Открытый конкурс на право заключения договора о проведении обязательного аудита бухгалтерской отчетности

Автор: Лавров Ю.Б.

Формирование стабильной и прогрессивной национальной экономики Российской Федерации представляется невозможным в отсутствие условий, способствующих созданию, поддержанию и защите конкуренции. Одно из таких условий заключается в развитии конкурентных рынков товаров, работ и услуг за счет обязания некоторых категорий хозяйствующих субъектов обеспечивать собственные нужды посредством проведения конкурентных процедур закупок.

Для ряда юридических лиц заключение договора на проведение обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности предполагает необходимость отбора контрагента на конкурентных условиях. Так, согласно ч. 4 ст. 5 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности"[1] (далее — Закон об аудите), договор на проведение обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности организации, в уставном (складочном) капитале которой доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов, а также на проведение аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности государственной корпорации, государственной компании, публично-правовой компании, государственного унитарного предприятия или муниципального унитарного предприятия заключается по результатам проведения не реже чем один раз в 5 лет открытого конкурса в порядке, установленном Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"[2] (далее — Закон о контрактной системе).

Кроме отсылки к Закону о контрактной системе в части порядка проведения таких конкурсов, Закон об аудите определяет некоторые их особенности: обеспечение заявок на участие в конкурсе и (или) обеспечение исполнения контракта не является обязательным; если объем выручки организации, которая проводит конкурс, за предшествующий отчетному год не превышает 1 млрд рублей, обязательным является участие аудиторских организаций, являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства.

Несмотря на емкость норм Закона об аудите, касающихся порядка проведения конкурса на осуществление обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности, их содержание в совокупности с требованиями Закона о контрактной системе вызывает немало вопросов.

С юридико-технической точки зрения не вполне корректной выглядит терминология, используемая в Законе об аудите: если ч. 4 ст. 5 касается заключения договора на проведение обязательного аудита, то в ч. 5 названной статьи речь идет уже о контракте. Следует отметить, что понятие "договор" (contractus) как основа возникновения обязательственных отношений между сторонами возникло еще в римском праве. Данное понятие произошло от лат. contrahere — стягивать [2, с. 18], что и дало начало именованию сторон договорных отношений контрагентами. Исходя из этого, можно рассматривать термины "договор" и "контракт" как синонимы.

В то же время Закон о контрактной системе воспроизводит понятие "контракт" в узком смысле, который ориентирован на сферу закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В частности, ст. 34 названного Закона содержит ряд императивных требований к его содержанию: это правила об ответственности сторон контракта за нарушения их обязательств, о твердой цене контракта и др. Кроме того, п. 8 ст. 3 Закона о контрактной системе устанавливает, что государственный контракт, муниципальный контракт — договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.

Отталкиваясь от того, что далеко не все юридические лица, которые должны проводить конкурс на обязательный аудит, являются государственными (муниципальными) заказчиками (за исключением Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос", а также государственных и муниципальных унитарных предприятий), использование в отношении договоров на проведение обязательного аудита термина "контракт" представляется некорректным.

Использование норм Закона о контрактной системе при отборе исполнителя услуг по обязательному аудиту бухгалтерской отчетности создает трудности для заказчиков, которые по общему правилу не осуществляют конкурентные закупки в рамках названного нормативно-правового регулирования.

К одной из наиболее важных задач, поставленных в ходе реформирования контрактной системы, относится необходимость гармоничного и уместного сочетания частных и публичных начал. Так, законодательство о контрактной системе в сфере закупок основывается в том числе на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), преобладающее большинство норм которого имеет диспозитивный характер. При этом принцип юридического равенства участников гражданско-правовых отношений, закрепленный в ст. 1 ГК РФ, не всегда означает, что стороны обязательств равны и в экономическом плане. В этой связи правовое регулирование государственных (муниципальных) закупок содержит в себе значительную долю административно-правового метода, проявление которого выражается в детальной регламентации вопросов планирования закупок, проведения конкурентных процедур закупок, определении обязательных условий контракта и порядка его исполнения, а также функционировании разветвленной системы государственного контроля за осуществлением закупок. Кроме того, одним из юридических средств обеспечения надлежащего исполнения норм законодательства о контрактной системе избран институт административной ответственности, которая выступает "в качестве одного из рычагов деятельности исполнительной власти, правовых средств достижения ею позитивных социально-экономических результатов" [6, с. 184 — 185].

Отмечая комплексность правового регулирования области государственных (муниципальных) закупок, где главным образом задействованы отрасли гражданского, административного и финансового (бюджетного) права, А.В. Винницкий справедливо подчеркивает административно-правовую природу стадии размещения государственного и муниципального заказа [1, с. 88 — 89]. При этом усиление публично-правового элемента не должно исключать диспозитивности договорных отношений, являющейся основой существования нормального гражданского оборота [3, с. 198]. Тем не менее большое количество императивных норм вполне укладывается в концепцию развития контрактной системы в России ввиду объективной необходимости контроля государства за тратами бюджетных средств, а также целесообразностью таких трат [4, с. 58].

Правоотношение, складывающееся при проведении закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, имеет сложный межотраслевой характер и видоизменяется на стадиях планирования закупок, определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и исполнения контракта. В этой связи Закон о контрактной системе справедливо считать нормативным правовым актом, который, охватывая очень широкий круг общественных отношений, включает блоки как частноправового, так и публично-правового регулирования.

Значительное количество изменений Закона о контрактной системе (всего за 4 года функционирования Федеральный закон претерпел более 45 редакций), противоречивость подходов в судебной и административной практике его применения, а также поиск оптимального соотношения частноправового и публично-правового регулирования способны дезориентировать заказчиков, которые не руководствуются данным Законом в ежедневной деятельности.

Устанавливая обязанность отдельных категорий юридических лиц проводить конкурс на проведение обязательного аудита, законодатель оставил открытым вопрос, в каком объеме соответствующие заказчики аудиторских услуг должны опираться на нормы Закона о контрактной системе. Попробуем разобраться.

Пробельность норм о порядке определения контрагента по договору на обязательный аудит послужила предпосылкой к появлению множества обращений за разъяснениями в Министерство экономического развития Российской Федерации (далее — Минэкономразвития), выполнявшее до 25 апреля 2017 г. функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок. После указанной даты названные полномочия были переданы Министерству финансов Российской Федерации (далее — Минфин), в которое также поступали обращения.

Анализ писем Минэкономразвития от 8 июля 2015 г. N Д28и-1992[3], от 4 сентября 2015 г. N ОГ-Д28-11916[4] и от 9 августа 2016 г. N Д28и2016[5], а также письма Минфина от 26 сентября 2017 г. N 24-04-08/63222[6] позволяет сформулировать мнение ведомств о правилах проведения конкурсов на обязательный аудит. Приведем основные их положения.

Во-первых, организации, перечисленные в ч. 4 ст. 5 Закона об аудите и не являющиеся заказчиками по смыслу Закона о контрактной системе, не должны размещать план-график с процедурой по отбору аудиторской организации для проведения обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности, а также вносить заключенный договор по итогам проведения данной процедуры в реестр контрактов, размещать отчет об исполнении данного договора в соответствии с Законом о контрактной системе. Указанным организациям при отборе аудиторской организации необходимо руководствоваться исключительно нормами, регламентирующими порядок проведения конкурса.

Во-вторых, при проведении конкурса на обязательный аудит необходимо создать конкурсную комиссию, которая должна обеспечить вскрытие конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и (или) открытие доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом конкурсе после наступления срока, указанного в конкурсной документации в качестве срока подачи заявок на участие в конкурсе, ведение протокола вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом конкурсе, рассмотрение и оценку заявок на участие в конкурсе, а также ведение протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе.

Получается, что Минэкономразвития и Минфин существенно уточняют порядок проведения таких конкурсов. Положительно оценивая суть мнений федеральных органов исполнительной власти, хотелось бы отметить, что комментарии такого рода лишь подчеркивают пробельность законодательства, а также дискредитируют нормативный правовой акт как наиболее совершенный источник регулирования общественных отношений. Ситуация отягощается тем, что, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации"[7] и Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации"[8], оба ведомства не наделены компетенцией по разъяснению законодательства Российской Федерации. Таким образом, письма Минэкономразвития и Минфина лишены юридической силы и не являются обязательными к применению.

Проблемы, вытекающие из реализации правовых конструкций законодательства о государственных (муниципальных) закупках (в том числе при проведении конкурса на обязательный аудит), неоднократно поднимались на страницах научных изданий [5, 7, 8]. В свете того, что изначальная цель правового регулирования отношений, связанных с проведением конкурса на обязательный аудит, заключается в формировании конкурентного рынка аудиторских услуг, актуальность и многоаспектность таких проблем не вызывают никаких сомнений.

В целях устранения проблем, освещаемых в настоящей работе, представляется необходимым сосредоточить усилия законодателя на существенной детализации норм Закона о контрактной системе в части проведения конкурсов на обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности.

Список литературы

1. Винницкий А.В. Участие публичных образований в имущественных отношениях: проблемы сбалансированности административно-правового и гражданско-правового регулирования // Административное и муниципальное право. 2010. N 11. С. 82 — 91.

2. Дернбург Г. Пандекты. Обязательственное право. 3-е рус. изд. М., 1911. 412 с.

3. Лавров Ю.Б. Диспозитивность как отраслевая особенность гражданско-правовых норм // Вестник Омского университета. Сер.: Право. 2013. N 2. С. 197 — 198.

4. Лавров Ю.Б. Частное право и его роль в формировании гражданского общества в Российской Федерации: Моногр. М., 2017. 184 с.

5. Никифоров С.Л. О конкурсном отборе аудитора // Аудитор. 2014. N 6. С. 18 — 26.

6. Соловей Ю.П. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: старые и новые проблемы // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сб. тез. ст. М.: Моск. ун-т МВД России, 2003. С. 183 — 185.

7. Соломонов Е.В., Юрицин А.А. Субординационный механизм правового регулирования отношений в рамках контрактной системы закупок для удовлетворения публичных нужд // Вестник Омской юридической академии. 2016. N 1 (30). С. 24 — 29.

8. Сухова И.А. Актуальные вопросы закупки профессиональных услуг // Аудиторские ведомости. 2014. N 2. С. 79 — 93.

Рекомендуется Вам: