Правовой анализ политики Банка России по санации кредитных организаций за 2014 — 2017 годы

Автор: Царева О.Е.

Санация[1] банковской системы, как отмечается в прессе[2] и литературе[3], начала использоваться с 2008 г. как инструмент государственного регулирования оздоровления кредитных организаций, который широкое применение получил в 2014 — 2017 гг. Как утверждает Р. Кожин, за последние 10 лет этой процедуре подверглись 35 российских банков[4]. Однако были и более ранние научные публикации[5].

Легальное определение понятий "санация" и "финансовое оздоровление" дано в абз. 10 и 12 ст. 2 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ (ред. от 23.04.2018) "О несостоятельности (банкротстве)" (далее — Закон о банкротстве)[6]. Финансовое оздоровление — процедура, применяемая в деле о банкротстве к должнику в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности в соответствии с графиком погашения задолженности. В указанный Закон был введен § 4.1 "Банкротство кредитных организаций", нормы которого регулируют правовые основы банкротства кредитных организаций, устанавливают обязанности субъектов, задействованных в данной процедуре, меры по финансовому оздоровлению кредитной организации и иные мероприятия по осуществлению финансового оздоровления кредитных организаций. Специальный же закон о финансовом оздоровлении как одной из предупредительных подсистем всей системы законодательства о банкротстве отсутствует в настоящее время. Как справедливо отмечено А.Ю. Самохваловой, изучение финансового оздоровления кредитной организации как правового механизма могло бы обеспечить законотворческие подвижки в этом вопросе[7]. Также в законодательстве не содержится легального определения понятия "санация банка (кредитной организации)". Санация банка рассматривается как процедура, вбирающая в себя комплекс мероприятий, направленных на восстановление его платежеспособности[8].

Основными органами, осуществляющими санацию банков, являются Центральный банк Российской Федерации (далее — Банк России; Регулятор) и государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" (далее — АСВ). Банк России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации[9], которая предполагает проведение комплекса мер по оздоровлению банковского сектора, включающих отзыв лицензий у банков, грубо нарушающих российское законодательство. Информация об осуществляемых мероприятиях по финансовому оздоровлению кредитных организаций включается в годовой отчет Банка России (ст. 24 Закона о Банке). Установлено также право Банка России требовать от кредитной организации осуществления мероприятий по ее финансовому оздоровлению, в том числе изменения структуры активов кредитной организации (абз. 5 п. 2 ст. 74 Закона о Банке). В случае выявления ситуаций, угрожающих законным интересам вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, а также стабильности банковской системы Российской Федерации, Банк России имеет право осуществлять мероприятия по финансовому оздоровлению кредитных организаций (абз. 2 ст. 75 Закона о Банке). В статье 183.2 Закона о банкротстве приведены основания для применения мер по предупреждению банкротства банков. Указанные нормы Закона о банкротстве обязывают владельцев банка при обнаружении любой из приведенных причин обратиться в Банк России с приложением плана санации, если при этом отсутствуют признаки банкротства финансовой организации. Решение о санации кредитной организации может быть принято Банком России по результатам проведенной выездной проверки либо отчетности, представляемой кредитной организацией. К тому же ст. 189.20 Закона о банкротстве предоставляет право Банку России на направление в банк требования об осуществлении мер по его финансовому оздоровлению в случаях, предусмотренных ст. 189.10 указанного Закона.

Как таковая политика оздоровления кредитных организаций осуществляется с IV квартала 2013 года, результатом которой стало выведение с рынка либо применение процедур финансового оздоровления к банкам, не способным обеспечить собственную устойчивость. Данная политика, как отмечают специалисты, стала ощутимым ударом по стабильности банковского сектора и привела к заметному перераспределению денежных средств клиентов из мелких банков в крупные, из частных банков в банки с государственным участием[10].

Одним из примеров сосредоточения финансовых средств в крупных банках стало открытие и ведение специальных счетов для формирования фондов капитального ремонта многоквартирных домов. Как упомянуто в одном исследовании[11], за открытие счета ПАО "Сбербанк" была введена комиссия, а за ведение — комиссия была увеличена при использовании интернет-банка. Учитывая, что данная кредитная организация имеет обширную филиальную сеть по сравнению с другими банками, авторами исследования сделан вывод о снижении общей доступности открытия и ведения специальных счетов в целом по России[12]. К тому же специалистами отмечается монополистическое положение ПАО "Сбербанк" и указывается на высокий уровень монополизации банковской системы, что, по мнению автора, представляет реальную угрозу выживанию малых и средних банков[13].

Как отмечено в "Итогах десятилетия 2008 — 2017 годов в российском банковском секторе: тенденции и факторы", банки, не способные обеспечить собственную устойчивость, формировали недостоверную отчетность, значительно завышая стоимость активов[14]. Так, в годовом отчете Банка России за 2014 г. указано, что при принятии решения о целесообразности финансового оздоровления банка в 2014 г. Регулятором учитывалось сочетание его системной значимости для банковского сектора страны или конкретного региона и экономической целесообразности участия государства. При этом он принимал во внимание как оценку возможных потерь при выплате страхового возмещения, так и готовность инвесторов поддержать финансовое оздоровление банка[15]. Аналогично объяснялась Банком России политика финансового оздоровления кредитных организаций в 2015 г.[16] В 2016 году Банком России подготовлены изменения механизма финансового оздоровления банков, дополняющие процедуру санирования новым инструментом — докапитализацией санируемого банка Регулятором. Реализация нового механизма позволит минимизировать расходование средств государства, направляемых на меры по финансовому оздоровлению[17], а в 2017 г. эти же особенности учитывались при финансовом оздоровлении кредитных организаций[18].

Таким образом, работа Банка России по оздоровлению банковского сектора привела к более двукратному сокращению количества действующих банков — с 1 092 на начало 2008 г. до 517 банков на конец 2017 г.[19] С октября 2013 г. по июнь 2017 г. отозваны 332 лицензии у кредитных организаций[20], грубо нарушавших нормативы и (или) вовлеченных в обслуживание теневой экономики.

Следует также отметить позицию ряда авторов, считающих, что существование и развитие региональных банков в настоящее время находится под угрозой, учитывая неравномерность экономического развития регионов России, которая способствует формированию дисбаланса между ними по насыщению и предоставлению банковских услуг[21]. К примеру, в Хабаровском крае уменьшилось количество кредитных организаций за счет сокращения числа подразделений крупных банков, проводящих политику оптимизации своих региональных структур[22]. В 2016 году были замечены тенденции: сокращения числа филиалов и внутренних структурных подразделений кредитных организаций в ущерб удаленных северных и сельских поселений, малых городов; сокращения ресурсной базы банковского сектора Хабаровского края. При этом вклады населения остаются основным источником долгосрочных ресурсов кредитных организаций[23].

Отмечая беспрерывное уменьшение общего количества кредитных организаций, Ю.С. Караваева указывает на повышение значимости и необходимости присутствия региональных банков в современной структуре банковской системы России, при помощи которых обеспечиваются бесперебойная работа, эффективное функционирование и развитие реального сектора региональной экономики[24]. Автор полагает, что местным банкам наиболее ясны и понятны отличительные черты и особенности формирования экономики конкретного региона, нужды его населения[25].

Учитывая изменения, внесенные в ст. 1 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности"[26], специалистами анализируется экономическое состояние банковского сектора. К примеру, еще на стадии законопроекта о внесении изменений в упомянутый закон они указывали на необходимость владельцев банков на территории Ростовской области принять решение об отказе от дальнейшего самостоятельного функционирования и продажи бизнеса крупным федеральным банкам, если не удастся нарастить капитал до 1 млрд руб.[27]

В официальном источнике Банка России отмечается, что санируемые банки не отличаются высокой операционной эффективностью[28]. Однако данное понятие, на наш взгляд, является оценочным, так как отсутствуют конкретные критерии, соответствующие текущей экономической ситуации. К примеру, что представляет собой низкая операционная эффективность?

Вместе с тем Федеральным законом от 1 мая 2017 г. N 84-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[29] был введен новый механизм санации банков — учреждение ООО "Управляющая компания Фонда консолидации банковского сектора", получивший оценку в юридической литературе[30]. Как сообщил заместитель министра финансов Российской Федерации В. Колычев, выступая на конференции "Экономика и банковский сектор России", использование Банком России нового механизма санации кредитных организаций через созданный им Фонд консолидации банковского сектора не несет фискальных рисков для бюджета России[31]. К тому же, как утверждает указанное должностное лицо, "собственники банков и связанные стороны, которые участвовали в финансово-промышленных группах, сейчас несут реальные потери, связанные с потерей активов. И это очень сильный сигнал с точки зрения толерантности регулятора к риск-практикам, которые раньше были приняты в банках"[32]. Однако директор группы "Суверенные рейтинги" агентства S&P Global ratings К. Вартапетов отметил, что агентство видит вероятность возникновения квазифискальных рисков для бюджета Российской Федерации в результате применения Банком России нового механизма санации. По его словам, несмотря на то, что новый механизм санации не предусматривает прямого использования бюджетных средств, в долгосрочной перспективе этот механизм может привести к падению доходов бюджетной системы или возникновению рисков дополнительных расходов на поддержку финансовых институтов, которые, возможно, станут собственниками двух банков, которые взял сейчас под контроль Банк России[33].

Примерно аналогичная точка зрения высказывается Д. Константиновым на страницах журнала Forbes. Автор утверждает, что с 2008 г. государство вложило в реструктуризацию различных кредитных организаций более триллиона рублей — проблема состоит в направлении государственных денег на поддержку неэффективных банковских бизнесов[34]. Он приводит выдержки из ст. 189.14 Закона о банкротстве о том, что меры по финансовому оздоровлению кредитной организации применяются тогда, когда уже понятно, что у банка недостаточно средств для расчетов с кредиторами и соблюдения нормативов Банка России. Делая вывод, автор высказывает мнение о возможности государственного финансирования, если прямой экономический ущерб от падения банка для страны превышает размер необходимых денежных вливаний. Во всех иных случаях финансовые проблемы кредитной организации должны оплачиваться ее собственниками и кредиторами. При ином подходе размер государственных расходов на санацию банков будет продолжать неконтролируемо расти, вне зависимости от того, будет ли отвечать за санацию Банк России или любая другая организация[35]. Такой же позиции придерживается Д. Ананьев, который утверждает, что новый механизм санации дает Банку России слишком большие полномочия. Он, как и прежний, предусматривает очень большое финансирование со стороны государства[36]. Введение международных санкций также стало причиной санации многих кредитных организаций.

Какие последствия санации возникают для собственников, юридических лиц и вкладчиков? Санация приводит к временному устранению собственников от процесса управления банком и передаче этой функции временной администрации на основании ст. 183.5 Закона о банкротстве. Кроме того, от учредителей (участников) банка требуется согласие на передачу доли в уставном капитале в обмен на финансовую помощь (в особо серьезных случаях, — например, когда действующие владельцы не идут на контакт с Банком России, а ситуация продолжает ухудшаться, — активы изымаются без их согласия). Как отмечает Р. Кожин, это приводит к тому, что после окончания процесса оздоровления банка он становится дочерним у компании-санатора (либо основным владельцем становится государство, если санацией занимались Банк России или АСВ)[37]. Если финансовое оздоровление банка не дает результатов, то для упомянутых субъектов возникают последствия изменения организационной структуры кредитной организации (ст. 189.18 Закона о банкротстве), а учредитель (участник) обязан инициировать процедуру банкротства.

Что касается юридических лиц, для них все расчетные операции будут проводиться в штатном режиме. Мера, которая может быть введена при данной процедуре, — это "заморозка" вкладов, которая делается только для того, чтобы предупредить массовое снятие денег со счетов банка[38].

Для вкладчиков процедура санации, безусловно, желательна, в отличие от отзыва лицензии банка на совершение банковских операций. Банком не должны вводиться различного рода ограничения для операций по счетам клиентов. Действие договоров продолжается с сохранением прежних условий. При этом в обзоре "Интерфакса" "Итоги 2016 года: Российские банки — отбор естественный и не очень" указывается на значительные денежные средства для выплаты вкладчикам, которую несет за собой массовый отзыв лицензий. Отмечается, что формирование фонда страхования вкладов происходит преимущественно за счет кредитов Банка России[39].

Помимо этого, некоторые эксперты отмечают негативные последствия активной надзорной политики Регулятора, а также негативные долгосрочные последствия для конкуренции в банковском секторе: крупные банки могут начать диктовать вкладчикам и заемщикам свои условия. По их мнению, крупные банки менее адаптивны к кризисам, склонны принимать на себя больше рисков, осознавая, что будут спасены. В результате растет уязвимость банковской системы в целом. Эксперты также считают, что в долгосрочной перспективе активная надзорная политика Банка России приведет к недокредитованности экономики[40]. По оценкам специалистов, рациональнее было бы не закрывать мелкие банки, в особенности в регионах, а переориентировать их на оказание банковских услуг малому бизнесу и местному населению данной территории или региона[41]. Поскольку сокращение численного состава региональных банков будет способствовать сокращению потенциала расширения банковских продуктов и услуг в регионах, а также не обеспечит повышение устойчивости банковского сектора[42].

Таким образом, активная политика Регулятора в области использования механизма санации, особенно к средним и малым банкам, создает серьезные предпосылки для долгосрочных последствий ограничения конкуренции в банковском секторе.

Литература

1. Волкова А.В. Практика санации кредитных организаций в РФ и ее эффективность / А.В. Волкова // Молодой ученый. 2016. N 9. С. 516 — 520.

2. Иванченко О.Г. Рынок банковских услуг: динамика, оценка влияния на развитие экономики / О.Г. Иванченко, Е.О. Колбина, А.Н. Григорьева, О.В. Прохоренко // Вестник Тихоокеанского государственного университета. 2016. N 4 (43). С. 171 — 184.

3. Караваева Ю.С. Проблемы функционирования региональных банков в современных экономических условиях // Вестник НГИЭИ. 2017. N 4 (71). С. 116 — 129.

4. Караваева Ю.С. Финансовый анализ перспектив развития кредитного банковского сектора в регионе / Ю.С. Караваева, О.Е. Никонец // Вестник НГИЭИ. 2016. N 1 (56). С. 72 — 82.

5. Кожин Р. Санация банка — что это такое и каковы последствия для вкладчиков? / Р. Кожин // Мой рубль. URL: https://myrouble.ru/sanaciya-banka-chto-eto/ (дата обращения: 28.12.2018).

6. Константинов Д. Санация банков в России: оправданны ли расходы на оздоровление / Д. Константинов. URL: https://www.forbes.ru/biznes/342457-sanaciya-bankov-v-rossii-opravdany-li-rashody-na-ozdorovlenie (дата обращения: 14.04.2017).

7. Лаутс Е.Б. Особенности участия Банка России в предупреждении банкротства банков / Е.Б. Лаутс // Закон. 2017. N 12. С. 124 — 131.

8. Николаева Т.А. Организационно-экономический механизм санации банков: Дис. … канд. экон. наук / Т.А. Николаева. М., 2006. 157 с.

9. Острожкова П.А. Особенности развития регионального рынка банковских продуктов / П.А. Острожкова // Социально-экономические явления и процессы. 2016. Т. 11. N 4. С. 55 — 59.

10. Родина А.Ю. Факторы конкуренции на российском рынке банковских услуг: региональный аспект / А.Ю. Родина // Теоретическая экономика. 2014. N 1. С. 40 — 47.

11. Ручкина Г.Ф. Реализация нового механизма санации банков: правовые и организационные аспекты / Г.Ф. Ручкина // Банковское право. 2018. N 1. С. 8 — 10.

12. Самохвалова А.Ю. Механизм правового регулирования финансового оздоровления как мера предупреждения банкротства кредитной организации: Монография / А.Ю. Самохвалова; под ред. И.П. Кожокаря. М.: Проспект, 2018. 181 с.

13. Тетерин В. Ключевые финансовые показатели банковского сектора: стабильность подвела / В. Тетерин // Исследование "Российские банки в 2014 году: проверка на прочность" / В. Тетерин, М. Доронкин, С. Волков, П. Самиев. М., 2014. 45 с.

Рекомендуется Вам: