Очередная реформа норм о самовольном строительстве: оценка новелл

Авторы: Петрищев В.С., Подмаркова А.С.

Споры о самовольных постройках актуальны и чувствительны для всех собственников и владельцев объектов недвижимости. Причина проста: высока цена вопроса, речь идет о судьбе постройки. Неоднократные изменения норм ст. 222 Гражданского кодекса (ГК) РФ за последние годы породили новые спорные ситуации и правовую неопределенность.

Последние по времени изменения вступили в силу относительно недавно — 4 августа 2018 г. (см. Федеральный закон от 03.08.2018 N 339-ФЗ; далее — Закон N 339-ФЗ). Насколько они обоснованны и удачны? Какие проблемы новая редакция ст. 222 ГК РФ так и не решила?

Ответить на эти вопросы можно, проанализировав болевые точки самовольного строительства:

— соразмерность последствий самовольного строительства;

— признание постройки самовольной по формальным основаниям и защита добросовестного застройщика;

— административный снос самовольных построек.

Рассмотрим эти аспекты подробнее, но предварительно кратко поясним, каким было регулирование последствий самовольного строительства в период действия прежней редакции ст. 222 ГК РФ.

1. Краткая справка: что изменил Федеральный закон от 13.07.2015 N 258-ФЗ и как это работало

До вступления в силу с 1 сентября 2015 г. Федерального закона от 13.07.2015 N 258-ФЗ (далее — Закон N 258-ФЗ) институт самовольной постройки отличался редким постоянством.

Имелось стабильное нормативное регулирование, массив абстрактных разъяснений ВС и ВАС РФ[1], а также большой объем практики этих судов по конкретным делам. С учетом этого до вступления в силу Закона N 258-ФЗ можно было с уверенностью утверждать, что большинство проблем, связанных с признанием постройки самовольной и признанием права собственности на нее, были решены. Оставалась возможность возникновения отдельных спорных моментов, в том числе довольно существенных (как, например, в вопросе о праве арендатора земельного участка признать право собственности на самовольную постройку, где позиции ВС и ВАС РФ разошлись[2]), но в целом правовой неопределенности и особо острых проблем уже не было.

До Закона N 258-ФЗ единственная достойная внимания попытка изменить ст. 222 ГК РФ была предпринята в рамках реформы гражданского законодательства (см. проект Федерального закона N 47538-6)[3]. Однако изменения блока норм о вещных правах согласно проекту так и не произошло, а эволюция ст. 222 ГК РФ пошла совершенно иным путем.

1.1. Ликвидация дифференциации нарушений

Важным изменением стало исключение Законом N 258-ФЗ из п. 1 ст. 222 ГК РФ указания на степень нарушений градостроительных и строительных норм и правил, которые обусловливают признание постройки самовольной. До этого дифференциация нарушений на существенные и несущественные позволяла постройкам, созданным с незначительными отступлениями от установленных правил, участвовать в обороте.

Об этом свидетельствует п. 26 Постановления N 10/22, согласно которому суд, рассматривая иски о признании права собственности на самовольную постройку, должен установить, допущены ли при ее возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, создает ли такая постройка угрозу жизни и здоровью граждан.

Об учете дифференциации нарушений говорит и п. 46 этого Постановления, в соответствии с которым несоблюдение, в том числе незначительное, градостроительных и строительных норм и правил при строительстве может являться основанием для удовлетворения негаторного иска, если при этом нарушается право собственности или законное владение истца[4].

Эти разъяснения применялись судами в период действия ст. 222 ГК РФ в редакции Закона N 258-ФЗ[5], применяются они и в настоящее время[6].

Несмотря на изменение ст. 222 ГК РФ Законом N 258-ФЗ, потребность в такой дифференциации сохранилась, что демонстрирует и практика.

В частности, Верховный Суд РФ применительно к многоквартирному жилому дому посчитал отсутствие разрешения на строительство незначительным нарушением, недостаточным для сноса объекта[7]. В другом деле несущественным нарушением стало несоответствие спорного объекта строительным правилам, устанавливающим минимальное расстояние до другого объекта[8].

Таким образом, градация нарушений исчезла лишь из позитивного регулирования, но не из практики судов, что ставит вопрос о правомерности учета характера нарушений строительных норм и правил при определении судьбы постройки.

1.2. Административный снос

Закон N 258-ФЗ также затронул одну из фундаментальных основ института самовольной постройки, а именно ее снос.

Президиум ВАС РФ в самом первом пункте информационного письма N 143 прямо указал: принудительный снос самовольной постройки может быть осуществлен только на основании решения суда, поскольку "решение о сносе постройки, принятое в административном порядке, противоречит ст. 35 Конституции РФ, а также общим началам гражданского законодательства. Статья 222 ГК РФ не предусматривает административного порядка сноса самовольных построек".

Закон N 258-ФЗ изменил такой подход, допустив административный снос самовольных построек[9]. Органы власти и местного самоуправления отреагировали на это стремительно, приняв положения о сносе самовольных построек и начав их активный снос. В особенности показателен опыт Москвы, в которой снос был осуществлен настолько неожиданно и быстро, что получил неофициальное название "ночь длинных ковшей".

Такая практика применения новых на тот момент норм породила проблемы. Из-за стремительных сносов собственники (владельцы) объектов недвижимости, во-первых, не успели оспорить административные решения о сносе, во-вторых, в значительной части случаев имели на руках решения судов, которые в той или иной мере подтверждали отсутствие у постройки статуса самовольной, что изначально вызывало сомнения в правомерности сноса.

Данное положение дел ставило собственников недвижимости в ущемленное положение и неизбежно порождало вопрос об эффективности судебной защиты их прав от возможного сноса принадлежащих им объектов недвижимости по п. 4 ст. 222 ГК РФ.

Особенно наглядны массовые попытки владельцев самовольных построек в городе Москве взыскать с субъекта РФ убытки за административный снос. Все они завершились неудачей, поскольку суды не нашли нарушения прав истцов ввиду правомерности действий московских властей[10].

Такой подход создал очевидную напряженность среди участников оборота, вследствие чего законодателю пришлось решить многие проблемы применения ст. 222 ГК РФ принятием новой, действующей ныне, редакции этой статьи.

2. Соразмерность последствий самовольного строительства — новое решение законодателя

Традиционная санкция за самовольное строительство — снос самовольной постройки[11]. Закон N 339-ФЗ добавил к ней еще одну, альтернативную санкцию, которую можно считать главной новеллой произошедших изменений. Речь идет о приведении постройки в соответствие с установленными требованиями, т.е. правилами землепользования и застройки (далее — ПЗЗ), документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам постройки. Это означает принудительную реконструкцию объекта, что следует из ч. 10 ст. 55.32 Градостроительного кодекса (ГрК) РФ, в которой сказано, что такая реконструкция осуществляется в порядке, установленном главой 6 ГрК РФ. С учетом этого приведение постройки в соответствие представляет собой своего рода перезапуск всего процесса строительства, включая и получение строительных разрешений.

Эту новеллу сложно подвергать критике, поскольку введение такой меры, как приведение постройки в соответствие с установленными требованиями, является большим шагом вперед. Это лучше сноса, так как позволяет вместо уничтожения объекта ввести самовольную постройку в гражданский оборот, но с дополнительными издержками для застройщика и (или) собственника участка. Кроме того, у суда или административного органа появляется возможность выбора наиболее соразмерной санкции.

Отметим, что суды в какой-то мере использовали подобную меру и ранее[12]. Так, в Обзоре практики по самовольному строительству можно увидеть фрагмент, где суд явно обязывал собственника постройки привести ее в соответствие с обязательными требованиями:

"По другому делу суд, придя к выводу о том, что возведение гаража с нарушением требований отступа от межевой границы не является существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил, противопожарные и санитарные разрывы соблюдены, опасности для жизни и здоровья людей указанный объект не представляет, обоснованно отказал в удовлетворении исковых требований о сносе гаража, одновременно возложив на ответчиков обязанность по устранению выявленных недостатков постройки путем переустройства ее конфигурации и установления по краю ската крыши снегозадерживающих заграждений".

Поэтому можно уверенно утверждать, что законодатель воспринял идеи, которые уже имели место на практике.

Применение этой санкции согласно п. 3.1 ст. 222 ГК РФ возможно как по решению суда, так и в определенных законом случаях в административном порядке[13]. Последнее возможно в следующих ситуациях, обозначенных в подп. 2 п. 4 ст. 222 ГК РФ[14]:

— самовольная постройка возведена или создана на земельном участке, вид разрешенного использования которого не допускает строительства на нем такого объекта, и расположена в границах зоны с особыми условиями использования территории при условии, что режим указанной зоны не допускает строительства такого объекта и границы зоны определены на момент начала строительства постройки;

— отсутствует разрешение на строительство, необходимость наличия которого установлена законодательством на дату начала строительства постройки.

Последствием выполнения требования о приведении самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями согласно п. 3.2 ст. 222 ГК РФ является приобретение права собственности на объект недвижимости в соответствии с ГК РФ, т.е. по общим основаниям (ст. 218 — 219 Кодекса).

Это правило прежде всего касается обладателей вещного права[15] на земельный участок под постройкой. Схожая норма предусмотрена и для арендаторов государственных (муниципальных) земельных участков, предоставленных им для строительства, с уточнением, что приобретение права собственности допускается, если это не противоречит закону и договору. Стоит отметить, что суды уже давно признавали за арендаторами земельных участков (и не только публичных земель) возможность признания права собственности на самовольную постройку, поэтому эта новелла также не противоречит ранее сложившейся практике и пониманию института самовольной постройки[16].

Однако собственниками постройки могут стать не только вышеупомянутые лица. Например, в случае невыполнения собственником земельного участка в установленные сроки решения о сносе постройки или о ее приведении в соответствие с установленными требованиями земельный участок по решению суда может быть изъят и посредством публичных торгов реализован иному лицу. Последнее сможет привести постройку в соответствие с установленными требованиями и тем самым приобрести на нее право собственности[17].

Таким образом, появление новой санкции способствует увеличению случаев введения самовольных построек в оборот вместо их сноса и позволяет правоприменителю (суду или органу публичной власти) более гибко реагировать на факт самовольного возведения того или иного объекта недвижимости.

3. Признание постройки самовольной по формальным основаниям и защита добросовестного застройщика (приобретателя)

Статья 222 ГК РФ вне зависимости от редакции предусматривает целый комплекс оснований признания постройки самовольной, часть из которых можно назвать формальными. Таковым является отсутствие законно выданного разрешения на строительство или на ввод объекта в эксплуатацию.

3.1. Защита добросовестного застройщика при отсутствии разрешения на строительство

Наиболее типичной является ситуация, когда застройщик сперва начинает строить объект недвижимости и только затем или вовсе после окончания строительства предоставляет комплект документов для получения разрешения на строительство. При этом ГрК РФ исходит из другой модели: сначала нужно получить разрешение, а потом строить. Такой подход практически сразу делает построенный объект самовольной постройкой, о чем ярко свидетельствует судебная практика[18]. Более того, неполучение или несвоевременное получение разрешения на строительство фактически исключает возможность признания права собственности на самовольную постройку.

Исходя из сложившейся практики собственник участка обязан доказать, что предпринимал меры к получению разрешения на строительство или на ввод объекта в эксплуатацию[19] или, иначе говоря, что он не получил его из-за действий (бездействия) органа власти[20].

Есть и другие ситуации, в которых застройщик в той или иной мере становится жертвой ошибки органа власти, выдавшего разрешение. К примеру, выдача заведомо недействительного разрешения или выдача этого разрешения неуполномоченным органом.

Ранее практика пыталась решать эти проблемы с помощью конструкции защиты добросовестного застройщика.

Еще Президиум ВАС РФ в п. 10 информационного письма N 143 указал, что признание незаконным разрешения на строительство само по себе не влечет квалификацию постройки как самовольной, если поведение застройщика добросовестно, поскольку возникла видимость того, что законное разрешение на строительство получено.

Однако Президиум ВАС РФ привел не вполне удачный пример. В споре о сносе автомойки добросовестность застройщика не защитила его, снос постройки признали законным, поскольку она мешала нормальной работе аэропорта и противоречила публичным ограничениям использования земельного участка на приаэродромных территориях[21].

Возможно, из-за этого суды неохотно применяли позицию о защите добросовестного застройщика, хотя были и положительные примеры[22], в частности случай, если разрешение на строительство выдал неуполномоченный орган.

Закон N 339-ФЗ попытался решить эту проблему и закрепил конструкцию защиты добросовестного застройщика в абз. 2 п. 1 ст. 222 ГК РФ, который гласит:

"Не является самовольной постройкой здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка".

Теперь эта конструкция получила свое место в ГК РФ, и речь должна идти о границах ее использования.

Можно ожидать, что область применения этого послабления будет небольшой, поскольку, судя по буквальному тексту нормы, данная защита касается ситуации, когда собственник объекта добросовестно не знал об ограничениях использования земельного участка. В то же время значительная часть таких ограничений содержится в нормативном регулировании (федеральное законодательство, подзаконные акты, генеральные планы и ПЗЗ и др.). Перечисленные акты публикуются в официальных изданиях, поэтому у собственника объекта есть возможность узнать о существующих ограничениях (он должен был узнать о них), а это сильный аргумент против довода о его добросовестности[23].

Следуя буквальному толкованию нормы, данную защиту нельзя применить, к примеру, в той же ситуации выдачи разрешения на строительство неуполномоченным органом власти.

Другим изменением, способствующим решению проблемы формальных оснований самовольности постройки, стал уже упомянутый выше подп. 2 п. 4 ст. 222 ГК РФ, который предусматривает возможность принятия административного решения о сносе постройки или о приведении ее в соответствие с установленными требованиями при отсутствии разрешения на строительство.

Поскольку приведение в соответствие с установленными требованиями означает реконструкцию, которая проводится по правилам главы 6 ГрК РФ, то, по всей видимости, законодатель исходит из того, что в рамках этого процесса обладатель постройки пройдет все необходимые административные процедуры, получит разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию и после этого сможет ввести объект в гражданский оборот на общих основаниях.

Полагаем, что изложенное применимо и к судебному приведению в соответствие с установленными требованиями, поскольку механизм реализации тот же — реконструкция объекта.

Однако есть по меньшей мере один случай, когда обе проанализированные выше нормы не защищают застройщика. Это ситуация, в которой объект соответствует установленным требованиям и не имеет других оснований для самовольности, кроме одного — отсутствие разрешения на строительство по причине выдачи разрешения неуполномоченным органом.

Этот случай является не таким редким явлением, как может показаться на первый взгляд. Несмотря на то что выдача разрешения на строительство относится к полномочиям местного самоуправления[24], на деле это не так.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления[25] позволяет перераспределять эти полномочия и передавать их на уровень субъекта РФ. И сами субъекты РФ часто пользуются такой возможностью, в результате чего возникают спорные ситуации касательно определения органа власти, уполномоченного выдавать разрешения на строительство. В качестве примеров случаев перераспределения можно привести Московскую[26], Ленинградскую[27], Нижегородскую (перераспределение полномочий касается не всех муниципальных образований)[28], Свердловскую (перераспределение срочное, на 6 лет)[29] и Самарскую[30] области.

Общая формула такого перераспределения удачно сформулирована в соответствующем Законе Самарской области:

"Отнести к полномочиям органов государственной власти полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований по выдаче разрешений на строительство и разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства… в тех случаях, когда указанные разрешения в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации должны быть выданы органами местного самоуправления".

Даже такого неполного перечня примеров достаточно, чтобы показать распространенность практики передачи полномочий по выдаче разрешений на строительство с местного уровня власти на уровень субъекта РФ, а также сложность такого перераспределения. В одних случаях оно носит временный характер, в других — бессрочный или же касается только определенных муниципальных образований.

И вполне возможно, что застройщик, ошибочно ориентируясь на федеральное законодательство, может совершить добросовестную ошибку, направляя комплект документов для выдачи разрешения на строительство не в тот орган, а орган, в свою очередь, может ошибочно выдать разрешение на строительство, не имея на то полномочий.

Ошибка вероятна еще и потому, что сама возможность перераспределения полномочий небезгранична. Как недавно отметил Верховный Суд РФ, перераспределение полномочий возможно, только если это предусмотрено федеральным законом[31]. Следовательно, есть риск, что и само перераспределение полномочий по выдаче разрешения на строительство (как частный случай) может быть признано незаконным.

Однако предусмотренная Законом N 339-ФЗ защита добросовестного застройщика от этих рисков не спасет, по крайней мере в своем буквальном толковании, поскольку касается только ситуаций незнания об ограничениях использования земельного участка. Также в этом случае нет явных оснований для приведения постройки в соответствие с установленными требованиями, поскольку им постройка соответствует.

Существует несколько вариантов решения этой проблемы. Первый — использовать механизм приведения в соответствие с установленными требованиями в той части, в которой он фактически предполагает совершение действий, направленных на получение разрешений в случае их отсутствия. Однако данный механизм, исходя из норм ст. 222 ГК РФ и ст. 55.32 ГрК РФ и тех действий, совершение которых они предполагают[32], не предназначен для такой ситуации. А именно для применения его по отношению к собственнику постройки, который, построив безопасный объект, стал жертвой ошибки органа власти, выдавшего разрешение на строительство и (или) на ввод объекта в эксплуатацию без соответствующих полномочий.

Второй вариант — это признать право собственности на самовольную постройку, если ее владелец предъявит соответствующий иск. Однако этому несколько препятствует сложившаяся судебная практика, согласно которой истец должен доказать, что он предпринимал все необходимые меры к получению разрешения, а в нашем случае — что он пытался определить тот орган, который в действительности уполномочен выдавать разрешения на строительство. Здесь также возникает вопрос о справедливости такого вынужденного обращения владельца постройки в суд в ситуации, когда в неправомерной выдаче разрешения виновен именно орган власти, ошибавшийся относительно своих полномочий. К тому же в ситуации отсутствия разрешения на строительство, выданного уполномоченным органом, орган государственной власти или местного самоуправления, обнаруживший это в ходе осуществления контрольных мероприятий, может превентивно предъявить иск о сносе самовольной постройки. От этого иска есть защита, но она очень ограничена.

В практике Верховного Суда РФ есть пример[33], где Суд посчитал недопустимым признание социально важного объекта (детская поликлиника) самовольной постройкой по формальным основаниям (отсутствие разрешения на строительство), а само предъявление иска о ее сносе признал злоупотреблением правом. Как справедливо указал М. Церковников, комментируя соответствующее Определение, "в вещном праве, помимо приобретения права собственности по добросовестности или по давности владения, существуют и иные ситуации, правовое разрешение которых может потребовать использования этого инструмента"[34].

Однако очевидно, что обозначенный выше подход о запрете злоупотребления правом на предъявление иска о сносе при отсутствии разрешения на строительство имеет узкую сферу применения: только в отношении социально важных объектов.

В связи с этим можно заключить, что в рамках решения проблемы формальных оснований самовольности постройки законодатель сделал многое, но не все. В частности, он не предусмотрел специальную процедуру для защиты владельца постройки, самовольность которой вызвана ошибочными действиями органа власти.

3.2. Сможет ли ст. 222 ГК РФ в новой редакции защитить приобретателя самовольной постройки?

Само слово "добросовестность" ассоциируется с приобретением, и в контексте данной темы это также актуально, поскольку совершенно нельзя исключать приобретение самовольной постройки, когда покупатель не знает, что он купил "самоволку".

Едва ли защита добросовестного застройщика, предусмотренная абз. 2 п. 1 ст. 222 ГК РФ, применима к ситуации приобретения объекта недвижимости, являющегося самовольной постройкой, права на которую зарегистрированы в ЕГРН лицом, не знающим о ее статусе.

Вопрос о применении последствий в виде сноса самовольной постройки по отношению к ее добросовестному приобретателю так или иначе был предметом рассмотрения и Конституционного Суда РФ[35], и высших судов, и представителей практики и доктрины[36]. В результате анализа правовой природы сноса и возможности его применения при отсутствии вины приобретателя самовольной постройки, установления значения принципа публичной достоверности данных ЕГРН, по сути, высказываются две противоположные точки зрения.

Первая заключается в том, что добросовестный приобретатель при отсутствии вины в создании самовольной постройки не должен претерпевать негативных последствий в виде ее сноса, т.е. что постройка не должна рассматриваться в этом случае как самовольная или что необходимо предусмотреть особый механизм защиты прав таких лиц, если постройка все же подлежит сносу.

Вторая и господствующая точка зрения гласит, что регистрация прав на самовольную постройку не изменяет ее статус как самовольной, и, следовательно, она не может и не должна быть объектом оборота.

Не думаем, что наличие в ЕГРН записи об объекте недвижимости, являющемся самовольной постройкой, заведомо обеспечивает добросовестность ее приобретателя и защищает ее от сноса или необходимости приведения в соответствие с установленными требованиями.

Причина проста: в ЕГРН недостаточно сведений для подтверждения того, что постройка не является самовольной.

Регистрирующий орган осуществляет только документарную проверку[37], а не проверку технического состояния объекта недвижимости. Кроме того, в отличие от суда он не может назначить строительную экспертизу.

Как справедливо отметил К.И. Скловский, "после регистрации права собственности может обнаружиться, что при строительстве были настолько существенно нарушены градостроительные правила, что строение следует признать самовольно выстроенным. Может также обнаружиться, что участок, на котором находится строение, был захвачен или иным образом самовольно занят"[38]. Это также не дает оснований априори защищать приобретателя самовольного объекта, который понадеялся на данные ЕГРН.

Полагаем, что в этой ситуации приобретатель может предъявить иск о взыскании причиненного вреда (убытков) с самовольного застройщика, используя правовой механизм, сформированный в деле "Бомарше"[39].

Дополнительно отметим, что введение Законом N 339-ФЗ защиты добросовестного застройщика в том варианте, который есть сейчас, опосредованно защищает и приобретателя. Поскольку объект недвижимости, возведенный добросовестным застройщиком с нарушением установленных законом ограничений использования земельного участка, не будет признаваться самовольной постройкой, постольку ее дальнейший приобретатель не рискует претерпеть негативные последствия в виде ее сноса или приведения в соответствие с установленными требованиями.

Вместе с тем в целом проблема защиты добросовестного приобретателя в результате принятия Закона N 339-ФЗ не решена. И защита добросовестного приобретателя постройки, имеющей признаки самовольной, может стать предметом очередных законодательных новелл.

4. Новые правила административного сноса самовольных построек

Проблема административного сноса — на текущий момент самая новая и острая. Представляется, что последние новеллы в сфере административного сноса явным образом представляют собой ответ на предыдущую практику, когда административные сносы проводились несмотря на наличие у собственников решений судов, в той или иной мере подтверждающих правомерность постройки[40].

Из положений абз. 5 п. 4 ст. 222 ГК РФ теперь прямо следует, что административный снос возможен в отношении самовольной постройки, расположенной на частном земельном участке, только при условии создания такой постройкой угрозы жизни и здоровью граждан.

При этом в абз. 6 п. 4 ст. 222 ГК РФ четко предусмотрено, что органы местного самоуправления в любом случае не вправе принимать решение[41] о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, если объект отвечает хотя бы одному из следующих критериев:

— право собственности на него зарегистрировано в ЕГРН или признано судом в соответствии с п. 3 ст. 222 ГК РФ;

— суд ранее отказал в сносе этой постройки;

— это многоквартирный, жилой или садовый дом[42].

Фраза "в любом случае" не дает оснований искать в этой норме исключения, поэтому можно сказать, что вероятность повтора внезапных ночных сносов построек в прежних масштабах сведена к минимуму.

Важной новеллой регулирования административного сноса также стало исключение из ГК РФ норм, устанавливающих порядок принятия органами власти соответствующих решений. Теперь они нашли свое закрепление в ст. 55.32 ГрК РФ.

Отдельное значение имеет проблема сроков сноса самовольных построек. Прежняя редакция п. 4 ст. 222 ГК РФ предусматривала только максимальный срок сноса. Теперь на федеральном уровне установлены минимальный и максимальный сроки:

— для сноса — от 3 до 12 месяцев (последний срок был и ранее);

— для приведения в соответствие с требованиями — от 6 месяцев до 3 лет.

Поскольку до вступления в силу Закона N 339-ФЗ минимальный срок не был предусмотрен, на региональном и местном уровнях он устанавливался по-разному (табл. 1 — 3).

Таблица 1. Сроки сноса самовольных построек в Москве[43]

Высота самовольной постройки, м	Площадь земельного участка, занимаемого самовольной постройкой, кв. м
Высота самовольной постройки, м	менее 500	от 500 до 1 000	более 1 000
Менее 5	30 дней	45 дней	50 дней
5 — 10	45 дней	50 дней	60 дней
10 — 15	50 дней	60 дней	75 дней
От 15 и более	65 дней	75 дней	от 90 дней

Таблица 2. Сроки сноса самовольных построек в Иркутске[44]

Высота самовольной постройки, м	Площадь земельного участка, занимаемого самовольной постройкой, кв. м
Высота самовольной постройки, м	менее 500	от 500 до 1 000	от 1 000 и более
Менее 5	20 дней	35 дней	45 дней
5 — 10	35 дней	45 дней	60 дней
10 — 15	45 дней	60 дней	70 дней
От 15 и более	60 дней	70 дней	от 90 дней, но не более 12 месяцев

В приведенных примерах минимальные сроки составляли меньше трех месяцев.

Но в отдельных случаях этот срок мог быть вообще один день (г. Михайловка Волгоградской области), что исключает даже теоретическую возможность обжалования решения о сносе с целью сохранения объекта[45].

Таблица 3. Сроки сноса самовольных построек в Иванове[46]

Площадь земельного участка, занимаемого самовольной постройкой, кв. м
менее 500	от 500 до 1 000	более 1 000
60 дней	80 дней	150 дней

Поскольку федеральное законодательство в данной сфере имеет приоритет перед региональным и местным регулированием, можно ожидать, что после 4 августа 2018 г. в этом вопросе наступит большее единообразие. Органы местного самоуправления, как и раньше, смогут устанавливать свои сроки сноса самовольной постройки или приведения ее в соответствие с обязательными требованиями. Это сохранит для юристов необходимость изучения местных особенностей регулирования сноса самовольных построек, однако минимально допустимое время на обжалование решения о сносе у юристов и их клиентов будет.

Таким образом, установление на федеральном уровне минимального срока сноса самовольной постройки или приведения ее в соответствие с обязательными параметрами представляет собой значительную гарантию прав владельцев самовольных построек, способную снизить социальную напряженность, связанную с самовольным строительством.

5. Заключение

Подводя итоги, можно с уверенностью заключить, что положения Закона N 339-ФЗ реформируют регулирование самовольных построек обоснованно и в целом удачно. Благодаря этому Закону появилась возможность не только сноса самовольной постройки, но и ее излечения и последующего введения в гражданский оборот. На легальном уровне впервые установлена хотя и узкая, но все же защита добросовестного застройщика от признания объекта самовольной постройкой. Также устранены перегибы, которые имели место в практике административных сносов самовольных построек.

Вместе с тем не все существующие на практике проблемы получили свое разрешение.

К примеру, это проблема дифференциации нарушений. Действующее регулирование не знает деления нарушений градостроительных норм и правил на существенные и несущественные. Однако оно известно судам, которые используют его, несмотря на отсутствие позитивных норм[47].

Рано или поздно законодателю придется подтвердить или опровергнуть правильность судебного усмотрения в этом вопросе. Это особенно важно потому, что благодаря Закону N 339-ФЗ дифференцированы последствия возведения самовольной постройки.

Задача суда усложнилась. Выбор суда (административного органа) теперь состоит не из двух вариантов (самовольная постройка или нет), а из трех:

— неизлечимая самовольная постройка (подлежит сносу);

— излечимая самовольная постройка (подлежит приведению в соответствие с установленными требованиями);

— несамовольная постройка.

В связи с этим наличие в законе возможности дифференциации нарушений, которая ранее уже была, упростило бы задачу правоприменителям.

Также внимания законодателя требует проблема самовольности объекта недвижимости, возникшей из-за ошибок органов публичной власти.

[1] Это специальный раздел в Постановлении Пленума ВС РФ, Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее по тексту — Постановление N 10/22), информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 N 143 (далее по тексту — информационное письмо N 143), Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом ВС РФ 19.03.2014) (далее по тексту — Обзор практики по самовольному строительству).

[2] Подробнее об этой проблеме см.: Петрищев В. Признание права собственности на самовольную постройку, возведенную на чужом земельном участке // Хозяйство и право. 2012. N 1. С. 57 — 61.

[3] Среди прочего предлагалось смягчить нормы о сносе самовольных построек, исключив из них те случаи, когда нарушения строительных норм и правил не являются существенными.

[4] Здесь стоит заметить, что иск о сносе самовольной постройки очень часто является именно негаторным.

[5] Определение ВС РФ от 26.04.2016 N 56-КГ16-1; Постановления АС Московского округа от 17.07.2018 N Ф05-10275/2018 по делу N А40-123486/2017 (п. 26); АС Западно-Сибирского округа от 09.02.2018 N Ф04-2/2018 по делу N А67-8029/2016 (п. 46). В действительности таких примеров намного больше.

[6] Определение ВС РФ от 16.10.2018 N 5-КГ18-206.

[7] Определение ВС РФ от 25.09.2018 N 78-КГ18-49.

[8] Определение ВС РФ от 23.10.2018 N 49-КГ18-45 (спор о сносе бани).

[9] Попытка оспорить конституционность п. 4 ст. 222 ГК РФ ни к чему не привела. Подробнее см.: Определения КС РФ от 28.09.2017 N 1824-О, от 25.05.2017 N 966-О.

[10] Постановления АС Московского округа от 25.07.2018 N Ф05-8620/2018 по делу N А40-75237/2017, от 24.04.2018 N Ф05-3634/2018 по делу N А40-12693/2017, от 30.03.2018 N Ф05-2833/2018 по делу N А40-36369/2017, от 15.03.2018 N Ф05-894/2018 по делу N А40-41489/2017, от 09.01.2018 N Ф05-16258/2017 по делу N А40-206827/2016, от 30.11.2017 N Ф05-17267/2017 по делу N А40-39490/2017, от 28.11.2017 N Ф05-17466/2017 по делу N А40-125475/2016, от 24.08.2017 N Ф05-10759/2017 по делу N А40-204175/2016, от 14.08.2017 N Ф05-10024/2017 по делу N А40-37840/2016, от 29.06.2017 N Ф05-7975/2017 по делу N А40-138931/16, от 28.03.2017 N Ф05-2174/2017 по делу N А40-123727/16, от 24.03.2017 N Ф05-2971/2017 по делу N А40-118584/16.

[11] Квалификация сноса самовольной постройки как санкции в настоящее время общепринята и содержится в разъяснениях Верховного (Обзор практики по самовольному строительству) и Конституционного (Определение от 28.06.2018 N 1515-О в качестве одного из последних по времени примеров) судов РФ. Доктрина придерживается того же подхода, см., напр.: Щербаков Н.Б. Институт самовольной постройки сквозь призму правоприменения (отдельные вопросы) // Вестник гражданского права. 2007. N 2.

[12] Предшественником появления этой санкции можно также считать предусмотренное п. 28 Постановления N 10/22 приведение объекта недвижимости в состояние, существовавшее до проведения работ по самовольной реконструкции, хотя эта мера, по сути, является всего лишь разновидностью сноса самовольной постройки применительно к реконструкции.

[13] Согласно п. 3 ст. 22 Федерального закона от 30.11.1994 N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" эти решения при одновременном наличии некоторых условий не могут быть приняты в отношении объектов индивидуального жилого строительства, личных подсобных хозяйств, жилых домов и жилых строений, созданных на дачных или садовых земельных участках.

[14] В остальных случаях самовольного строительства согласно ч. 2 ст. 55.32 ГрК РФ орган местного самоуправления обязан обратиться в суд с иском о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями.

[15] Собственник, обладатель права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения.

[16] Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом ВС РФ 19.03.2014), Определения ВС РФ от 20.10.2016 по делу N 305-ЭС16-8051, А40-30372/2013; КС РФ от 27.09.2016 N 1748-О.

[17] Части 8, 12 ст. 55.32 ГрК РФ.

[18] Постановления АС Уральского округа от 19.10.2017 N Ф09-6065/17 по делу N А07-27456/2016; АС Северо-Западного округа от 28.04.2017 N Ф07-4002/2017 по делу N А56-34352/2016; АС Поволжского округа от 26.12.2017 N Ф06-27773/2017 по делу N А49-2194/2017; АС Северо-Кавказского округа от 10.05.2018 N Ф08-1469/2018 по делу N А53-36036/2016. Есть и противоположная практика (Постановление АС Северо-Западного округа от 06.07.2017 N Ф07-6150/2017 по делу N А56-65043/2015), но она лишь подтверждает сложившийся подход, поскольку представлена единичным решением.

[19] Пункт 26 Постановления N 10/22, п. 9 Информационного письма N 143. Исключения из этого подхода редки: Постановление АС Дальневосточного округа от 02.11.2017 N Ф03-4228/2017 по делу N А51-25045/2014 (разрешение не получено по причинам, не зависящим от истца по иску о признании права собственности на самовольную постройку). Также суды не используют этот подход в отношении объектов социального и религиозного назначения (Постановления АС Северо-Западного округа от 18.12.2017 N Ф07-14465/2017 по делу N А13-5821/2017; АС Московского округа от 29.01.2018 N Ф05-21020/2017 по делу N А40-174977/2016).

[20] Согласно практике исключением являются социально значимые объекты. Об этом более подробно будет сказано далее.

[21] Приаэродромная территория — это частный случай зоны с особыми условиями использования территорий. Их полный перечень содержится в ст. 105 Земельного кодекса РФ.

[22] Постановление АС Северо-Западного округа от 13.06.2018 N Ф07-5407/2018 по делу N А13-17270/2017.

[23] Хотя законодатель в пояснительной записке к проекту Федерального закона 301924-7 "О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации (в части уточнения положений о самовольных постройках)", который был принят как Закон N 339-ФЗ, отметил, что "введение такой нормы обусловлено тем, что в отношении значительного числа зон с особыми условиями использования территории отсутствовал публичный доступ к сведениям о таких зонах, их границах, ограничениях в использовании земельных участков в таких зонах".

[24] Полное правовое основание тому: п. 5 ч. 1 ст. 8 ГрК РФ, п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления).

[25] Часть 1.2 ст. 17.

[26] Закон Московской области от 24.07.2014 N 106/2014-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области" (принят Постановлением Московской областной думы от 10.07.2014 N 33/96-П); Определение ВС РФ от 20.02.2018 N 305-ЭС17-17952 по делу N А40-7034/2017.

[27] Статья 1 Областного закона Ленинградской области от 07.07.2014 N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" (принят Законодательным собранием Ленинградской области 24.06.2014).

[28] Статья 2 Закона Нижегородской области от 23.12.2014 N 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" (принят Постановлением Законодательного собрания Нижегородской области от 18.12.2014 N 1590-V) (касается не всех муниципальных образований).

[29] Статья 2 Закона Свердловской области от 12.10.2015 N 111-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" и органами государственной власти Свердловской области" (принят Законодательным собранием Свердловской области 06.10.2015).

[30] Статья 3 Закона Самарской области от 29.12.2014 N 134-ГД "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области" (принят Самарской губернской думой 25.12.2014).

[31] Апелляционное определение ВС РФ от 17.01.2018 N 56-АПГ17-22

[32] Например, предоставление органу местного самоуправления утвержденной проектной документации, предусматривающей реконструкцию постройки.

[33] Определение ВС РФ от 10.03.2016 N 308-ЭС15-15458 по делу N А32-22681/2014. Аналогичный подход см. также: п. 7 Аналитической справки по результатам обобщения практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о самовольных постройках (утв. Постановлением Президиума АС Восточно-Сибирского округа от 30.05.2016 N 4), Постановление АС Московского округа от 19.01.2017 N Ф05-19221/2016 по делу N А41-9863/2014 (применение этого подхода в отношении объекта, поставляющего коммунальные ресурсы). Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ придерживается того же подхода в отношении социально важных объектов, но приводит другое обоснование. Она не рассматривает отсутствие разрешения на строительство как существенное нарушение, достаточное для сноса (Определение от 25.09.2018 N 78-КГ18-49, многоквартирный жилой дом). Если принять во внимание, что и для признания права собственности на самовольно построенный социально значимый объект отсутствие разрешения на строительство не признается препятствием, то можно утверждать, что ст. 222 ГК РФ к данной категории объектов применяется с существенными особенностями (Постановления АС Северо-Западного округа от 18.12.2017 N Ф07-14465/2017 по делу N А13-5821/2017; АС Московского округа от 29.01.2018 N Ф05-21020/2017 по делу N А40-174977/2016).

[34] Церковников М.А. О добросовестности в институтах вещного права // Вестник гражданского права. 2017. N 2. С. 29.

[35] Определение КС РФ от 03.07.2007 N 595-О-П.

[36] Алексеев В.А. Вопросы ответственности за самовольное строительство // Закон. 2013. N 11. С. 113 — 118; Бетхер В.А. Самовольное создание и изменение объектов недвижимости в Российской Федерации (гражданско-правовой аспект): Монография. М., 2017; СПС "КонсультантПлюс".

[37] Часть 3 ст. 3 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

[38] Скловский К.И. Применение законодательства о собственности. Трудные вопросы: Комментарий Постановления Пленума ВС РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29 апреля 2010 г., Постановления Пленума ВАС РФ от 11 июля 2011 г. N 54, информационного письма Президиума ВАС РФ от 15 января 2013 г. N 153. М., 2014. Комментарий к п. 23 Постановления N 10/22.

[39] Определение ВС РФ от 22.05.2017 по делу N 303-ЭС16-19319, А51-273/2015.

[40] Бевзенко Р.С. Операция "Липовые бумажки". К проблеме сноса самовольных построек // Вестник экономического правосудия РФ. 2016. N 5. С. 99 — 108. Подробнее о том, какими документами обладали владельцы построек на момент их административного сноса в Москве, см.: Багаев В. "Ночь длинных ковшей" в документах // Какие "бумажки" подтверждали права собственников снесенных построек // Закон.ру. 2016. 20 февр. URL: https://zakon.ru/blog/2016/02/20/noch_dlinnyh_kovshej_v_dokumentah_kakie_bumazhki_podtverzhdali_prava_sobstvennikov_snesennyh_postro (дата обращения: 09.01.2018).

[41] Согласно п. 5 ст. 22 Федерального закона от 30.11.1994 N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" органы местного самоуправления не вправе принимать решения о сносе либо о сносе или приведении в соответствие с параметрами в отношении строений, созданных до вступления в силу ЗК РФ на земельных участках, в отношении которых отсутствуют правоустанавливающие документы, или строений, созданных до 14 мая 1998 г. при отсутствии разрешения на строительство. В отношении этих объектов такие решения могут быть приняты только в судебном порядке.

[42] Согласно п. 2 ст. 22 Федерального закона от 30.11.1994 N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" эти положения применяются также в отношении жилых домов и жилых строений, созданных до 1 января 2019 г. на дачных и садовых земельных участках соответственно.

[43] Постановление правительства Москвы от 08.12.2015 N 829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы".

[44] Постановление администрации г. Иркутска от 30.06.2017 N 031-06-638/7-1 "Об утверждении Положения о порядке сноса самовольных построек на территории города Иркутска".

[45] Постановление администрации городского округа город Михайловка Волгоградской области от 24.06.2016 N 1564 "Об утверждении Порядка выявления, пресечения самовольного строительства и принятия мер по сносу самовольных построек на территории городского округа город Михайловка Волгоградской области".

[46] Постановление администрации Ивановского муниципального района от 01.06.2016 N 401 "Об утверждении Положения об организации работы по сносу самовольных построек, созданных (возведенных) на территории Ивановского муниципального района на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей, в зонах с особыми условиями использования территории (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территориях общего пользования либо в полосах отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения".

[47] Можно привести примеры из практики Верховного Суда РФ, указанные ранее: отсутствие разрешения на строительство является незначительным нарушением, недостаточным для сноса многоквартирного жилого дома (Определение от 25.09.2018 N 78-КГ18-49); несоответствие строительным правилам расстояния между двумя объектами является несущественным нарушением строительных правил (в частности, между ними было 9,7 м вместо 10) (Определение от 23.10.2018 N 49-КГ18-45 — спор о сносе бани).