Кластеры, технологические и индустриальные парки как особые правовые режимы привлечения инвестиций в экономику региона

Автор: Егорова А.А.

В Указе Президента РФ об основах государственной политики регионального развития Российской Федерации показано, что привлечение частных инвестиций в негосударственный сектор экономики на региональном уровне будет осуществляться посредством определения мест размещения не только особых (свободных) экономических зон, но и индустриальных и технологических парков.

Таким образом, территориям со специальным режимом осуществления предпринимательской, инвестиционной и иной деятельности в законодательстве признаются правовые режимы кластеров и технопарков, которые имеют ряд существенных отличий от таких территорий, в связи с чем разрешено применять данные правовые режимы в совокупности. В научной литературе многообразие специальных правовых режимов осуществления экономической деятельности подвергается критике и ставится вопрос о том, насколько гармонично они соотносятся друг с другом[1].

Традиционно термин "кластер" связывают с именем американского экономиста, создателя теории кластерного развития экономики М. Портером, который в своей работе "Clusters and the new economic of competition"[2] определил кластеры как сконцентрированные на определенной территории компании-производители и связанные с ними организации одной отрасли. В становлении кластерного производства М. Портер видел залог развития конкурентного производства, основанного на синергетическом эффекте. Процесс кластеризации, по мнению автора, подразумевает создание монопрофильных производств в рамках определенной территории, в целях развития конкуренции и поддержания синергетического эффекта за счет взаимодействия производителей[3]. В современной теоретической литературе кластеры рассматриваются как точки роста внутреннего рынка, представляющие собой сообщество фирм, тесно связанных отраслей, взаимно дополняющих друг друга и способствующих росту конкурентоспособности за счет синергетического эффекта[4]. Как указывает Е.М. Алиева, кластерный подход может быть использован в целях достижения роста экономики и снижения "отсталого" состояния дотационных регионов, комплексного развития одного или нескольких субъектов Российской Федерации, формирования саморегулирования экономики субъекта Российской Федерации в отдельных отраслях: производственной, аграрной, строительной и т.д.[5] Преимущества кластерной организации экономики заключаются, по мнению ученых, в обеспечении эффективности управления инвестициями, повышении инновационного потенциала отрасли и территории, стимулировании предпринимательства, предоставлении льгот в адресном порядке, повышении конкурентоспособности региона, создании новых рабочих мест[6].

Как указывается в зарубежной литературе, кластеры могут выступать эффективными инструментами развития территорий[7], так как государственная политика, направленная на кластеризацию, увеличивает бизнес-активность, включая социальное предпринимательство, и выступает механизмом развития местных сообществ[8]. По нашему мнению, развитие отношений в паре "государство — промышленный кластер" должно осуществляться в соответствии с практикой, выработанной в Германии, Франции, Финляндии, где основными задачами государственных органов, представленных всеми уровнями власти, является создание институционально-правовых условий для реализации кластерных инициатив и организация площадки для согласования интересов участия[9]. Приоритет финансовых методов поддержки может сохраняться лишь на начальных этапах построения кластерной организации экономики.

Для российского законодательства кластеры являются новыми инструментами, которые в настоящее время еще не нашли своего детального закрепления. Вместе с тем все больше нормативных правовых актов упоминают кластерный подход в качестве эффективного в рамках развития экономики страны и региона. Как отмечается в научной литературе, в настоящее время более трехсот нормативных актов[10] только федерального уровня содержат упоминания о кластерах, однако единого понимания таких образований еще не сложилось[11]. Отметим, что и в зарубежном законодательстве единство мнений в отношении определения данного понятия также отсутствует.

В отличие от квазисубъектных объединений, которые представляют собой кластеры, индустриальные парки в соответствии с п. 12 ст. 3 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации"[12] (далее — Закон о промышленной политике) являются объединением объектов промышленной инфраструктуры, находящимся под управлением управляющей компании. Кроме того, в рамках одного индустриального парка могут осуществлять деятельность любые не связанные между собой организации. Технопарк и индустриальный парк представляют собой инструменты, отличные от кластеров по своему содержанию, но близкие по своим целям как элементы инновационной и промышленной инфраструктуры и нефинансовые институты развития. Такие элементы, по мнению Р.М. Янковского, составляют национальную инновационную систему, служащую обеспечению взаимодействия между ее субъектами[13]. Идея технопарков в российском законодательстве была закреплена довольно давно (Постановление Правительства РФ от 29 апреля 1994 г. N 409 "О мерах по государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации на 1994 — 1995 годы"[14]), но системный характер использование данного инструмента приобрело лишь в последнее время (Постановление Правительства РФ от 30 октября 2014 г. N 1119 "Об отборе субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение государственной поддержки в форме субсидий на возмещение затрат на создание, модернизацию и (или) реконструкцию объектов инфраструктуры индустриальных парков, промышленных технопарков и технопарков в сфере высоких технологий"[15] (далее — Постановление Правительства РФ N 1119)).

Представляется, что приведенные характеристики сближают кластер, технопарк и индустриальный промышленный парк с территориями со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности. Ведь, как справедливо отмечается в научной литературе, в настоящее время предлагаются различные правовые формы и средства поиска механизмов сближения производства, науки и органов власти, структурно и территориально разделенных, но имеющих общие интересы, потребности и совместные задачи[16]. Кроме того, данные формы позволяют преодолеть асимметрию в отношении экономического развития субъектов Российской Федерации за счет использования механизмов государственно-частного партнерства[17].

Таким образом, публичная цель, состоящая в развитии экономики государства в целом и отдельных его регионов, является общей для кластеров, технологических и индустриальных парков и территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности.

Вместе с тем необходимо также обратить внимание на ряд отличий между такими инструментами государственного регулирования экономики.

Во-первых, если территории со специальным правовым режимом осуществления предпринимательской, инвестиционной и иной деятельности создаются исключительно в соответствии с федеральным законодательством, то кластеры, индустриальные и технологические парки могут создаваться в соответствии как с федеральными, так и с региональными нормативными правовыми актами. На федеральном уровне о возможности создания кластеров, индустриальных и технологических промышленных парков идет речь, например, в Законе о промышленной политике, Федеральном законе от 29 июня 2015 г. N 160-ФЗ "О международном медицинском кластере и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[18] (далее — Закон о международном медицинском кластере) и т.д. В Законе о промышленной политике указывается, что создание новых и развитие существующих кластеров и парков на территориях субъектов Российской Федерации осуществляются с учетом стратегии пространственного развития Российской Федерации, при этом меры стимулирования по отношению к ним могут быть предусмотрены как на федеральном, так и на региональном уровне (ст. 20 названного Закона). На региональном уровне также представлено большое количество нормативных правовых актов, предполагающих создание и функционирование кластеров, индустриальных парков и технопарков (Закон г. Москвы от 7 октября 2015 г. N 55 "О промышленной политике города Москвы"[19], Постановление Правительства Москвы от 20 августа 2013 г. N 557-ПП "О мерах, направленных на развитие инновационного территориального кластера "Зеленоград"[20] и др.). В научной литературе подчеркивается эффективность использования кластеров, индустриальных и технологических парков именно в рамках реализации региональной политики[21].

Во-вторых, в отличие от территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности, в отношении кластеров, технопарков и индустриальных парков определенная границами территория не является существенной характеристикой. Кластер строится на совокупности субъектов, взаимосвязанных между собой по территории, видам деятельности и используемой инфраструктуре, технопарк и индустриальный парк построены на совокупности объектов, образующих инфраструктуру, находящуюся под управлением специальной управляющей компании, но не на совокупности земельных участков, обладающих определенной инфраструктурой, как в случае с территориями со специальным режимом. Так, в Законе о международном медицинском кластере кластер определен как совокупность инфраструктуры, участников проекта и механизмов взаимодействия участников проекта. В Законе о промышленной политике кластером признается совокупность субъектов деятельности в сфере промышленности, связанных отношениями в указанной сфере вследствие территориальной близости и функциональной зависимости и размещенных на территории одного субъекта Российской Федерации или на территориях нескольких субъектов Российской Федерации.

В научной литературе единого понимания термина "кластер" не выработано. Так, среди ученых высказывается мнение о том, что как систему элементов или как кластер народнохозяйственного уровня можно рассмотреть развитие отрасли в целом[22]. Т.К. Ковалева определяет кластер как географическую концентрацию взаимосвязанных компаний и институтов[23], И.В. Рехтина и О.А. Шунина указывают, что в научной литературе кластер воспринимается как комплексное объединение различных форм юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления, имеющих сложный координационный характер взаимоотношений[24].

Таким образом, кластер — это прежде всего совокупность субъектов, кластеры не привязаны к конкретной территории, а представляют собой взаимодействие между субъектами, объединенными по принципу территориальной близости. К.И. Поморцев даже рассматривает кластер как предпринимательское объединение[25].

В научной литературе указывается, что основные отличия индустриального парка и кластера заключаются в том, что парк представляет собой объекты инфраструктуры, объединенные одной территорией, тогда как кластер, как было указано выше, это система взаимоотношений субъектов деятельности. Кроме того к парку предъявляются требования целевого характера использования объектов инфраструктуры, а к кластеру — только требования функциональной зависимости субъектов[26]. В Законе о промышленной политике индустриальный (промышленный) парк определяется как совокупность объектов промышленной инфраструктуры, управляемых управляющей компанией, а промышленный технопарк — объектов промышленной и технологической инфраструктуры, предназначенных для осуществления субъектами деятельности в сфере промышленности и управляемых управляющей компанией. В Постановлении Правительства РФ N 1119 индустриальный парк определяется как управляемый управляющей компанией комплекс объектов инфраструктуры. Исходя из определения, предложенного в распоряжении Правительства РФ от 10 марта 2006 г. N 328-р "О государственной программе "Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий"[27], технопарк — это форма территориальной интеграции организаций, взаимодействующих между собой, с органами власти.

Таким образом, технологические и индустриальные парки — это совокупность объектов инфраструктуры, имущественный комплекс, находящийся под управлением управляющей компании, но не территория со специальным правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности.

Отметим, что в научной литературе встречается определение парков как специальной территории, созданной в целях размещения производственных мощностей и оборудованной, в том числе с необходимыми коммуникациями, а также имеющей необходимые для работы административные условия[28], однако данную точку зрения сложно поддержать, так как она не соотносится с действующим законодательством.

В-третьих, кластеры, индустриальные и технологические парки создаются и управляются в порядке, отличном от территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской, инвестиционной и иной деятельности. Решение об их создании может приниматься на уровнях более низких, чем Правительство Российской Федерации, в том числе самими субъектами Российской Федерации. Управление такими парками, как и в случае с территорией со специальным правовым режимом предпринимательской деятельности, осуществляется управляющей компанией, которая, однако, не наделена столь широким кругом публичных полномочий. Согласно Постановлению Правительства РФ N 1119 управляющая компания парков представляет собой коммерческую или некоммерческую организацию, созданную в соответствии с законодательством Российской Федерации, осуществляющую деятельность по управлению парком и заключившую соглашение с субъектом Российской Федерации о реализации проекта или уполномоченную его решением на деятельность по управлению. К управляющей компании парка предъявляются в основном требования корпоративного характера, обусловленные необходимостью независимого и эффективного управления парком[29]. Согласно Постановлению Правительства РФ от 4 августа 2015 г. N 794 "Об индустриальных (промышленных) парках и управляющих компаниях индустриальных (промышленных) парков"[30] управляющая компания, как и резиденты парка, может рассчитывать на получение мер стимулирования. В научной литературе управляющая компания считается хозяйствующим субъектом кластера наряду с резидентам[31]. Управляющая компания территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности имеет более широкий функционал и вправе представлять и защищать интересы обратившихся к ней резидентов[32], что приводит к выводу о том, что управляющая компания становится новым средством защиты прав предпринимателей[33]. При этом в отношении территорий со специальным режимом создаются зачастую уникальные единственные в своем роде управляющие компании как лица публичного права[34]. Как справедливо указывает О.В. Романовская, при наличии практики реального делегирования отдельных властных полномочий субъектам частного права у российского законодателя отсутствует общая концепция, определяющая единые условия и порядок перераспределения компетенции[35].

Таким образом, управляющие компании кластеров и парков включаются в общую цепочку взаимосвязанных субъектов, которая собственно и формирует кластер, или используют инфраструктуру парка, однако управляющая компания территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности обладает более обширным функционалом и не ставится в один ряд с резидентами такой территории.

В-четвертых, необходимо сравнить правовые режимы, которые устанавливаются в рамках территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской, инвестиционной и иной деятельности, и правовые режимы кластеров, технопарков и индустриальных парков. И тот и другой режим в основе своей имеют меры стимулирования, которые предоставляются резидентам, имеющим особый правовой статус, и тот и другой правовой режим являются специальными. Как указывает А.А. Мохов, основные характеристики правового режима промышленного кластера заключаются в том, что его участникам предоставляется финансовая поддержка, льготы по налогам и иные льготы; международного медицинского кластера — медицинская деятельность осуществляется в специальном порядке, предусмотрены особенности градостроительной деятельности, использования разрешительной документации, привлечения к трудовой деятельности иностранных специалистов и т.д.[36] Резидентам территорий со специальным правовым режимом предоставляется льготный налоговый режим, режим свободной таможенной зоны, льготная аренда земли, информационная, консультационная и организационная поддержка со стороны управляющей компании и т.д.[37]

Представляется, что правовой режим территории со специальным правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности является более полным и всесторонне охватывающим меры стимулирующего характера по отношению к резидентам.

В-пятых, сравнение должно быть проведено в отношении правовых статусов резидентов территорий со специальным режимом и индустриальных парков и технопарков, которые очень близки по своему содержанию. Такие резиденты в каждом из перечисленных случаев являются инвесторами, так как должны осуществлять определенный объем вложений в развитие территории, отрасли или продукции. Резидент каждой из единиц пространственной инфраструктуры должен заключать некое соглашение либо с управляющей компанией, либо с иным субъектом, наделенным определенными властными полномочиями, в котором будет прописано, на каких условиях он собирается осуществлять деятельность и каких результатов он планирует достичь. При этом факт заключения такого соглашения служит одним из юридических фактов, которые позволяют резиденту претендовать на меры государственной поддержки (Постановление Правительства РФ N 1119, Постановление Правительства РФ от 31 июля 2015 г. N 779 "О промышленных кластерах и специализированных организациях промышленных кластеров"[38]). Резиденты могут претендовать на предоставление им мер финансовой и нефинансовой поддержки при осуществлении ими деятельности как на территории со специальным режимом, так и на территории парка или кластера. Участники кластеров и парков могут получать меры государственной поддержки в том числе как субъекты малого и среднего предпринимательства, при этом должны быть достигнуты плановые показатели результативности использования субсидий (Определение Верховного Суда РФ от 25 января 2018 г. N 301-КГ17-21253[39]).

Таким образом, правовые статусы резидентов территорий со специальным правовым режимом, кластеров и парков не имеют существенных различий, за исключением предоставляемого правового режима, о чем было сказано выше.

Подводя итог, необходимо сделать вывод о том, что кластеры, индустриальные и технологические парки являются инструментами государственного регулирования экономики, позволяющими привлечь инвестиции в развитие экономики региона. В отличие от территорий со специальным правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности, в отношении кластеров, технологических и индустриальных парков определенная границами территория не является существенной характеристикой, и они могут создаваться в соответствии с нормами регионального законодательства. Кластер строится на совокупности субъектов, взаимосвязанных между собой по территории, видам деятельности и используемой инфраструктуре, технопарк и индустриальных парк построены на совокупности объектов, образующих инфраструктуру, находящуюся под управлением специальной управляющей компании.

Библиографический список

1. Абрамов Р.А. Роль и место территориальных кластеров в развитии экономики российских регионов // Экономические науки. 2009. N 8. С. 239 — 242.

2. Белицкая А.В. Инвестиционная политика государства и ее отражение в законодательстве Российской Федерации // Предпринимательское право. Приложение "Право и Бизнес". 2016. N 1. С. 20 — 25.

3. Бойко А.Е. Формирование туристских кластеров как инструмент развития внутреннего туризма в России // Власть и управление на Востоке России. 2009. N 2. С. 227.

4. Винницкий А.В. О судьбе госкорпораций и других публичных юридических лиц в контексте совершенствования гражданского законодательства // Право и политика. 2011. N 3. С. 367 — 374.

5. Гасумянова А.В. Правовой режим предпринимательства в особых экономических зонах Российской Федерации. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2010.

6. Дидикин А.Б., Юдкин А.В. Закон о промышленной политике в России. Экспертный комментарий. М.: Фонд "СЭЦ "Модернизация", 2015. 40 с.

7. Дубровская Ю.В. Особенности межрегионального взаимодействия в экономической сфере: эволюционно-правовой аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 8. С. 47 — 51.

8. Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Актуальные проблемы совершенствования государственной политики и законодательства в сфере использования и охраны водных биологических ресурсов // Актуальные проблемы российского права. 2017. N 12. С. 187 — 193.

9. Зеленин А.Д., Степанищева К.Ю. Перспективы иностранных инвестиций в РФ: возвращение резидента // Предпринимательское право. Приложение "Право и Бизнес". 2017. N 1. С. 16 — 22.

10. Инновационные кластеры: доктрина, законодательство, практика / А.А. Мохов, А.Е. Балашов, О.А. Шевченко и др.; отв. ред. А.А. Мохов. М.: КОНТРАКТ, 2018. 100 с.

11. Ковалева Т.К. Развитие местных территорий и местных сообществ: векторы совпадают // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 7. С. 61 — 63.

12. Куликова К. Господдержка инновационных производств // ЭЖ-Юрист. 2017. N 39. С. 6.

13. Мохов А.А. Специальный правовой режим экономической деятельности в кластерах // Юрист. 2016. N 22. С. 37 — 40.

14. Петраков А.Ю. Правовой статус управляющей компании территории опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации // Юрист. 2018. N 5. С. 31 — 35.

15. Поморцев К.И. Формы предпринимательских объединений: от вертикали до горизонтали // Юрист. 2017. N 6. С. 40 — 46.

16. Попова Н.Ф. К вопросу о ликвидации экономической асимметрии в развитии российских территорий // Административное право и процесс. 2016. N 8. С. 56 — 58.

17. Рехтина И.В., Шунина О.А. Экономические и правовые предпосылки формирования региональных кластеров на территории Российской Федерации // Юридический мир. 2012. N 10. С. 34 — 39.

18. Романовская О.В. Конституционные основы делегирования государственно-властных полномочий субъектам частного права (на примере управляющих компаний) // Lex russica. 2017. N. С. 32 — 41.

19. Соколов Ю. Интеграция как условие воспроизводства промышленного капитала // Экономист. 2006. N 8. С. 21 — 28.

20. Цыганков Э. Закон под кластер // ЭЖ-Юрист. 2016. N 3. С. 4.

21. Янковский Р.М. Правовое регулирование государственной поддержки инноваций в Российской Федерации // Предпринимательское право. 2017. N 3. С. 21 — 29.

Рекомендуется Вам: