ЮрФак: изучение права онлайн

Перечень коррупционно-опасных должностей работников военных организаций: законность и обоснованность содержания

Автор: Зайков Д.Е.

Противодействие коррупции представляет собой проводимый уполномоченными лицами комплекс мероприятий воспитательного, правового, экономического и организационного характера, охватывающий различные сферы деятельности субъектов антикоррупционных отношений и направленный на профилактику коррупции, борьбу с коррупцией, а также минимизацию и (или) ликвидацию последствий коррупционных правонарушений.

Вместе с тем, несмотря на важность и значимость проводимых мероприятий по противодействию коррупции, реализация некоторых из них вызывает сомнения в своей обоснованности и эффективности, а также соответствии основным принципам противодействия коррупции, определенным ст. 3 Федерального закона "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (далее — Закон N 273-ФЗ).

Ярким примером подобного является определение перечня должностей, замещающие которые лица, а также граждане при назначении на которые обязаны представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в отношении себя, своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Данный антикоррупционный институт используется очень широко, однако единая практика его применения к различным субъектам антикоррупционных отношений отсутствует, что приводит к необоснованному включению либо невключению в указанный перечень отдельных должностей и, соответственно, влечет за собой как нарушение прав, свобод и законных интересов отдельных категорий граждан, так и снижение эффективности рассматриваемого института.

Наиболее явно анализируемая проблема почему-то проявляется в силовых структурах, а особенно в Министерстве обороны Российской Федерации[1].

Так, Приказом Министра обороны Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. N 175 утвержден Перечень воинских должностей, должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны Российской Федерации, должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, при замещении которых военнослужащие, федеральные государственные гражданские служащие, работники, а также граждане при назначении на должности в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (далее — Перечень).

Самым спорным с точки зрения обоснованности Перечня является его разд. III "Должности работников в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед Министерством обороны Российской Федерации, в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации"[2]. Это обстоятельство объясняется как правовым статусом работников, так и особенностями нормативного регулирования их участия в антикоррупционных отношениях.

Показательным примером наличия поставленной проблемы является дело, рассмотренное Верховным Судом Российской Федерации по административному исковому заявлению профессора кафедры Военного университета о признании недействующим разд. III Перечня в части включения в его п. п. 9 и 10 должностей заведующего кафедрой, профессора, доцента кафедры, старшего преподавателя и преподавателя[3].

В качестве правовых оснований своей позиции административный истец привел ряд доводов.

Первый из доводов — незаконность оспариваемой части Перечня в связи с ее противоречием Указу Президента Российской Федерации "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" от 18 мая 2009 г. N 557 (далее — Указ Президента Российской Федерации N 557), Указу Президента Российской Федерации "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" от 2 апреля 2013 г. N 309 (далее — Указ Президента Российской Федерации N 309), Закону N 273-ФЗ, ст. 349.2 Трудового кодекса Российской Федерации, Постановлению Правительства Российской Федерации "О распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции" от 5 июля 2013 г. N 568.

Данный аргумент, по нашему мнению, в отдельной части имеет серьезное основание, которое тем не менее было оставлено судом без должного внимания.

Так, согласно подп. "а" п. 22 Указа Президента Российской Федерации N 309 руководителям федеральных государственных органов было поручено подготовить в соответствии с разд. III Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденного Указом Президента Российской Федерации N 557 (далее — разд. III Перечня должностей ФГС), и утвердить перечни должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед этими федеральными государственными органами, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять такие сведения.

Иными словами, соответствующие перечни должностей работников должны были быть разработаны в соответствии со следующими критериями, указанными в разд. III Перечня должностей ФГС[4]:

— осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций;

— предоставление государственных услуг гражданам и организациям;

— осуществление контрольных и надзорных мероприятий;

— подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.);

— управление государственным имуществом;

— осуществление государственных закупок либо выдача лицензий и разрешений;

Также рекомендуется Вам:

— хранение и распределение материально-технических ресурсов.

Верховный Суд Российской Федерации, проанализировав должностные обязанности профессорско-преподавательского состава, установленные Единым квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих (разд. "Квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов высшего профессионального и дополнительного профессионального образования"), утвержденным Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 11 января 2011 г. N 1н, пришел к выводу, что исполнение таковых предусматривает осуществление организационно-распорядительных функций, которые, в частности, включают руководство учебной, воспитательной и учебно-методической работой по соответствующим дисциплинам и ее контроль, контроль за обучающимися (студентами, слушателями), текущий контроль успеваемости, а также контроль качества подготовки обучающихся с занесением результатов такового в соответствующие документы. В связи с этим отнесение должностей профессорско-преподавательского состава к числу коррупционно-опасных должностей соответствует критериям, указанным в разд. III Перечня должностей ФГС, в частности критерию "осуществление контрольных и надзорных мероприятий".

Также в обоснование своей позиции Верховный Суд Российской Федерации сослался на Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций[5] (далее — Методические рекомендации), согласно которым перечень функций, при реализации которых существуют предпосылки для возникновения коррупции, не является исчерпывающим. При этом Методическими рекомендациями к признакам, характеризующим коррупционное поведение должностного лица при осуществлении коррупционно-опасных функций, отнесены необоснованное затягивание решения какого-либо вопроса сверх установленных сроков (волокита) при принятии решений, связанных с реализацией прав граждан; искажение, сокрытие или представление заведомо ложных сведений в служебных учетных и отчетных документах, являющихся существенным элементом служебной (трудовой) деятельности; бездействие в случаях, требующих принятия решений в соответствии со служебными (трудовыми) обязанностями; получение необоснованно высокого вознаграждения за чтение лекций и иную преподавательскую деятельность[6] и т.п.

Данные обстоятельства, по мнению Верховного Суда Российской Федерации, исключают незаконность Перечня в оспариваемой части.

Однако с данным выводом, по мнению автора, согласиться нельзя, так как он сделан на основе поверхностного анализа подлежащих применению нормативных правовых актов с использованием формального подхода.

Во-первых, в целях определения коррупционно-опасных должностей работников критерии, предусмотренные разд. III Перечня должностей ФГС, подлежат использованию с учетом того, что они были разработаны применительно к должностям федеральной государственной службы, предусматривающим соответствующий объем полномочий, уровень компетенции и ответственности. Иными словами, стандарты отнесения должностей к коррупционно-опасным не могут не различаться в зависимости от того, являются ли эти должности должностями федеральной государственной службы или работников.

Должности последних в силу правового статуса лиц, их замещающих, выполняемых ими трудовых функций, ограниченной компетенции изначально обладают меньшим коррупционным потенциалом, в связи с чем к ним подлежит применению иной подход, учитывающий указанные обстоятельства и устанавливающий более строгие требования для отнесения к коррупционно-опасным.

Во-вторых, отнесение отдельных должностных обязанностей профессорско-преподавательского состава к осуществлению контрольных и надзорных мероприятий видится необоснованным и явно несоответствующим содержанию указанного критерия.

Так, согласно п. 2 Указа Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. N 314 под функциями по контролю и надзору, например, понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. Выполняются данные действия в форме проведения проверок, ревизий и других аналогичных мероприятий. Сопоставить это с текущим контролем успеваемости, а также контролем качества подготовки обучающихся очень сложно ввиду явного их несоответствия.

Более показательным примером абсурдности данной ситуации является другой критерий — хранение и распределение материально-технических ресурсов. Исходя из логики разработчика Перечня в соответствии с данным критерием к числу коррупционно-опасных должностей отнесена должность заведующего складом[7]. Однако насколько вообще корректно было применять этот критерий, основу которого составляет функция отнюдь не хранения, а распределения материально-технических ресурсов? И какие коррупционные риски имеются у должности "начальник склада"?[8]

В-третьих, суд первой инстанции, применяя Методические рекомендации, сослался на указанную в них возможность применения открытого перечня функций, при реализации которых существуют предпосылки для отнесения соответствующих должностей к коррупционно-опасным.

Однако такая позиция противоречит подп. "а" п. 22 Указа Президента Российской Федерации N 309, который исключает возможность применения критериев, не предусмотренных разд. III Перечня должностей ФГС, для целей формирования перечня коррупционно-опасных должностей работников.

Кроме того, в соответствии с разъяснениями Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации "По применению Федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" и иных нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции" от 18 июля 2013 г. N 18-2/10/2-4038 формирование в организациях перечня должностей, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники будут обязаны представлять сведения о доходах, следует осуществлять с учетом функций организации, при реализации которых могут возникать коррупционные риски. При этом необходимо учитывать серьезность коррупционного правонарушения, которое может совершить работник, замещающий соответствующую должность, не создавая необоснованного расширения данного перечня должностей.

Второй довод административного истца состоял в том, что должности профессорско-преподавательского состава в аналогичных Перечню нормативных актах иных федеральных государственных органов отсутствуют.

Данный аргумент, несмотря на его кажущуюся незначительность, на самом деле играет важную роль.

Согласно ст. 7 Закона о противодействии коррупции одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области.

Иными словами, в отношении субъектов антикоррупционной деятельности, объединенных в группы по каким-либо признакам[9], должны устанавливаться одинаковые ограничения их правового статуса, обусловленные объективной необходимостью. При этом разделение таких групп должностей по ведомственной принадлежности видится недопустимым в условиях проводимой единой государственной политики противодействия коррупции.

Коррупционный потенциал должностей профессорско-преподавательского состава учебных заведений, подведомственных Министерству обороны Российской Федерации, не отличается от такового у аналогичных должностей учебных заведений с другой ведомственной подчиненностью, что исключает обоснованность установления различных подходов федеральных государственных органов в части отнесения рассматриваемых должностей к коррупционно-опасным[10].

Третий довод административного истца, который имеет статус адвоката, сводился к тому, что наличие в Перечне замещаемой им должности влечет за собой обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, которые в силу законодательства об адвокатской деятельности[11] отнесены к адвокатской тайне. Иными словами, исполнение указанной обязанности адвокатами, замещающими по совместительству должности профессорско-преподавательского состава в военных учебных заведениях Министерства обороны Российской Федерации (далее — учебные заведения Минобороны России), повлечет за собой нарушение законодательства об адвокатской деятельности, а непредставление сведений о доходах — нарушение законодательства о противодействии коррупции.

Верховный Суд Российской Федерации данный аргумент также отверг, указав, что оспариваемые нормы не вводят запрета на профессию, административный истец вправе самостоятельно выбирать для себя вид деятельности (адвокатской или преподавательской в учебном заведении Минобороны России), которая позволит ему наиболее полно реализовать свое право на труд и избежать конфликта публичных и частных интересов, либо не ограничиваться в педагогической деятельности учебными заведениями Минобороны России.

Как представляется, позиция суда по данному вопросу в существующих условиях правового регулирования является обоснованной, так как в указанной постановке проблемы право на труд административного истца не нарушается.

Таким образом, Верховный Суд Российской Федерации своим решением в удовлетворении административного искового заявления отказал в полном объеме, апелляционная жалоба административного истца также была оставлена без удовлетворения, а указанное решение — без изменения.

На самом деле такая позиция Верховного Суда Российской Федерации была вполне ожидаема, и она соответствует как позиции государства, так и запросам общества.

Проводимая политика противодействия коррупции в силу ряда объективных и субъективных причин реализуется достаточно активно, а иногда даже и в агрессивной форме, что и приводит к наличию явных перекосов в правовой регламентации антикоррупционных отношений, нарушению прав, свобод и законных интересов граждан при осуществлении мероприятий по противодействию коррупции. Лес рубят — щепки летят.

Однако такая ситуация недопустима. Поставленная задача — искоренение коррупции не должна достигаться недопустимыми способами.

Статья 3 Закона N 273-ФЗ устанавливает, что противодействие коррупции в Российской Федерации прежде всего основывается на принципах признания, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина и законности.

Тем не менее, несмотря на то что Верховный Суд Российской Федерации подтвердил законность Перечня в оспариваемой части, имеющаяся проблема не решена, что обусловливает целесообразность принятия Министерством обороны Российской Федерации ряда мер.

Во-первых, необходимо оценить правильность и эффективность применяемого способа формирования Перечня.

Как представляется, на деле такой способ отсутствует, а Перечень, вероятно, формируется исходя из принципа "чем больше, тем лучше", имея своей целью охват как можно более широкого круга должностей[12]. С учетом этого включение должностей в Перечень осуществляется не на основании оценки имеющихся функций, что должно являться непреложным условием, а исходя из их наименования[13].

Во-вторых, необходимо провести оценку коррупционных рисков соответствующих должностей. Безусловно, это крайне сложная и объемная работа, так как такая оценка должна проводиться применительно к специфике деятельности и выполняемым функциям каждой организации (воинской части), подведомственной Министерству обороны Российской Федерации (далее — военные организации). Соответственно, в Перечне должны указываться не общие критерии определения должностей (начальник службы, центра, отделения, склада и т.д.), а конкретное наименование должности каждой военной организации[14]. И только в этом случае можно будет говорить об обоснованности Перечня[15].

В-третьих, Перечень должен быть документом, оперативно реагирующим на создание (ликвидацию) военных организаций, изменение их штата (штатного расписания), корректировку выполняемых ими функций и т.д. Только в этом случае можно говорить о востребованности и действенности Перечня в соответствии с его предназначением.

Реализация данных предложений позволит повысить эффективность проводимых мероприятий по противодействию коррупции, исключить случаи необоснованного ограничения правового статуса работников военных организаций, сэкономить финансовые и административные ресурсы.

Библиографический список:

1. Зайков Д.Е. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции с участием работников военных организаций // Право в Вооруженных Силах — Военно-правовое обозрение. 2015. N 7. С. 116 — 124.

2. Зайков Д.Е. Развитие правового регулирования противодействия коррупции в трудовых отношениях // Там же. 2017. N 5. С. 2 — 8.

3. Зайков Д.Е. Проблемы совершенствования правового регулирования противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах — Военно-правовое обозрение. 2017. N 11. С. 2 — 7.

 


[1] См., напр.: Зайков Д.Е. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции с участием работников военных организаций // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 7. С. 116 — 124; Его же. Развитие правового регулирования противодействия коррупции в трудовых отношениях // Там же. 2017. N 5. С. 2 — 8.

[2] В настоящей статье анализ Перечня осуществляется только в части разд. III.

[3] Решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 мая 2018 г. N ВКАПИ18-13. Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 14 августа 2018 г. N АПЛ18-304 указанное решение оставлено без изменения (доступ из справ.-правовой системы "Гарант").

[4] Раздел III Перечня должностей ФГС предусматривает должностные обязанности, при наличии которых должность подлежит включению в соответствующий перечень.

[5] Письмо Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 25 декабря 2014 г. N 18-0/10/В-8980 (доступ из справ.-правовой системы "Гарант").

[6] На последней фразе Верховный Суд Российской Федерации акцентировал особое внимание, хотя к рассматриваемой ситуации она прямого отношения и не имеет.

[7] Пункт 9 разд. III Перечня.

[8] Если руководствоваться таким подходом, то в Перечне в обязательном порядке должна быть, например, должность кассира.

[9] Например, по сфере осуществляемой деятельности.

[10] Суд первой инстанции в обоснование своей позиции сослался также на п. 33 ст. 2 и п. 2 ст. 48 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ, предусматривающие правовое регулирование исключения конфликта интересов педагогического работника. Однако этот аргумент сам по себе не свидетельствует о наличии коррупционных рисков в деятельности всех педагогических работников. Он лишь подтверждает необходимость установления единого подхода к решению рассматриваемого вопроса для всех категорий указанных лиц.

Вероятно, поэтому суд апелляционной инстанции указанный довод полностью проигнорировал в своем определении.

[11] Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ и Кодекс профессиональной этики адвоката.

[12] Ср., например, с Приказом Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 26 июля 2018 г. N 13н, Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 22 декабря 2017 г. N 249н (доступ из справ.-правовой системы "Гарант").

[13] Особенно явно это прослеживается в п. 9 разд. III Перечня, в котором перечислены практически все возможные наименования руководящих должностей без какого-либо учета специфики и выполняемых функций конкретных должностей.

А имеются ли у конкретной должности в конкретной организации обязанности, дающие основание полагать, что она является коррупционно-опасной? Этим вопросом при формировании Перечня, вероятно, никто не задавался, всех решили "стричь под одну гребенку".

[14] См., например: Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 6 апреля 2018 г. N 181 (доступ из справ.-правовой системы "Гарант").

[15] Анализ изменений Перечня показывает, что и его разработчик постепенно приходит к выводу о необоснованности включения в него отдельных должностей. Однако как быть с тем, что в течение ряда лет в отношении работников военных организаций, замещающих, например, такие должности, как бухгалтер, экономист, инспектор по охране труда и технике безопасности и т.д., необоснованно были установлены ограничения их правового статуса?

См., напр.: Зайков Д.Е. Проблемы совершенствования правового регулирования противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2017. N 11. С. 7.

Рекомендуется Вам: