К вопросу о совершенствовании противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы

Автор: Покровский О.В.

Проблема противодействия коррупции не может оставить без внимания как высшее политическое руководство страны, хозяйствующих субъектов, так и обычных граждан. В этой связи насущным вопросом сегодняшнего дня является совершенствование законодательства о противодействии коррупции, а также разработка адекватных механизмов его реализации в системе государственной службы. Обратим внимание, что об актуальности проблемы противодействия коррупции за последние годы сказано достаточно много. В частности, в Указе Президента РФ от 13 апреля 2017 г. "О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года"[1] отмечается, что "…к основным вызовам и угрозам экономической безопасности относится высокий уровень криминализации и коррупции в экономической сфере". Все это вызывает объективную необходимость принятия скорейших мер по исправлению ситуации, связанной с проблемой распространения коррупции как в сфере экономики, так и в системе публичного управления, а также государственной гражданской службы. Следует отметить, что от решения проблемы коррупции в системе гражданской службы зависит эффективность и последовательность социально-экономических преобразований, защита прав граждан и хозяйствующих субъектов, формирование политического авторитета нашей страны на международной арене. Решение проблемы коррупции на государственной гражданской службе также актуально еще и потому, что именно данный вид службы образует определенную систему, элементы которой функционируют как на федеральном, так и на региональном уровне публичного управления. Это обстоятельство имеет как положительные, так и отрицательные моменты, последние особенно неблагоприятно отражаются на вопросах формирования и реализации правовых средств противодействия коррупции. Одной из проблем правового регулирования противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы нашей страны является дисгармония некоторых предписаний законодательства о противодействии коррупции и законодательства о государственной гражданской службе. Кроме того, имеют место коллизии между предписаниями, касающимися регламентации отдельных аспектов служебных отношений. Так, соответствующие вопросы имеют место как на федеральном уровне, так и на региональном уровне функционирования государственной гражданской службы. Имеющиеся правовые коллизии продуцируют коррупцию в системе государственной гражданской службы, а также ее "плавно" переносят на различные направления экономической деятельности и некоторые иные элементы системы государственной службы.

Таким образом, актуальность проблемы правового регулирования противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы определяется рядом правовых и организационных обстоятельств. Во-первых, тем, что кадровый состав данного вида государственной службы является самым многочисленным. Во-вторых, регламентация служебных отношений в соответствующем виде государственной службы носит децентрализованный характер. И в-третьих, законодательство о государственной гражданской службе является ориентиром для развития законодательных основ иных видов государственной службы, в том числе и в вопросах правового регулирования противодействия коррупции. Системная дифференциация государственной гражданской службы на федеральный и региональный уровни имеет положительный момент. Соответствующая система позволяет субъектам Российской Федерации иметь определенную политическую и административную составляющие, сглаживать проблемы социального и экономического развития, однако это несет и свой негативный аспект. Разграничение данного вида государственной службы на федеральный уровень и региональный уровень провоцирует коллизии в правовом регулировании, кроме того, сложившаяся система не дает возможности централизованно управлять государственной гражданской службой, а также защитить ее универсальными правовыми средствами от коррупционного воздействия.

За последние годы принято достаточно много законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих государственно-служебные отношения, а также направленных на противодействие коррупции в системе государственной службы. Обусловлено это тем, что коррупция в системе государственной службы разрушает ее правовые и нравственные основы, делает неэффективной службу честных и ответственных государственных служащих, кроме того, коррупция в системе государственной службы нарушает права граждан, подрывает экономику нашей страны. В этой связи государственная служба вообще и государственная гражданская служба в частности должна быть защищена от пагубного воздействия коррупции, в системе государственной службы должен быть заложен институциональный фундамент по ее противодействию.

Коррупция в системе государственной гражданской службы существует в самых разнообразных формах, не позволяющих данному государственно-правовому институту в полной мере реализовать свои функции в интересах обеспечения прав и свобод граждан, а также поступательного социально-экономического развития. Устранить проблему коррупции в системе государственной гражданской службы без решения данного вопроса в иных видах государственной службы невозможно, кроме того, противодействие коррупции должно осуществляться не только в публичной сфере, но и в частной сфере, поскольку в конечном итоге они образуют единую социально-правовую систему.

Исходя из этого в работе обосновано положение о том, что развитие административно-правовых и организационных средств, направленных на противодействие коррупции, должно касаться как государственной службы в отдельности, так и в целом системы государственного управления. Обусловлено это прежде всего тем, что государственная служба не может функционировать автономно от иных публично-правовых реалий, а также от общества, в котором она непосредственно сформировалась и существует. Именно поэтому на решение проблемы коррупции в системе государственной службы необходимо смотреть максимально широко, учитывая проблемные ситуации, имеющие место непосредственно в структуре российского общества. Представляется, что такой доктринальный подход к решению обозначенного вопроса может повысить эффективность реализации административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации.

Нужно сказать, что одним из ключевых вопросов доктринального характера является вопрос о принципах противодействия коррупции; несмотря на теоретическую и практическую важность данного вопроса, он не получил необходимо освещения в научной литературе. В этой связи для повышения эффективности правового регулирования необходимо раскрытие содержания данных принципов, а также определение их функциональной направленности. Исходя из этого в работе сделан вывод о том, что принципы противодействия коррупции имеют императивный характер, при этом определить исчерпывающий перечень соответствующих принципов в одном законе практически невозможно, а с правоприменительной точки зрения такой подход нецелесообразен. Связано это с тем, что в механизме противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы используются регулятивные, охранительные, воспитательные, информационные средства и др. Таким образом, принципы противодействия коррупции подразделяются на общие принципы, которые содержатся в законодательстве, косвенно касающемся обозначенной проблемы, и специальные принципы, которые исходя из своей функциональности прямо направлены на противодействие коррупции.

Изучение правовых основ противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы позволяет сделать вывод о том, что противодействие коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации осуществляется на основе положений Конституции нашей страны как документа, обладающего высшей юридической силой. Именно на основе Конституции Российской Федерации выстраивается соответствующее законодательство, а также осуществляется организация противодействия коррупции в системе государственной службы. Заметим, что Конституция нашей страны прямо ничего не говорит о вопросах коррупции в сфере государственного управления, тем не менее ориентирует органы государственной власти на защиту прав и свобод граждан от различного рода нарушений, а также определяет стратегические направления обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью.

Нужно отметить, что эффективность противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации в конечном итоге определяется качественностью правовых средств, задействованных в соответствующей работе. Существует прямая корреляция между правовым средством и конечным результатом его действия. Следует отметить, что в деле противодействия коррупции в системе государственной службы используются самые разнообразные правовые средства, каждое из которых находит свой предмет в механизме регулирования рассматриваемых отношений. Административно-правовые средства являются всего лишь частью тех правовых средств, которые используются в сфере противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Однако качественное и количественное своеобразие этих правовых средств позволяет нам говорить о том, что они в обозначенной работе занимают одну из ключевых позиций. К числу административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы относятся различного рода служебные процедуры, формы контроля за служебной деятельностью гражданских служащих, а также различного рода обязанности. Исследование вопроса об административно-правовых средствах противодействия коррупции дало возможность сделать вывод о том, что рассмотренные в работе правовые средства весьма разнообразны. Они отличаются как по форме, так и по методу своего регулирующего воздействия, тем не менее подчеркнем, что все они в своей совокупности образуют систему административно-правовых средств противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации.

Также нормам административного права отводится ключевая роль в деле формирования правового механизма противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы. Кроме того, нормы административного права определяют режим противодействия коррупции и в негосударственном секторе экономики. Необходимо отметить, что правовые средства противодействия коррупции, независимо от того, где они применяются, получают свое практическое воплощение через правовой механизм. В целях формирования эффективного правового механизма противодействия коррупции следует определить особенности противодействия коррупции при осуществлении самых различных государственных функций, а также предоставления тех или иных государственных услуг. Только при таком подходе будет возможно говорить о целостном механизме административно-правового противодействия коррупции в системе государственной службы. К тому же является аксиомой тот факт, что правовое регулирование противодействия коррупции должно охватывать не только систему государственной службы федерального уровня, но и касаться государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, муниципальной службы, а также затрагивать трудовую деятельность лиц, работающих в бюджетных и казенных организациях и учреждениях.

В настоящее время российское законодательство имплементировало все необходимые правовые средства противодействия коррупции, которые весьма положительно зарекомендовали себя в целом ряде зарубежных государств. В этой связи насущной задачей настоящего времени является разработка эффективных механизмов реализации правовых средств по самому широкому спектру направлений, касающихся противодействия коррупции. Однако исключительно с помощью административно-правовых средств осуществить противодействие коррупции в системе государственной службы крайне сложно, в этой связи данные средства должны быть взаимосвязаны с предписаниями той или иной отраслевой принадлежности. При этом многофункциональность административно-правовых средств противодействия коррупции с помощью предмета административного права способствуют выстраиванию системы воздействия, в которую вовлечены самые разнообразные общественные отношения.

Раскрытие сущности антикоррупционного стандарта служебного поведения государственного служащего призвано констатировать тезис о том, что он (стандарт служебного поведения) должен помогать государственному служащему в выполнении возложенных на него функциональных обязанностей. Данный стандарт должен способствовать минимизации рисков возникновения коррупции, а также в целом должен быть ориентированным на укрепление режима законности и дисциплины в системе государственной службы. Одним из компонентов "антикоррупционного стандарта служебного поведения государственного служащего" являются запреты и ограничения. При этом антикоррупционный стандарт служебного поведения государственного служащего может представлять собой модель надлежащего служебного поведения, призванного способствовать укреплению законности и дисциплины в системе государственной службы. В конструктивном плане антикоррупционный стандарт служебного поведения включает систему правовых запретов и ограничений различного институционального и функционального характера, тесно взаимосвязанных со стимулирующими средствами воздействия на волю и сознание государственного служащего.

Для совершенствования противодействия коррупции необходимо повышать качество нормативного правового регулирования, поскольку это является ключевым аспектом в решении обозначенного вопроса. Решение проблем правового регулирования зависит от целой системы факторов, логически взаимосвязанных между собой, в этой связи задачей любого государства является создание целостной и, главное, работающей системы правовых норм. Особенно важно это в сферах, где пересекаются частные и публичные интересы, осуществляется защита и охрана прав и свобод граждан. Эффективность действия законодательства может говорить о его качестве, а также о качестве государственного управления. Отметим, что законодательство Российской Федерации представляет собой определенную систему, которая подразделяется на различные отрасли права, а поэтому следует согласиться с тем, что трудно добиться эффективности действия закона в одной сфере без его эффективной работы в другой. В этой связи эффективность реализации законодательства о противодействии коррупции во многом предопределяется эффективностью действия законодательства о государственной службе, а также развитием в России институтов конституционализма, социальной и политической зрелостью системы общества. На основании изложенного можно предложить изменения в законодательство, касающиеся совершенствования противодействия коррупции.

1. В ст. 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует закрепить положение о том, что в порядке административного судопроизводства рассматриваются служебные споры, а также дела, связанные с увольнением государственного служащего в связи с утратой доверия. Кроме того, в данном Законе следует закрепить предписание о том, что "…если суд установит обоснованность жалобы гражданина и юридического лица, то он может определять ответственность государственного органа или государственного служащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. Кроме того, суд в отношении государственных служащих, совершивших действия, признанные незаконными вследствие их коррупционной составляющей, может определять меру их дисциплинарной ответственности вплоть до представления об увольнении государственного служащего в связи с утратой доверия".

2. Статью 15 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" "Реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия" необходимо дополнить положением о том, что срок нахождения в данном реестре должен составлять от 2 до 5 лет. Срок нахождения в реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия, должен быть поставлен в зависимость от конкретного основания такого увольнения, а также иных субъективных и объективных обстоятельств.

3. В Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" следует раскрыть содержание такой категории, как "малозначительное коррупционное правонарушение". Малозначительным дисциплинарным коррупционным правонарушением является действие или бездействие гражданского служащего, формально содержащее признаки нарушения законодательства о противодействии коррупции, но с учетом характера совершенного проступка, а также опасности наступивших последствий не представляющего существенного нарушения законодательства о противодействии коррупции.

4. В целях соблюдения единообразного подхода при применении дисциплинарных взысканий за малозначительное коррупционное правонарушение п. 3.1 ст. 59.3 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" дополнить положением о том, что за данное правонарушение может быть применен выговор и предупреждение о неполном должностном соответствии. Исходя из этого содержание данной статьи, по нашему мнению, должно быть следующим: "Взыскание в виде замечания, выговора и предупреждения о неполном должностном соответствии может быть применено к гражданскому служащему при малозначительности совершенного им коррупционного правонарушения на основании рекомендации комиссии по урегулированию конфликтов интересов".

5. Представляется необходимым из письма Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 13 ноября 2015 г. N 18-2/10/П-7073 исключить Примерный перечень ситуаций, которые могут быть расценены как несущественные, данный раздел противоречит законодательству о государственной гражданской службе, т.к. в нем не определен перечень ситуаций, расцениваемых как несущественные дисциплинарные проступки. Несущественные дисциплинарные проступки, связанные с нарушением законодательства о противодействии коррупции, должны расцениваться как малозначительные коррупционные правонарушения.

Рекомендуется Вам: