ЮрФак: изучение права онлайн

Уполномоченный по правам потребителей финансовых услуг и доступность правосудия: это только начало?

Автор: Воронов А.Ф.

Важность такого явления, как доступность правосудия, ни у кого не вызывает сомнений. О ней написаны много работ – диссертаций (докторских[1] и кандидатских[2]), книг[3] и небольших статей[4].

В некоторых учебниках доступность правосудия позиционируется как принцип процесса[5] и подчеркивается, что данный принцип не только закреплен в Конституции РФ (ст. 46 – 48)[6], но и является международно признанным, в определенной мере закрепленным в ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 14 Международного пакта о политических и гражданских правах, в судебной практике ЕСПЧ[7].

Принцип этот многогранен и многоаспектен, однако в любом случае очевидно, что лицо, считающее, что его право нарушено или оспорено, должно иметь доступ к суду (в различных смыслах).

Последнее время, как представляется, право на доступ к суду подвергается не всегда обоснованным ограничениям.

Речь идет об увеличении количества дел, рассматриваемых в приказном и упрощенном порядке, т.е. без контакта с судьями[8]; о реформе судоустройства, закрепляющей рассмотрение дел в кассации (первой) всего в девяти судах, а для военных судов – в одном[9]; о предлагавшемся увеличении государственной пошлины[10] и даже о ставшей вдруг популярной в прессе теме дресс-кода при входе в здание суда[11].

По-видимому, одной из основных целей развития процессуального законодательства в настоящее время является освобождение судей от чрезмерной нагрузки. Отдельное направление, реализующее данную цель, – введение разного рода обязательных досудебных процедур. Оно было характерно по большей части для судопроизводства в арбитражных судах.

Наконец, дело дошло и до гражданского процесса. Причем речь идет о процедурах особого рода, при разработке которых стоило подумать об их реальном соответствии принципу доступности правосудия. Существуют определенные границы, которые не следует переходить.

Итак, летом были приняты Федеральные законы от 04.06.2018 N 123-ФЗ "Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг" (далее – Закон) и N 133-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившей силу части 15 статьи 5 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с принятием Федерального закона "Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг".

Вначале юридическая общественность Закон, как представляется, не особо заметила, хотя ранее появлялись статьи о необходимости введения данного института[12]. Из всех работ, если не принимать во внимание краткие дежурные отзывы[13], а также определенную обеспокоенность организаций, связанных с защитой прав потребителей, можно отметить лишь статью А. Шипулиной[14], в которой проводится анализ отдельных положений Закона.

Позже стали появляться и другие публикации[15], однако процессуальный аспект Закона остается недостаточно освещенным.

На сайте Системы обеспечения государственной деятельности Государственной Думы опубликованы сопроводительные документы к этому акту[16].

Так, в пояснительной записке к проекту Закона его авторы (Комитет Государственной Думы по финансовому рынку) ссылаются на опыт нескольких европейских стран, в частности Великобритании, Ирландии и Германии, где такие финансовые уполномоченные разрешают споры на незначительные суммы, что экономит издержки и время потребителя, облегчает работу финансовых организаций, надзорного органа. Поскольку спор разрешается в досудебном порядке, нет необходимости обращаться в суд.

А в финансово-экономическом обосновании проекта Комитетом по финансовому рынку отмечено, что реализация указанного Федерального закона не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, поскольку финансирование деятельности уполномоченного и его служб будет осуществляться в основном за счет обязательных платежей, осуществляемых финансовыми организациями.

Убедительная аргументация. Действительно, во многих странах существует институт финансового уполномоченного, финансирование деятельности которого осуществляется банками. В некоторых случаях устанавливается обязательное досудебное разрешение споров при небольших суммах требований[17].

Статья 25 Закона устанавливает, что потребитель финансовых услуг вправе заявлять в судебном порядке требования к финансовой организации в ситуациях:

1) непринятия финансовым уполномоченным решения по обращению в установленный срок;

2) прекращения рассмотрения обращения финансовым уполномоченным в случаях, предусмотренных Законом;

3) несогласия с вступившим в силу решением финансового уполномоченного.

В последнем случае потребитель финансовых услуг вправе обратиться в суд с тем же требованием в течение тридцати дней после дня вступления в силу решения финансового уполномоченного, подтвердив соблюдение этого досудебного порядка урегулирования спора.

Также рекомендуется Вам:

Заметим, что по Закону до соблюдения указанного досудебного порядка потребитель обязан соблюсти еще один досудебный порядок: перед обращением к уполномоченному он обязан предъявить заявление (претензию) финансовой организации, а последняя обязана рассмотреть его и направить потребителю мотивированный ответ по существу требования (ч. 1 и 2 ст. 16).

Таким образом, суд является третьей ступенью для потребителя, на которую он не попадет, не пройдя первые две.

Под действие Закона подпадают требования физического лица – стороны договора (лица, в пользу которого заключен договор, лица, которому оказывается финансовая услуга) в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, если размер требований потребителя финансовых услуг о взыскании денежных сумм по общему правилу не превышает 500 тыс. руб. либо если требования потребителя финансовых услуг вытекают из нарушения страховщиком порядка осуществления страхового возмещения, установленного Федеральным законом от 25.04.2002 N 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", и если со дня, когда потребитель финансовых услуг узнал или должен был узнать о нарушении своего права, прошло не более трех лет.

Финансовый уполномоченный рассматривает обращения в отношении финансовых организаций, включенных в специальный реестр или перечень. Туда включаются страховые организации (кроме осуществляющих исключительно обязательное медицинское страхование), микрофинансовые и кредитные организации, кредитные потребительские кооперативы, ломбарды, негосударственные пенсионные фонды, а также иные финансовые организации, пожелавшие добровольно организовать взаимодействие с финансовым уполномоченным.

Интересно, что финансовый уполномоченный вправе восстановить срок подачи обращения, если он пропущен по причинам, признанным финансовым уполномоченным уважительными, на основании заявления потребителя финансовых услуг, в котором должны быть указаны причины пропуска указанного срока и к которому должны быть приложены документы, подтверждающие уважительность этих причин.

Каков примерный объем указанных дел? Назвать окончательные цифры сложно. Т. Гришина указывает, что, "по данным Верховного Суда, в 2016 году в суды поступило более 420 тыс. исков по ОСАГО, в 2017 году – более 390 тыс."[18]. Речь идет об ОСАГО, поскольку новый порядок разрешения споров коснется именно этого сегмента финансовых услуг в первую очередь (отдельные части Закона вступают в силу постепенно). Уточним, что, в частности, в 2017 г. в суды поступило 393 099 дел о взыскании страхового возмещения (выплат) (страхование имущества) по договору ОСАГО, 19 431 – по договору каско; всего дел по спорам о взыскании страхового возмещения (выплат) было 433 806; дел о защите прав потребителей из договоров с финансово-кредитными учреждениями – 83 585[19].

Таким образом, новый досудебный порядок будут обязаны соблюдать многие сотни тысяч потребителей.

Какова будет последовательность их действий по защите своих прав?

Во-первых (после определения суммы требований), они, по-видимому, должны проверить, находится ли организация в реестре или перечне. Во-вторых, они должны обратиться с заявлением (претензией) к финансовому учреждению и дождаться (или не дождаться) ответа в установленный срок. В-третьих, они должны определить "своего" уполномоченного и обратиться к нему в установленном процедурном порядке, дождаться решения по своему обращению и получить его. В-четвертых (в случае несогласия с ним), обратиться в суд.

Конечно, в гражданском процессуальном законодательстве различных государств существуют определенные досудебные процедуры, и некоторые из них носят обязательный характер. Так, в соответствии со ст. 122 ГПК КНР, если по гражданскому спору, с которым сторона обращается в народный суд, может быть произведено примирение, предварительно проводится примирение, но за исключением случаев, когда сторона отказывается от проведения примирения[20], сходная по сути норма содержится и в ст. 56 ГПК Франции (в действующей редакции)[21]. Существуют подобные обязательные процедуры и в России[22], причем в последние годы количество споров, для разрешения которых обязателен досудебный порядок, неизменно росло. Однако многоступенчатость и масштабность рассматриваемого порядка заставляют обратить на него особое внимание.

Хотя обращения к уполномоченному не будут оплачиваться госпошлиной, очевидны и некоторые минусы указанного порядка, которые отметили авторы, проанализировавшие Закон[23]. В частности, это – увеличение до 2 – 3 месяцев срока досудебных порядков (при этом следует учитывать, что оспорить решение уполномоченного в суд может не только потребитель, но и финансовая организация); неясности в вопросе о взыскании штрафов по законодательству о защите прав потребителей.

Добавим также, что уполномоченный не решает вопросы, связанные с компенсацией морального вреда и возмещением убытков в виде упущенной выгоды. Таким образом, если потребитель захочет предъявить требования по указанным вопросам, то это ему придется делать в рамках отдельного иска, предъявляемого в суд, что вряд ли удобно.

Порядок рассмотрения дел уполномоченным представлен в виде своего рода процессуального мини-кодекса, вопросам процедуры посвящена чуть ли не половина норм Закона, многие из них схожи с нормами ГПК, АПК.

Следует признать, что имеются несколько нормативных правовых актов, сходных по стилю и структуре с процессуальными кодексами. Это, например, Приказ Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 N 339 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации" (сам Регламент); Приказ Роспатента от 22.04.2003 N 56 "О Правилах подачи возражений и заявлений и их рассмотрения в Палате по патентным спорам" (сами Правила), но это не уровень закона, да и вопросы по данным процедурам разрешаются весьма специфичные.

Если коротко, то порядок следующий.

Потребитель финансовых услуг вправе направить обращение финансовому уполномоченному после получения ответа финансовой организации либо в случае неполучения такого ответа по истечении соответствующих сроков.

Обращение направляется в письменной или электронной форме и должно отвечать определенным требованиям (ст. 17 Закона).

К обращению прилагаются копии заявления в финансовую организацию и ее ответа (при наличии), а также имеющиеся у потребителя финансовых услуг копии договора с финансовой организацией и иных документов по существу спора.

Обращения принимаются и обрабатываются службой обеспечения деятельности финансового уполномоченного. Если обращение не соответствует требованиям Закона, работники службы обеспечения деятельности финансового уполномоченного обязаны разъяснить потребителю финансовых услуг порядок направления обращения и оказать ему содействие.

Уполномоченный уведомляет потребителя финансовых услуг о принятии либо об отказе в принятии обращения к рассмотрению. При принятии обращения он направляет его копию в финансовую организацию одновременно с запросом о предоставлении обоснованного решения финансовой организации по предмету спора. Финансовая организация обязана предоставить финансовому уполномоченному разъяснения, документы и (или) сведения, связанные с рассмотрением обращения.

Обращение рассматривается в заочной форме на основании предоставленных документов. Финансовый уполномоченный вправе по ходатайству сторон либо по своей инициативе принять решение об очном рассмотрении обращения, в том числе путем использования систем видео-конференц-связи.

В ходе рассмотрения дела уполномоченный вправе организовывать проведение независимой экспертизы (оценки) по предмету спора; направить финансовой организации, к которой предъявляются требования, свои предложения об урегулировании спора, если в ходе рассмотрения спора между сторонами достигнуто соглашение.

Решение финансового уполномоченного должно быть обоснованным и соответствовать требованиям Конституции РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, нормативных актов Банка России, принципам российского права, в том числе добросовестности, разумности и справедливости.

Решение финансового уполномоченного включает в себя вводную, мотивировочную и резолютивную части.

Оно вступает в силу по истечении десяти рабочих дней после даты его подписания финансовым уполномоченным. В случае неисполнения финансовой организацией вступившего в силу решения финансового уполномоченного либо условий соглашения финансовый уполномоченный выдает потребителю финансовых услуг удостоверение, являющееся исполнительным документом.

На основании удостоверения, выданного финансовым уполномоченным и предъявленного не позднее трехмесячного срока со дня его получения, судебный пристав-исполнитель приводит решение финансового уполномоченного или соглашение в исполнение в принудительном порядке в соответствии с законодательством РФ. В случае пропуска потребителем финансовых услуг указанного срока по уважительной причине финансовый уполномоченный на основании ходатайства потребителя финансовых услуг вправе восстановить этот срок.

При изучении указанных процедурных норм возникают ассоциации с нормами процессуальными, регулирующими деятельность судов, осуществляющих правосудие.

Таким образом, можно наблюдать создание не только новых юрисдикционных органов, компетентных рассматривать гражданско-правовые споры, но и практически полноценного процедурного порядка деятельности этих органов.

Очевидно, что деятельность уполномоченного – не правосудие, поскольку в Российской Федерации оно осуществляется только судом; судебная система устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом, и создание чрезвычайных судов не допускается.

Беспокоит, однако, сама тенденция развития законодательства, в соответствии с которой достаточно большое количество частноправовых споров в обязательном порядке (пусть и предварительно) передается для разрешения по существу в органы, формируемые иными ветвями власти.

Действующая доктрина устанавливает, что "защита нарушенных прав человека судом общей юрисдикции наиболее эффективна и цивилизованна"[24]; "случаи, когда закон определяет первоочередность административного порядка защиты, минимальны"[25], "защита гражданских прав и интересов в административном порядке противоречит их природе, и в настоящее время случаи ее применения в цивилистической сфере крайне редки"[26]. Очевидно, что Закон не соответствует сложившейся доктрине.

Примечательно, что уполномоченный вправе восстановить и трехлетний срок обращения к нему самому, при этом в случае несогласия с вступившим в силу решением финансового уполномоченного потребитель финансовых услуг вправе в течение тридцати дней после дня вступления в силу указанного решения обратиться в суд и заявить требования к финансовой организации по предмету, содержащемуся в обращении, в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством РФ. Копия обращения в суд подлежит направлению финансовому уполномоченному.

Неясно, как сочетаются эти сроки. Можно ли считать, что уполномоченный может восстановить срок исковой давности? Каковы последствия пропуска тридцатидневного срока, если срок исковой давности не истек?

Возникают и другие вопросы: каковы процессуальные последствия ненаправления копии обращения в суд уполномоченному? будет ли он привлекаться в какой-либо форме к участию в деле? будет ли суд исследовать решение уполномоченного?

Закон устанавливает, что финансовый уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим от федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, Банка России и иных организаций, должностных лиц.

Однако обеспечение деятельности финансового уполномоченного осуществляет специальная служба, являющаяся автономной некоммерческой организацией, учрежденной Банком России, а фонд финансирования деятельности финансового уполномоченного формируется, в частности, за счет имущественных взносов учредителя – Банка России и взносов финансовых организаций (финансовая организация с даты включения в реестр либо в перечень обязана уплачивать взносы для обеспечения деятельности финансового уполномоченного).

При таких условиях деятельности уполномоченного возникает беспокойство относительно того, будет ли у него возможность сохранять абсолютную независимость при разрешении споров.

Были высказаны некоторые обоснованные сомнения в том, что решения уполномоченного будут всегда объективны и беспристрастны, ведь его "зарплата будет состоять фактически из средств одной из противоборствующей сторон, и эта сторона – явно не потребитель"[27].

Возникшее беспокойство усиливается и потому, что одна из сторон спора фактически прямо или косвенно может влиять на кандидатуры управляющих.

В прессе, как уже отмечалось, появились данные о том, что "главный финансовый уполномоченный Юрий Воронин провел рабочую встречу с представителем страхового лобби. Именно со страховщиков ОСАГО начнется работа службы финомбудсмена… страховщики представили господину Воронину три кандидатуры на пост специализированного страхового уполномоченного, одну из которых может утвердить совет директоров ЦБ"[28]. Есть опасения и чисто технического порядка: справятся ли уполномоченные и их аппарат с тем количеством дел, которые они призваны разрешить, в отведенные Законом сроки? Не будут ли потребители терять как минимум время на обращение к уполномоченному?

И последнее. Если квазисудебными функциями наделен уполномоченный по правам потребителей финансовых услуг, то что мешает наделить подобными функциями (создав соответствующие законы), скажем, уполномоченного по правам потребителей бытовых услуг, по правам потребителей государственных услуг, по защите прав отдельных категорий граждан, других разнообразных уполномоченных, обязав всех, кто нуждается в судебной защите, в обязательном порядке обращаться к ним за разрешением спора по существу? Тогда можно будет надеяться на еще более существенное снижение нагрузки на судей.

Но будет ли тогда по-настоящему реальна для граждан одна из основных гарантий: "Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом" (ст. 8 Всеобщей декларации прав человека)?

 


[1] См., напр.: Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005.

[2] См., напр.: Сидоренко В.М. Принцип доступности правосудия и проблемы его реализации в гражданском арбитражном процессе: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002; Власов Е.В. Доступность правосудия в административном судопроизводстве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2017; Баранов С.В. Доступность суда как условие реализации конституционного права на судебную защиту в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2011.

[3] См., напр.: Жуйков В.М. Судебная реформа: проблема доступа к правосудию. М., 2006; Ефремова Н.Н. Обеспечение доступности правосудия в арбитражном процессе. Саратов, 2006.

[4] См., напр.: Артемова Д.И., Медведева Е.А. Проблемы доступности правосудия в Российской Федерации // Вестник Пензенского государственного университета. Экономика, социология, право. 2014. N 3. С. 44 – 48.

[5] См., напр.: Гражданское процессуальное право России: Учеб. для вузов / Под ред. С.Ф. Афанасьева. М., 2013. С. 82 – 87; Гражданский процесс: Учеб. / Отв. ред. В.В. Ярков. М., 2014. С. 41 – 42.

[6] См.: Гражданский процесс: Учеб. / Отв. ред. В.В. Ярков. С. 41 (автор соответствующей главы – И.В. Решетникова).

[7] Гражданское процессуальное право России: Учеб. для вузов. С. 82 – 83 (автор соответствующей главы – А.Г. Плешанов).

[8] См., напр.: Воронов А.Ф. О формах защиты права // Актуальные проблемы гражданского процессуального права: Сборник материалов Международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию со дня рождения А.Т. Боннера. М., 2017. С. 58 – 63; Терехова Л.А. Бесконтактное правосудие // Там же. С. 211 – 218.

[9] См.: Федеральный конституционный закон от 29.07.2018 N 1-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" и отдельные федеральные конституционные законы в связи с созданием кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции".

[10] См., напр.: Тай Ю. Смех сквозь слезы // Закон.ру. 2017. 28 сент. URL: https://zakon.ru/blog/2017/09/28/speh_skvoz_slezy (дата обращения: 29.11.2018).

[11] См.: Семизарова Е. Суды стали наказывать посетителей за неправильную одежду. Стресс-код // РГ. 2018. 4 сент. С. 9.

[12] См.: Зайцев А.В. О необходимости учреждения в России уполномоченного по правам потребителей финансовых услуг // Банковское дело. 2017. N 1. С. 14 – 17.

[13] См., напр.: Чимидова Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 4 июня 2018 г. N 123-ФЗ "Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг" // Нормативные акты для бухгалтера. 2018. N 13. С. 56.

[14] Шипулина А. Новый досудебный порядок – появился финансовый омбудсмен! // Закон.ру. 2018. 6 июня. URL: https://zakon.ru/blog/2018/6/6/novyj_dosudebnyj_poryadok_poyavilsya_finansovyj_ombudsmen_73998 (дата обращения: 29.11.2018).

[15] См., напр.: Вишневский А.А. Финансовый уполномоченный vs финансовый омбудсмен: об эффективности институтов защиты прав потребителей финансовых услуг // Закон. 2018. N 9. С. 7 – 13.

[16] URL: http://sozd.duma.gov.ru/bill/517191-6 (дата обращения: 29.11.2018).

[17] См., напр.: Троекуров П.С. Становление института финансового уполномоченного в Российской Федерации: финансово-правовой аспект // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. N 3. С. 250 – 260.

[18] Гришина Т. ЦБ выберет защитников автомобилистов. Страховое лобби представило трех кандидатов на пост омбудсмена по ОСАГО // Коммерсант. 2018. 4 сент. С. 2.

[19] Отчет о работе судов общей юрисдикции о рассмотрении гражданских, административных дел по первой инстанции. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79 (дата обращения: 29.11.2018).

[20] Гражданский процессуальный кодекс КНР: Пер. с кит. / Под ред. С.А. Халатова. М., 2014. С. 69.

[21] Code de procedure civile. Version consolidee au 1 janvier 2018. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/initRechCodeArticle.do (дата обращения: 28.11.2018).

[22] См.: ч. 5 ст. 4 АПК, абз. 7 ст. 132 ГПК, ч. 3 ст. 4 КАС РФ.

[23] См., напр.: Шипулина А. Указ. соч.

[24] Жуйков В.М. Права человека и власть закона. М., 1995. С. 6 (цит. по: Гражданский процесс: Учеб. / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2018. С. 19; автор соответствующей главы – М.К. Треушников).

[25] Гражданское процессуальное право России: Учеб. для вузов. С. 24 (автор соответствующей главы – Д.А. Туманов).

[26] Сахнова Т.В. Курс гражданского процесса. М., 2014. С. 18.

[27] Шипулина А. Указ. соч.

[28] Гришина Т. Указ. соч. С. 2.

Рекомендуется Вам: