ЮрФак: изучение права онлайн

Меры по предупреждению коррупционной преступности в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации

Автор: Гирько С.И.

Исходя из предмета настоящего исследования определим, что ретроспективно, изначально, попытка определить рамки этого многоаспектного социально-правового явления была предпринята в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, которая была принята Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, прошедшем в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 года. Однако Организация Объединенных Наций не сформулировала общедоступную дефиницию коррупции. Итоговый документ включил в себя лишь перечень правонарушений, включенных в главу III "Криминализация и правоохранительная деятельность", опираясь на которые можно сделать вывод о восприятии коррупции в международно-правовом понимании[1].

В первую очередь это активный и пассивный подкуп национальных и иностранных публичных должностных лиц, а также должностных лиц публичных международных организаций.

Во-вторых, хищения в любой форме, присвоение или иное нецелевое использование публичным должностным лицом имущества, публичных или частных средств, ценных бумаг, любого иного ценного предмета, находящихся в ведении этого лица в силу его служебного положения.

В-третьих, злоупотребление влиянием в корыстных целях и подстрекательство к нему, а также злоупотребление служебными полномочиями и положением.

В-четвертых, незаконное обогащение, то есть умышленное значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы и которое оно не может разумным способом обосновать.

Обобщив признаки перечисленных деяний, можно презюмировать, что коррупция (по смыслу Конвенции ООН) — неправомерное умышленное использование публичными должностными лицами должностного положения, полномочий и влияния в целях получения неправомерных преимуществ, выгод имущества, средств, ценных бумаг или иных других предметов для себя, а также для иных физических или юридических лиц, а равно активный и пассивный подкуп публичных должностных лиц национальных и иностранных государств, международных организаций.

Несмотря на указанное выше обстоятельство, правовое определение коррупции в Российской Федерации содержится в статье 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Согласно Закону коррупция — это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгод в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами или в интересах юридического лица.

Освещая тему, обозначенную в названии настоящей публикации, прежде всего необходимо определиться с термином "коррупция", уточнить, что именно автор понимает под этой емкой дефиницией, каковы основные условия ее существования, позволяющие вырабатывать меры и в целом устойчивый механизм профилактического воздействия на коррупционное поведение, в целях его последовательной локализации.

В последние годы научные проблемы коррупции привлекли к себе внимание значительного числа специалистов, каждый из которых пытается ввести в оборот свою формулировку, авторское определение.

Приведем некоторые из них применительно к специфике уголовно-исполнительной системы (далее — УИС). Так, своего рода отраслевое определение понятия "коррупция" находим у В.П. Маркова и С.А. Сивцова. По их мнению, коррупция в УИС — это "злоупотребление служебным положением, получение и дача взятки, любое другое противоправное использование сотрудником системы исполнения наказаний своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот как имущественного, так и неимущественного характера) для себя, либо незаконное предоставление преимуществ осужденным вне зависимости от совершения данных деяний лично или через посредников вопреки законным интересам личности, общества и государства"[2].

Исходным в этом плане представляется также и термин "коррупционный риск", который можно определить как некое явление, когда человек свою служебную деятельность подчиняет балансированию в выборе между получением определенных "преференций" от использования предоставленных ему по должности полномочий, чаще всего вопреки интересам службы, и поражением, когда он становится субъектом обсуждения в средствах массовой информации, последующего предварительного расследования и судебного разбирательства, подвергая тем самым себя перспективам разоблачения.

В специальной литературе существуют и другие определения риска, как обозначение "опасности от возможного вреда", то есть "вероятность наступления негативных событий"[3] или вероятность наступления "непредвиденных убытков"[4], и в этой связи особое значение приобретает их минимизация. В зависимости от особенностей среды и специфики осуществляемой деятельности различаются физические, социальные, экономические, предпринимательские, финансовые, техногенные, экологические и иные риски. При наличии широкого спектра дефиниций словосочетанию "коррупционные риски" единого определения этому понятию, к сожалению, не выработано. Разные авторы вкладывают в приведенную понятийную конструкцию различное содержание, что осложняет разработку методов выявления коррупционных рисков.

Применительно к государственной службе В.В. Астанин, к примеру, рассматривает коррупционные риски как "вероятность возникновения коррупционного поведения, которое может быть вызвано: несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, установленных для государственных служащих в связи с прохождением государственной службы"[5].

О.В. Казаченкова предлагает под коррупционными рисками понимать обстоятельства, факторы и явления, возникающие в процессе функционирования органов государственной власти, осуществления служебной деятельности государственных служащих, создающие ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения[6].

В целом, обобщая имеющиеся теоретические определения коррупционных рисков, по мнению К.М. Ташиной и И.Н. Пустоваловой, можно сделать вывод о том, что "все они сводятся к возникновению условий, способствующих вступлению в коррупционные отношения"[7].

Дискуссия на данную тему в научном сообществе проецируется и в практической плоскости. Так, к примеру, в Методических рекомендациях, разработанных Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, под коррупционными рисками предложено понимать условия и обстоятельства, представляющие возможность для действий (бездействия) лиц, замещающих должности федеральной государственной службы и должности в государственных корпорациях (государственной компании), с целью незаконного извлечения выгоды при выполнении своих должностных полномочий[8].

В этой связи актуализируется решение проблемы оценок коррупционных рисков. Не случайно в Указе Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. N 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 — 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" и утвержденном этим Указом Национальном плане противодействия коррупции на 2012 — 2013 годы предписывается "систематическое проведение федеральными государственными органами оценок коррупционных рисков, возникающих при реализации ими своих функций, и внесение уточнений в перечни должностей федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками"[9].

С учетом изложенного критерием классификации коррупции в федеральных государственных органах должен выступать непосредственный статус субъектов — участников правоотношений. Применительно к УИС, как представляется, в число таковых могут быть включены:

1) непосредственно сотрудники и гражданский персонал УИС;

Также рекомендуется Вам:

2) работники прокуратуры, Следственного комитета РФ, МВД России, взаимодействующие с пенитенциарными учреждениями;

3) осужденные, отбывающие наказание в исправительных учреждениях УИС;

4) лица, которые действуют в интересах отбывающих наказание (адвокаты, родственники, знакомые);

5) лидеры различных преступных объединений осужденных, которые действуют в местах лишения свободы.

Указанные лица, как правило, и выступают в качестве субъектов коррупционных преступлений.

Оценивая состояние коррупционной преступности в Российской Федерации в целом, необходимо отметить, что в 2017 г. произошло снижение в абсолютных показаниях количества выявленных преступлений данного вида (на 10% по сравнению с предыдущим годом). В этой связи представляют интерес данные Генеральной прокуратуры РФ за 2017 г.[10], согласно которым в истекшем году в стране зарегистрировано 29 634 преступления коррупционной направленности. Материальный ущерб от них составил 177,5 млрд руб., 100,5 млрд руб. из которых удалось вернуть. В общей сложности в России в 2017 г. было более 70 тыс. преступлений экономической и коррупционной направленности, около 45 тыс. из них расследованы, к уголовной ответственности привлечены около 26 тыс. человек.

По данным МВД России, средний размер взятки составил 78,2 тыс. руб., а при посредничестве во взяточничестве — 536 тыс. рублей.

Ввиду достаточно узкой направленности нашего исследования приводить в полном объеме состояние коррупционной преступности в России не представляется целесообразным, поскольку детальный анализ общих и частных явлений, а также их динамика, причинный комплекс проявившихся процессов претендуют на специальное глубокое изучение.

Отметим лишь, что к числу наиболее распространенных преступлений, совершенных в указанной сфере, относятся хищения чужого имущества, совершенные с использованием служебного положения, путем обмана или злоупотребления доверием (мошенничество), а также присвоение или растрата имущества, вверенного виновному. Доля данных видов преступлений составляет 30% и 13% соответственно.

Характерно, что из общего числа уголовных дел, возбужденных в отношении сотрудников УИС в 2017 г., значительная часть (43,6%) приходится на преступления коррупционной направленности. По имеющимся данным, в 2017 г. в отношении сотрудников было возбуждено 167 таких уголовных дел, из которых 46,7% связаны с получением, дачей взятки, 20,9% — с превышением должностных полномочий, 11,9% — со злоупотреблением должностными полномочиями, 7,2% — с присвоением и растратой.

Немногим менее половины (46,7%) коррупционных преступлений составляют деяния, связанные с дачей и получением взятки. Число сотрудников УИС, в отношении которых возбуждены уголовные дела коррупционной направленности, из года в год уменьшается и составило: в 2017 г. — 167 чел. (43,6%); в 2016 г. — 200 (55,2%); в 2015 г. — 250 (65,2%). Несомненно, подобная динамика является прежде всего закономерным результатом принимаемых ФСИН России мер.

Обращает на себя внимание, что коррупция в УИС распространена как среди должностных лиц старшего и среднего начальствующего состава, так и среди рядового и младшего начсостава. Об этом свидетельствуют статистические данные о количестве сотрудников, привлеченных к уголовной ответственности за преступления коррупционной направленности.

Среди руководителей она составляла в 2017 г. 17,3%, в 2016 г. — 12%, в 2015 г. — 15,2%; среди лиц старшего и среднего начсостава в 2017 г. — 41,9%, в 2016 г. — 51%, в 2015 г. — 45,4%. Доля лиц рядового и младшего начсостава, привлеченных к уголовной ответственности за преступления коррупционной направленности, составляла в 2017 г. 41,3%, в 2016 г. — 37%, в 2015 г. — 40,2%[11].

Согласно имеющимся данным наиболее распространенными формами совершения коррупционных преступлений в учреждениях и органах УИС являются:

— передача либо попытка передачи осужденным запрещенных предметов (48%);

— предоставление осужденным отпусков, незаконных льгот (например, создание улучшенных условий содержания лицам, находящимся в ШИЗО, ПКТ или ЕПКТ, которые противоречат законодательству) (35,9%);

— незаконное представление к условно-досрочному освобождению (15,6%).

Подробнее следует остановиться на первой группе. Так, наиболее распространенной формой совершения коррупционных преступлений в учреждениях и органах УИС является передача осужденным запрещенных предметов, которые составили почти половину. К ним относятся, в частности, и наркотические средства. Хотя сами преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, не являются коррупционными по своей сути, но лица, приобретающие и проносящие наркотики в исправительные учреждения и изоляторы, совершают эти действия, злоупотребляя и превышая свои служебные полномочия. Совершая указанные действия, сотрудники не только проносят наркотики в места содержания задержанных, арестованных, осужденных, но предварительно и приобретают их. Следовательно, здесь налицо "неделовые" контакты с криминальными структурами, специализирующимися на распространении (торговле и перемещении) наркотических средств.

В 2017 г. за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, было привлечено к уголовной ответственности 22 сотрудника УИС, в 2016 г. — 34, в 2015 г. — 78. В общей массе преступлений, совершенных сотрудниками УИС, наркопреступления составили в 2017 г. 13,1%, в 2016 г. — 17%, в 2015 г. — 31,2%. Таким образом, наркотики в местах лишения свободы превращаются в коррупционный товар, регулярно фигурирующий в характеристике противоправных действий сотрудников УИС и осужденных.

В подавляющем большинстве случаев коррупционные проявления в деятельности сотрудников УИС носят латентный характер.

С учетом изложенного коррупция представляет собой реальный общественно-опасный феномен, который достаточно широко распространен в пенитенциарной системе. Последствия этого явления выступают в виде факторов, препятствующих нормальной деятельности УИС.

Организация деятельности по противодействию коррупции в УИС невозможна без знания основных факторов, ее детерминирующих. К ним мы относим следующие их группы:

— социально-экономические;

— организационно-управленческие;

— правовые;

— информационные;

— психологические.

Помимо приведенных выше, нами выделяются и такие причины коррупции в УИС, как:

— отсутствие системного мониторинга профессиональной деятельности руководителей УИС;

— существующая внутри УИС корпоративная субкультура в среде сотрудников;

— создание клановой системы взаимоотношений в среде сотрудников — руководителей УИС;

— организация службы в отдельных субъектах, органах и учреждениях УИС по принципу личной преданности не закону, а конкретному чиновнику-руководителю;

— факты безнаказанности отдельных сотрудников, совершающих противоправные действия, в обмен на доносительство;

— получение отдельными руководителями УИС финансовых средств от преступных группировок за создание в исправительных учреждениях "льготных" условий отбывания наказаний для некоторых осужденных;

— несовершенная система организации и проведения государственных закупок для нужд УИС;

— наличие непрозрачных и бесконтрольных решений о движении товарно-материальных ценностей, финансовых ресурсов.

Более подробное рассмотрение каждого из приведенных выше направлений противодействия коррупционному поведению сотрудников УИС потребует соответствующей аргументации, что не позволяет объем настоящей публикации.

В связи с этим остановимся лишь на проблемных вопросах реализации нормативно-правового направления, решение которых, как представляется, возможно посредством осуществления следующих мер:

— устранение коллизий в антикоррупционном законодательстве;

— осуществление системного криминологического мониторинга проектов нормативных актов Министерства юстиции РФ и ФСИН России, направленного на выявление возможности использования отдельных положений этих актов в коррупционных целях;

— введение обязательного рассмотрения заключений результатов проведения антикоррупционной экспертизы вместо рекомендательного и с их учетом выработки соответствующих изменений в нормативные правовые акты, нейтрализующие коррупционные факторы (Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов");

— ратификация ст. 13 (государство-участник принимает надлежащие меры по участию общества в предупреждении коррупции, борьбе с ней, по углублению понимания факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз), статьи 20, направленной против незаконного обогащения чиновников (совершенное умышленно незаконное обогащение признается уголовно наказуемым деянием), статьи 31 (доходы, полученные от совершения коррупционных преступлений, или имущество, стоимость которого соответствует стоимости таких доходов, а также имущество, оборудование и другие средства, использующиеся или предназначающиеся для использования при совершении коррупционных преступлений, подлежат конфискации) Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.;

— ратификация Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1994 г., основной целью которой является разработка и принятие во внутреннем праве государств-участников эффективных средств правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, позволяющих им защищать свои права и интересы, включая возможность получения компенсации за ущерб;

— обеспечение введения в УК РФ понятия "незаконное обогащение" и иных мер, направленных на противодействие коррупции, с установлением уголовной ответственности за их совершение;

— закрепление в ведомственных нормативных правовых актах требования о ротации руководителей служб, подразделений и учреждений ФСИН России в период занимаемой ими должности более трех лет;

— закрепление конкретных действий директора ФСИН России при получении материалов проверки, содержащих сведения о коррупционных правонарушениях сотрудников УИС, а также порядка уведомления федеральными государственными служащими ФСИН России о любых ставших известными им фактах совершения коррупционных правонарушений сотрудниками УИС (Приказ ФСИН России от 29 мая 2010 г. N 256 "Об утверждении Порядка уведомления федеральными государственными служащими Федеральной службы исполнения наказаний о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений");

— дополнение части 2 статьи 8 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" подпунктом 4 следующего содержания: "о необходимости проверки лиц, в связи с их допуском к видам деятельности, указанным в части третьей статьи 7 настоящего Федерального закона";

— дополнение Перечня должностей ФСИН России, утвержденного Приказом ФСИН России от 31 августа 2009 г. N 372 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы в уголовно-исполнительной системе, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей", всеми сотрудниками, связанными с осуществлением финансово-хозяйственной деятельности.

Полагаем, что реализация указанных мер правового характера, дополненная иными решениями организационного и ресурсного свойства, будет способствовать нейтрализации тех коррупционных рисков в деятельности персонала УИС, с которыми они сталкиваются, а в целом окажет позитивное влияние на факторы, детерминирующие коррупционное поведение в пенитенциарных учреждениях.

Литература

1. Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук / В.В. Астанин. М., 2009. 37 с.

2. Дуглас М. Риск как судебный механизм / М. Дуглас // THESIS. 1994. Вып. 5. С. 249.

3. Казаченкова О.В. Конфликтный потенциал государственной службы как фактор возникновения коррупционных рисков / О.В. Казаченкова // Административное и муниципальное право. 2010. N 4. С. 36 — 42.

4. Круи М. Основы риск-менеджмента / М. Круи. М.: Юрайт, 2014. 240 с.

5. Марков В.П. Основные факторы, способствующие распространению коррупционных проявлений в пенитенциарной системе России / В.П. Марков, С.А. Сивцов // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2011. N 4. С. 19 — 23.

6. Ташина К.М. К вопросу о понятии коррупционных рисков / К.М. Ташина, И.Н. Пустовалова // Успехи современного естествознания. 2012. N 4. С. 212 — 213.

 


[1] СПС "КонсультантПлюс".

[2] Марков В.П., Сивцов С.А. Основные факторы, способствующие распространению коррупционных проявлений в пенитенциарной системе России // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2011. N 4. С. 19 — 23.

[3] Дуглас М. Риск как судебный механизм // THESIS. 1994. Вып. 5. С. 249.

[4] Круи М. Основы риск-менеджмента. М.: Юрайт, 2014. С. 28.

[5] Астанин В.В. Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009.

[6] Казаченкова О.В. Конфликтный потенциал государственной службы как фактор возникновения коррупционных рисков // Административное и муниципальное право. 2010. N 4. С. 36 — 42.

[7] Ташина К.М., Пустовалова И.Н. К вопросу о понятии коррупционных рисков // Успехи современного естествознания. 2012. N 4. С. 212 — 213.

[8] Пункт 3 раздела I Методических рекомендаций по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций. Приложение к письму Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 25 декабря 2014 г. N 18-0/10/В-8980 "О проведении федеральными государственными органами оценки коррупционных рисков".

[9] Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. N 297 "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 — 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" // СЗ РФ. 2012. N 12. С. 1391.

[10] Генеральная прокуратура РФ. Портал правовой статистики. URL: http://crimestat.ru/.

[11] Статистические данные приведены по данным формы отчетности 3-ПР и N УИС-ТО-СЗПЧ ФСИН России.

Рекомендуется Вам: