Разделение прав военнослужащих на получение постоянного жилья в зависимости от календарной даты

Автор: Глухов Е.А., кандидат юридических наук, подполковник юстиции, преподаватель СПВИ ВВ МВД России

Ключевые слова: обеспечение военнослужащих постоянным жильем, дата заключения первого контракта, обратная сила закона «О статусе военнослужащих», срок ожидания жилья, принципы равенства и справедливости.

Аннотация: в статье рассматриваются изменения порядка обеспечения военнослужащих постоянным жильем в период прохождения военной службы в связи с вступлением в силу Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих».

Закон един для всех.

В настоящей статье будут проанализированы положения действующего законодательства об обеспечении различных категорий военнослужащих[1] постоянным жильем в зависимости от календарной даты. Речь идет о дате вступления в силу действующего Федерального закона «О статусе военнослужащих», который вступил в силу 1 января 1998 года, а принят был реально позже (Государственной думой он принят 6 марта 1998 года,  Советом Федерации – 12 марта 1998 года, подписан Президентом Российской Федерации – 27 мая 1998 года, а опубликован в Российской газете лишь 2 июня 1998 года). Именно с этой даты – с 1 января 1998 года – произошло разделение военнослужащих на 2 категории: на тех, кому постоянное жилье положено уже после 5 лет военной службы и на тех, кому постоянное жилье положено только после 20 лет выслуги на военной службе[2]. Отдельно также остановимся на изменении правового положения курсантов военных вузов, которые к моменту вступления в силу данного закона 1998 года уже заключили контракт о прохождении военной службы.

Итак, в нижеприведенной таблице указаны формулировки двух российских законов «О статусе военнослужащих», касающиеся прав военнослужащих на получение постоянного жилья.

Закон Российской Федерации от 22 января 1993 г. № 4338-I "О статусе военнослужащих"[3]	Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ в первоначальной редакции.	Федеральный закон «О статусе военнослужащих»  от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ в редакции от 28 декабря 2013 г.
Военнослужащим и совместно проживающим с ними членам семей предоставляются не позднее трехмесячного срока со дня прибытия к новому месту военной службы жилые помещения по нормам и в порядке, которые предусмотрены жилищным законодательством за счет государственного, муниципального и ведомственного жилищных фондов, переданных в пользование МО РФ и другим министерствам и ведомствам Российской Федерации, в войсках которых они проходят военную службу. <    Указанным военнослужащим на первые пять лет военной службы (не считая времени обучения в военных образовательных учреждениях профессионального образования) предоставляются служебные жилые помещения или общежития. В течение этого срока за ними и членами их семей сохраняется право на жилые помещения, занимаемые до поступления на военную службу. Они не могут быть исключены из списков нуждающихся в улучшении жилищных условий по месту жительства до призыва (поступления) на военную службу. При продолжении военной службы свыше этих сроков им предоставляются жилые помещения на общих основаниях (абз. 2 и 3).	Военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и совместно проживающим с ними членам их семей на первые 5 лет военной службы предоставляются служебные жилые помещения или общежития. При продолжении военной службы свыше указанных сроков им предоставляются жилые помещения на общих основаниях (абз. 3 п. 1).     Военнослужащим, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются в собственность жилые помещения по избранному постоянному месту жительства в порядке, определяемом федеральными законами и иными нормативными правовыми актами (абз. 12 п.1).	Военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных профессиональных образовательных организаций и военных образовательных организаций высшего образования), и совместно проживающим с ними членам их семей, признанным нуждающимися в жилых помещениях, федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, предоставляются субсидия для приобретения или строительства жилого помещения либо жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно или по договору социального найма с указанным федеральным органом исполнительной власти по месту военной службы, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с ОШМ при общей продолжительности военной службы 10 лет и более — по избранному месту жительства (абз 3 п. 1).      Военнослужащим, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и признанным нуждающимися в жилых помещениях, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с ОШМ при общей продолжительности военной службы 10 лет и более федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, предоставляются жилищная субсидия или жилые помещения, находящиеся в федеральной собственности, по выбору указанных граждан в собственность бесплатно или по договору социального найма с указанным федеральным органом исполнительной власти по избранному постоянному месту жительства и в соответствии с нормами предоставления площади жилого помещения, предусмотренными статьей 15.1 настоящего Федерального закона (абз. 12 п. 1).
Норм об обеспечении какой-либо категории военнослужащих служебным жильем на весь срок военной службы данный закон не содержит.	На весь срок военной службы служебными жилыми помещениями обеспечиваются:     военнослужащие, назначенные на воинские должности после окончания военного образовательного учреждения профессионального образования и получения в связи с этим офицерского воинского звания (начиная с 1998 года), и совместно проживающие с ними члены их семей;     офицеры, призванные на военную службу в соответствии с указом Президента РФ, офицеры, заключившие первый контракт о прохождении военной службы после 1 января 1998 года, и совместно проживающие с ними члены их семей;      прапорщики и мичманы, сержанты и старшины, солдаты и матросы, поступившие на военную службу по контракту после 1 января 1998 года, и совместно проживающие с ними члены их семей.     Служебные жилые помещения предоставляются на весь срок военной службы в закрытых военных городках военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей.	На весь срок военной службы служебными жилыми помещениями обеспечиваются:      военнослужащие, назначенные на воинские должности после получения профессионального образования в военной профессиональной образовательной организации или военной образовательной организации высшего образования и получения в связи с этим офицерского воинского звания (начиная с 1998 года), и совместно проживающие с ними члены их семей; (см. текст в предыдущей редакции)  офицеры, заключившие первый контракт о прохождении военной службы после 1 января 1998 года, и совместно проживающие с ними члены их семей;     прапорщики и мичманы, сержанты и старшины, солдаты и матросы, являющиеся гражданами, поступившие на военную службу по контракту после 1 января 1998 года, и совместно проживающие с ними члены их семей.    Служебные жилые помещения предоставляются на весь срок военной службы в закрытых военных городках военнослужащим — гражданам, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей.

Как видно из данной таблицы, по Закону Российской Федерации «О статусе военнослужащих» 1993 года право на получение постоянного жилья (жилых помещений по договорам социального найма) возникало у военнослужащих уже после пяти лет военной службы (не считая времени обучения в военных вузах), причем вне зависимости от даты заключения ими первого контракта о прохождении военной службы.

С вступлением в силу Федерального закона «О статусе военнослужащих» 1998 года право на получение постоянного жилья уже стало поставлено в зависимость не только от срока выслуги на военной службе, но и от даты заключения военнослужащим первого контракта о военной службе. С 1 января 1998 года военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, были разделены на 2 категории: заключившие контракт до указанной даты и после нее (сюда же новым законом были отнесены и часть курсантов, заключивших первый контракт до 1 января 1998 года). В зависимости от этого стал разниться и объем их жилищных прав, о чем более подробно укажем далее.

Новшества, введенные Федеральным законом «О статусе военнослужащих» 1998 года ухудшили права военнослужащих на получение постоянного жилья. Если по одноименному закону 1993 года для приобретения права на обеспечение постоянным жильем военнослужащим требовалось иметь всего лишь пять лет выслуги на военной службе (не считая времени обучения в военном вузе), то по закону «О статусе военнослужащих» 1998 года – уже 20 лет выслуги лет военной службы (либо не менее 10 лет выслуги и увольнении по т.н. «льготным основаниям[4]»). Как признал Президент России В.В. Путин, «Сложилась парадоксальная ситуация – офицер может рассчитывать на собственное жилье лишь после окончания службы. По сути, он попадает в конфликт интересов: хочешь квартиру – увольняйся из армии. Хочешь служить – ничего не получишь, пока не уволился. При этом решение жилищного вопроса затягивается для многих людей как минимум на десятилетие. Это, в свою очередь, препятствует обзаведению семьей, делает армейскую службу – и без того сложную и тяжелую – прямо скажем, малопривлекательной»[5].

Согласитесь, что ждать постоянного жилья минимум 20 лет морально, да и экономически сложнее, неприятнее, чем всего лишь 5 лет. Все время ожидания постоянного жилья военнослужащий в лучшем случае имеет право на обеспечение только служебным жилым помещением. В худшем случае такой военнослужащий вынужден проживать в общежитиях, на условиях поднайма в съемных квартирах с периодическим опасением прекращения поднайма, в казармах, у родственников и т.д.

Но и даже лучший вариант — получение военнослужащим служебного жилого помещения, которое предназначено не для постоянного проживания, а лишь на время прохождения военной службы в данной местности, не решает всех его жилищных проблем и не полностью удовлетворяет жилищную потребность военнослужащего. Военнослужащий изначально знает, что впоследствии должен будет освободить служебное жилое помещение, поэтому не заинтересован в его качественном, уютном и дорогом обустройстве, вложении в него больших денежных средств, покупки хорошей мебели. Кроме того довольно большой процент служебных жилых помещений расположены в закрытых военных городках, а также вдали от крупных населенных пунктов, где военнослужащие желают проживать после увольнения с военной службы, поэтому изначально военнослужащий не думает о таком жилье как о постоянном, соответственно и относится к нему также. Да и объем правомочий нанимателя служебного помещения существенно меньше, чем у нанимателя квартиры по договору социального найма, не говоря уже о собственной квартире. По сути государство лишило военных права получить собственное жилье до достижения общей продолжительности военной службы 20 лет, таким образом привязав военнослужащих к военному ведомству..

И все время ожидания (не менее 20 лет) получения права на обеспечение постоянным жильем военнослужащему придется подтверждать свой статус нуждающегося в постоянных жилых помещениях: не покупать жилье самому, не вкладывать денежные средства в его строительство, не получать землю под строительство жилья, не получать жилые помещения (даже ветхие домики в деревне) в наследство. Причем указанные требования относятся как к самому военнослужащему, так и к членам его семьи. Иначе военнослужащего просто смогут снять с очереди на получение жилья, причем вполне на законных основаниях. Все это вынуждает военнослужащего жить в стесненных и дискомфортных условиях на условиях поднайма, в общежитиях, во временном жилье. Более того, в период ожидания заветного жилья военнослужащий может и умереть, так и не получив жилья, не воспользовавшись благами достойного существования, не оставив его в наследство родственникам.

Таким образом, в 1998 году произошло ухудшение прав некоторых категорий военнослужащих в части касающейся получения постоянного жилья. Однако здесь следует отметить, что федеральный законодатель вправе приостанавливать либо отменять действие норм о предоставлении государством определенных прав и льгот, но только предусмотрев надлежащий механизм равноценной замены существовавшего объема прав.

Своеобразной заменой права получить постоянное жилье в период прохождения военной службы без 20-летней выслуги на военной службе было право военнослужащих, обеспечиваемых на весь период службы служебным жильем, получить при увольнении со службы жилье сразу в собственность. Таким правом не обладали военнослужащие, заключившие первый контракт до 1 января 1998 года; они при увольнении могли получить жилье только по договору социального найма. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, разный порядок предоставления военнослужащим жилых помещений в период прохождения военной службы предопределяет и основания для установления различий в обеспечении их жилыми помещениями при увольнении с военной службы[6].

Однако, во-первых, военнослужащие с первым контрактом до 1 января 1998 г. (кроме бывших в то время курсантов) могли и приватизировать полученное уже в период военной службы жилое помещение по договору социального найма. А во-вторых, Федеральным законом от 02.11.2013 № 298-ФЗ[7] таким военнослужащим (заключившим первый контракт до 1 января 1998 года) было также предоставлено право на получение при увольнении жилого помещения не только по договору социального найма, но и сразу в собственность (по своему выбору). Следовательно, в правах на получение постоянного жилья при увольнении законодатель уравнял обе категории рассматриваемых военнослужащих, а в правах на получение постоянного жилья в период прохождения военной службы – не удосужился. Дискриминация жилищных прав военнослужащих, заключивших контракт после 1 января 1998 года, в этом вопросе не устранена.

Отдельно хотелось бы остановиться на тех военнослужащих, которые к моменту вступления в силу Федерального закона «О статусе военнослужащих» 1998 года уже проходили военную службу по контракту, однако были данным законом отнесены к категории лиц, обеспечиваемых постоянным жильем уже по новым правилам. Это курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования, которые заключили первые контракты о прохождении военной службы в военных вузах в период с 1993 по 1998 годы (до введения в силу нового Федерального закона «О статусе военнослужащих»). Они уже к моменту вступления в силу нового закона «О статусе военнослужащих» 1998 года обладали правами военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и имели все основания рассчитывать на жилищное обеспечение согласно норм старого закона «О статусе военнослужащих» 1993 года.

Добровольно заключая контракт о прохождении военной службы, гражданин обременяет себя не только обязанностями перед государством, он и члены его семьи также получают право на соблюдение их прав и законных интересов. Таким образом, военный контракт подразумевает двусторонние права и обязанности, что ставит его на этапе заключения в один ряд с гражданско-правовым договором[8].

Право на жилище, формы его реализации, основания для получения постоянного жилья можно отнести к существенным условиям такого рода контракта. Добросовестно рассчитывая при подписании контракта на получение постоянного жилья уже через 5 лет военной службы (не считая времени обучения в военном вузе), а в итоге получив право на его требование лишь после 20 лет военной службы, те бывшие курсанты наверняка были разочарованы политикой государства в социально-жилищной сфере. Государство в одностороннем порядке существенно изменило условия уже заключенного контракта о прохождении военной службы с вышеупомянутыми курсантами, причем в худшую сторону.

В результате показанных выше изменений законодательства сложилась странная ситуация. Так, например, автор настоящей статьи, поступивший в военную академию в 1994 году, курсантом заключивший первый контракт о прохождении военной службы в 1995 году при наличии выслуги лет на военной службе более 19 лет в настоящее время не имеет права на обеспечение жильем по договору социального найма, а сержант, заключивший первый контракт о прохождении военной службы в 1997 году (позже автора) и имеющий продолжительность военную службы всего 6 лет (меньше, чем у автора) – имеет право на постоянное жилье. Причем в свете реализации обещаний высших должностных лиц России о ликвидации в военных структурах очереди на постоянное жилье, таким более молодым и менее отслужившим солдатам и сержантам реально предоставляется постоянное жилье, а офицерам – бывшим курсантам 1993-2001 годов обучения – нет[9].

Федеральный закон 1998 года «О статусе военнослужащих», как акт законодательства не должен иметь обратной силы и не изменять условия контракта о прохождении военной службы, заключенного ранее – это общее правило. Новый закон не должен ухудшать положения лица в правоотношении, сложившемся на основании прежнего закона, то есть не должен лишать прав и возлагать дополнительные обязанности. Изменяя и отменяя правовые нормы, законодатель не вправе придавать обратную силу новому регулированию, если оно ухудшает правовое положение личности, уже существующее в конкретных правоотношениях[10].

Проанализируем обоснованности законность такого разделения военнослужащих более подробно.

Федеральный законодатель, закрепляя право военнослужащих на получение жилья, и определяя условия его возникновения, вправе, исходя из признаваемых и защищаемых Конституцией Российской Федерации целей и ценностей, вносить изменения в ранее установленные правила его предоставления.

Федеральный законодатель в процессе реализации своих полномочий в сфере социальной защиты обладает широкой дискрецией как при установлении мер социальной поддержки, так и при определении категорий граждан, нуждающихся в социальной защите. Вместе с тем, осуществляя соответствующее правовое регулирование, федеральный законодатель связан требованиями  Конституции РФ, в частности ее статьи 19 (части 1 и 2), обязывающими его следовать гарантирующим защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод принципам юридического равенства и справедливости, из которых вытекает необходимость равного обращения с лицами, находящимися в равных условиях, и соблюдение которых означает, помимо прочего, запрет вводить не имеющие объективного и разумного оправдания различия в правах лиц, находящихся в одинаковых или сходных обстоятельствах[11].

При внесении изменений в условия предоставления постоянного жилья должно быть обеспечено соблюдение положений Конституции Российской Федерации, закрепляющих, что Россия является демократическим правовым государством (статья 1, часть 1), в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (статья 2); каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ (статья 6, часть 2); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2), а ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом допускается лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).

По смыслу указанных конституционных положений, изменение законодателем ранее установленных условий предоставления жилья, оказывающее неблагоприятное воздействие на правовое положение военнослужащих, рассчитывающих на его получение, должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям, в том числе при решении вопроса о выборе профессии.

Военнослужащие, заключившие контракты о прохождении военной службы до вступления в силу Федерального закона от 28 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», принимая решение прохождении военной службы по контракту и планируя свое будущее, исходили из закрепленных в действующем в тот период норм Закона Российской Федерации от 22 января 1993 г. № 4338-I "О статусе военнослужащих" условий предоставления постоянного жилья, в частности требования о наличии выслуги лет на военной службе для его получения — 5 лет (не считая времени обучения в военных вузах). Они рассчитывали на добросовестное выполнение государством своих публично-правовых обязательств и полагали, что смогут реализовать право на получение жилья за счет государства.

Изначально предоставляя всем военнослужащим право на обеспечение постоянным жильем через пять лет военной службы (не считая времени обучения в военных вузах), государство могло предвидеть затраты на эти цели, поэтому дальнейшая корректировка социальных обязательств для таких военнослужащих в меньшую сторону не соответствует канонам добросовестной социальной политики.

Еще раз возвратимся к сравнению объема жилищных прав одинаковой категории субъектов – военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, имеющих одинаковую выслугу лет на военной службе, исполняющих одинаковую функцию по защите Отечества, даже находящихся на равных воинских должностях. Те из них, которые заключили первый контракт о прохождении военной службы, например, 1 октября 1995 года в статусе курсанта военного вуза, обладают меньшими правами на получение жилого помещения по договору социального найма в период прохождения военной службы, чем такие же военнослужащие, заключившие первый контракт в тот же день, но не в статусе курсанта. Налицо необоснованное нормативное разграничение жилищных прав одной и той же категории граждан только лишь в зависимости от конкретной календарной даты (до или после 1 января 1998 г.).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд, любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (статья 19, части 1 и 2), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им; соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях) (постановления от 24 октября 2000 г. № 13-П и от 3 июня 2004 г. № 11-П, определения от 27 июня 2005 г. № 231-О, от 1 декабря 2005 г. № 428-О и др.)[12].

Но чем объяснить различия в правах военнослужащих, проходящих военную службу в одной и той же местности, в одних и тех же силовых структурах, выполняющих одну и ту же функцию и имеющих равную продолжительность выслуги лет на военной службе? Только лишь тем, что при заключении первого контракта часть из них была курсантами, а другая часть – не была? Довольно таки странная логика законодателя. Ведь при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении.

По мнению автора, такие различия в жилищных правах не имеют разумного оправдания, не обоснованны и не преследуют конституционно значимых целей, а потому не соответствуют конституционным принципам равенства.

Конституционное положение о равенстве всех перед законом и судом является одним из фундаментальных начал правового государства. Данное конституционное положение полностью соответствует международно-правовым нормам, включая ст. 7 Всеобщей декларации прав человека, ст. 7 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ст. 14 и ч. 2 ст. 20 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Равенство в социальной сфере обеспечивается также, в частности, обязанностью Российской Федерации устанавливать единые правовые основы социальной защиты нуждающихся в этом лиц и порядок финансового обеспечения социальных мероприятий (см., например, Определения КС РФ от 01.12.2005 № 462-О, от 18.04.2006 № 85-О, от 01.04.2008 № 479-О-П)[13].

Подводя итог настоящей статьи, можно констатировать, что в 1998 году произошло то, что запрещено ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации – был принят закон, ухудшающий и умаляющий права большой части военнослужащих на постоянное жилье. И если для лиц, поступающих на военную службу после 2 июня 1998 года[14] новые условия обеспечения жильем могли быть известны, и они сознательно на указанных условиях соглашались проходить военную службу, то для многих военнослужащих новые условия обеспечения их жильем были введены «задним числом». Указанная государственная акция законодателя без ориентации на справедливость не является признаком правового и демократичного государства, в котором права человека являются высшей ценностью. не может быть одобрена общественным мнением. Вместе с тем, поскольку все военнослужащие, даже те, чьи права были ущемлены Федеральным законом «О статусе военнослужащих» сами впоследствии заключали новые контракты о прохождении военной службы на условиях действующего законодательства, то они вряд ли могут рассчитывать на признание его положений противоречащими основному закону даже в Конституционном Суде Российской Федерации.

Библиография:

1. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева). — "Эксмо". 2010.
2. Романец Ю. Правовая определенность или безнаказанность? // ЭЖ-Юрист. 2011. № 49.
3. Саитов Д.В. Федеральный закон «О статусе военнослужащих» обидел курсантов // Право в Вооруженных Силах. 1998 № 10.

Рекомендуется Вам: