российской Федерации еще в 2013 г. в своей статье написал П.А. Кабанов, который отметил, что конечной целью данного вида деятельности является оценка и анализ состояния коррупции и эффективности принимаемых органами государственной власти антикоррупционных мер[9].

Результаты антикоррупционного мониторинга служат основой для анализа общей обстановки вокруг коррупции в соответствующем регионе и принятия управленческих решений по дальнейшему совершенствованию мер по противодействию коррупции. Кроме того, официальная информация, представляемая органами государственной власти и местного самоуправления по результатам антикоррупционного мониторинга, является крайне важной для общества и каждого гражданина, позволяя понять общее состояние антикоррупционной борьбы.

Антикоррупционный мониторинг в настоящее время применяется многими органами исполнительной власти, носит как внутриведомственный, так и внешний характер. Отчеты о проведении антикоррупционного мониторинга или антикоррупционной деятельности размещаются на официальных интернет-страницах. Объем и наполнение материалов данных отчетов порой существенно различаются. Например, отчет об антикоррупционной деятельности в Министерстве финансов Кабардино-Балкарской Республики за 2016 год[10] является очень небольшим по общему содержанию и представляет собой слабоструктурированный текст на шести страницах. Отчет не содержит анализа отдельных недостатков, выявленных в ходе проведения антикоррупционных мероприятий в министерстве, а также направлений корректировки мер по противодействию коррупции в перспективных планах и программах.

Совершенно иначе выглядит отчет об антикоррупционном мониторинге за 2016 г., размещенный на официальном сайте Министерства юстиции Республики Татарстан[11]. По своему оформлению и содержанию это полноценный объемный документ на 82 листах, который содержит подробную информацию о мониторинге мер по противодействию коррупции в министерстве. Основные разделы по названию сходны с аналогичными отчетами о проведении антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации. Однако есть некоторые разделы, представляющие особый интерес. В частности, мониторинг зон риска коррупционных проявлений. В отчете обозначено, что первоочередной задачей в системной антикоррупционной работе является регулярное выявление и изучение зон риска, уязвимых и слабых мест в жизни общества, которые могут являться очагом возникновения коррупции. Указанные зоны риска выявляются на основе анализа результатов статистической информации и социологических исследований об удовлетворенности населения качеством государственного и муниципального управления, образовательных услуг, здравоохранения, ЖКХ. Для получения данной информации используется информационная система "Открытый Татарстан". На ее основе функционирует государственная информационная система "Народный контроль", которая позволяет жителям республики заявить о своей текущей проблеме, связанной с коррупционными проявлениями в разных сферах публичного управления. В тех случаях, когда уровень удовлетворенности населения оказывается ниже установленных показателей или явно выбивается из общего списка, то тогда отдельные органы государственной власти или целые муниципальные образования оказываются в своеобразной коррупционной зоне риска.

В десятом, заключительном разделе отчета представлены рейтинговые оценки активности субъектов антикоррупционного мониторинга. Для их расчета используются показатели, закрепленные в нормативных документах Республики Татарстан. Показатели рейтинга сгруппированы по трем основным блокам:

— формы совершенствования государственной (муниципальной) службы в целях противодействия коррупции, антикоррупционная пропаганда;

— антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;

— деятельность по проведению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, деятельность по контролю в сфере соблюдения бюджетного законодательства.

Среди органов исполнительной власти Республики Татарстан лучшие показатели по реализации антикоррупционных мер по итогам 2016 г. у Министерства труда, занятости и социальной защиты РТ, Министерства сельского хозяйства и продовольствия РТ, Государственного комитета по тарифам РТ.

Развитие системы антикоррупционного мониторинга обусловлено как потребностями текущего этапа реализации национальной антикоррупционной программы, так и международными обязательствами Российской Федерации. В частности, на 40-м Пленарном заседании Группы государств по борьбе с коррупцией в 2008 г. России было предложено создание комплексной и объективной системы антикоррупционного мониторинга с обязательным участием гражданского общества, нацеленной на постоянное исследование уровня и масштабов коррупции, определение эффективности принимаемых государством мер в сфере противодействия коррупции и выработку дополнительных антикоррупционных механизмов и инструментов[12].

Антикоррупционный мониторинг позволяет более критически подойти к оценке деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. Ученые и юристы-практики сегодня отмечают отдельные недостатки мер по противодействию коррупции, основываясь на официальных результатах антикоррупционного мониторинга. В частности, автор разделяет мнение А.В. Полукарова об узконаправленности антикоррупционных планов, поскольку их содержание часто показывает, что публичные органы ограничиваются преимущественно решением внутриведомственных проблем[13].

Тесную взаимосвязь с антикоррупционным мониторингом имеет институт коррупционных рисков. В теории можно встретить различные определения коррупционных рисков и других близких по содержанию категорий. И.Н. Дементьева определяет коррупционные риски как заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действия/бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий, наносящие ущерб государственным и общественным интересам[14]. К.М. Ташина и И.Н. Пустовалова под зонами коррупционных рисков понимают сферы общественных отношений, содержащие наиболее вероятные опасные факторы, благоприятствующие возникновению коррупционных отношений[15].

Необходимо установить административную ответственность за непринятие государственным или муниципальным служащим мер по противодействию коррупции и дополнить содержание КоАП РФ отдельной статьей, закрепляющей применение мер ответственности к правонарушителям. Это позволит усилить внимание со стороны должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления к реализации мер по противодействию коррупции в Российской Федерации.

Таким образом, в рамках проводимой антикоррупционной политики находят свое развитие сравнительно новые институты антикоррупционного мониторинга, анализа и оценки коррупционных рисков, а также публикации официальной отчетности о реализации антикоррупционной политики. Исследование показало, что развитие этих институтов происходит неравномерно: на уровне целого ряда субъектов РФ многие антикоррупционные институты функционируют гораздо интенсивнее, чем на федеральном уровне[16]. Есть примеры субъектов РФ, которые достигли существенного прогресса в процессе применения антикоррупционных мер.

Весьма показательно, что на общефедеральном уровне институт антикоррупционного мониторинга пока не нашел отражения в антикоррупционных законах. Автор считает, что в обозримой перспективе нормы, регулирующие проведение антикоррупционного мониторинга, осуществление анализа коррупционных рисков и опубликование отчетов о реализации антикоррупционной политики, должны быть включены в текст Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Библиография

1. Дементьева И.Н. Исследование коррупционных рисков в региональных органах государственной власти // Проблемы развития территории. 2012. N 2. С. 75 — 85.

2. Кабанов П.А. Основные задачи антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации: опыт сравнительно-правового исследования // Мониторинг правоприменения. 2013. N 3. С. 4 — 7.

3. Крысин Л.П. Толковый словарь иноязычных слов. М.: Эксмо, 2006. 944 с.

4. Полукаров А.В. Административно-правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в социальной сфере // Современное право. 2017. N 2. С. 28 — 35.

5. Поляков М.М. Противодействие коррупции органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. Вып. 5. Ч. II: Юридические науки. Тула: Изд-во ТулГУ, 2014. С. 53 — 62.

6. Стороженко И.В. О национальной системе антикоррупционного мониторинга // Мониторинг правоприменения. 2013. N 1. С. 4 — 6.

7. Ташина К.М., Пустовалова И.Н. К вопросу о понятии коррупционных рисков // Успехи современного естествознания. 2012. N 4. С. 212 — 213.

8. Фещенко П.Н. Функционирование системы антикоррупционного мониторинга: вопросы повышения качества // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. N 1. С. 66 — 71.

Рекомендуется Вам: