ЮрФак: изучение права онлайн

Система раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения: эффективный механизм или формальность?

Автор: Лисина Н.С.

Развитие институтов гражданского общества в Российской Федерации, их взаимодействие с публичной властью является важной составляющей государственного и общественного развития России.

Гражданские институты выполняют трудоемкую задачу по поддержанию равновесия в обществе, по приведению в соответствие общественных настроений, выражению объективной толерантности, лояльности, по развитию способности совмещать методы убеждения и формирования повестки дня[1].

К вопросу о повышении эффективности взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом обращались еще в 2005 году, когда разрабатывалась и принималась Концепция административной реформы на 2006 – 2010 годы. За более чем 10 лет было сделано многое.

В 2005 году Федеральным законом от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" сформирована Общественная палата Российской Федерации, основной задачей которой является обеспечение взаимодействия граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти при формировании и реализации государственной политики.

В 2005 – 2006 годах Указом Президента Российской Федерации[2] и Постановлением Правительства Российской Федерации[3] организованы общественные советы при федеральных органах исполнительной власти.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" Правительством Российской Федерации была сформирована система раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов, результатах их общественного обсуждения (далее – система раскрытия информации), включающая в себя Правила раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (далее – Правила)[4], а также единый ресурс в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения – официальный сайт regulation.gov.ru (далее – официальный сайт).

Реализуя идеологию открытости на федеральном уровне, Правительство Российской Федерации в январе 2014 года утвердило Концепцию открытости федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), ставшую основой Стандарта открытости ФОИВ[5].

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 года N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" создан и реализован проект "Российская общественная инициатива".

В 2014 году был разработан и принят Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", направленный на создание правовых основ организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия[6]. Данный Федеральный закон определяется как серьезный фундамент для развития системы общественного контроля в России, который, как отмечает А.В. Мартынов, за последние 20 лет окончательно так и не сформировался[7].

В связи с большой динамичностью политических и социальных процессов в обществе и государстве проблема взаимодействия институтов гражданского общества с исполнительной властью не потеряла своей актуальности и сегодня.

Так, в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 1 марта 2018 года В.В. Путин, определяя основные направления развития страны на ближайшие несколько лет, отметил, что "нужно в целом сделать понятной, удобной и комфортной систему взаимодействия между государством и обществом, между государством и гражданином"[8].

Одной из значимых форм взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества являются общественные (публичные) обсуждения проектов нормативных правовых актов.

Общественные обсуждения проектов нормативно-правовых актов лежат в русле непосредственной демократии как выражение прямого волеизъявления населения по вопросам публично-правовой значимости[9].

Еще в 2012 году в своей программной статье в газете "Коммерсант" В.В. Путин говорил о значимости публичных обсуждений, отмечая, что "растущее количество информации о политике должно перейти в качество политического участия, гражданского самоуправления и контроля. Прежде всего, это общегражданское обсуждение законопроектов, решений, программ, принимаемых на всех уровнях государственной власти, оценка действующих законов и эффективности их применения. Граждане, профессиональные, общественные объединения должны иметь возможность заранее "тестировать" все государственные документы". Механизм коллективного отбора оптимальных решений или, как называют его эксперты, краудсорсинг, должен стать нормой на всех уровнях, добавляет В.В. Путин[10].

Использование институтов гражданского общества позволяет федеральным органам исполнительной власти оценить качество проекта нормативного правового акта, определить положительные и негативные стороны еще до того, как новое регулирование будет применено.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 года N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" была сформирована система раскрытия информации, а также для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения создан единый ресурс в информационно-телекоммуникационной сети Интернет – официальный сайт regulation.gov.ru.

Официальный сайт стал основной площадкой для обсуждения проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (далее – проектов нормативных правовых актов), на которой размещается исчерпывающая информация о проектах нормативных правовых актов в целях широкого и свободного доступа к участию в публичных консультациях всех заинтересованных лиц[11].

Портал предоставляет возможность любому пользователю не только оперативно получать актуальную информацию о подготовке проектов нормативных правовых актов, но и участвовать в разработке концепций предлагаемого регулирования, в обсуждении и оценке проектов документов. Система раскрытия информации обязывает федеральные органы исполнительной власти размещать на портале сведения обо всех этапах разработки нормативных правовых актов и рассматривать поступившие предложения от всех заинтересованных лиц[12].

Помимо собственно обсуждения проектов нормативных правовых актов официальный сайт также предлагает пользователям Интернета принять участие в процедурах по проведению независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов[13], независимой экспертизы проектов административных регламентов[14] и оценки регулирующего воздействия[15].

Также рекомендуется Вам:

На данный момент на портале размещено более 57 тысяч проектов нормативных правовых актов, предлагаемых федеральными органами исполнительной власти для общественного обсуждения, из которых 66,4% – проекты ведомственных актов, 22,7% – проекты постановлений Правительства Российской Федерации, 1,7% – проекты указов Президента Российской Федерации[16].

При этом самый обсуждаемый проект нормативного правового акта набрал 3 574 отклика[17]. Остальные же проекты не собирают даже 150 откликов и обсуждений общественности и заинтересованных лиц.

Таким образом, отмечает М.А. Федотов, с принятием данных нормативных правовых актов и запуском официального сайта возможности для гражданского участия в обсуждении проектов нормативных правовых актов значительно расширились. В то же время следует отметить недостаточную активность структур публичной власти, общественных объединений и граждан в реализации данной модели взаимодействия[18].

Исследуя механизм работы системы раскрытия информации, оценивая влияние данного института на формирование открытого правительства, повышение доверия общества к власти и обеспечение непосредственного участия граждан в управлении государством, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, система раскрытия информации стала опорной площадкой для формирования единой базы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Во-вторых, портал системы раскрытия информации https://regulation.gov.ru обеспечил беспрепятственный доступ к информации на всех стадиях подготовки и рассмотрения проекта акта.

В-третьих, система раскрытия информации предоставляет возможность всем пользователям сети Интернет участвовать в разработке концепций предлагаемого регулирования, в обсуждении и оценке проектов документов.

Система по раскрытию информации предоставила возможность пользователям сети "Интернет" оценить нормативный правовой акт еще на стадии его подготовки. С другой стороны, мы видим, что популярностью данный механизм у граждан не пользуется, а равно и не приносит существенной пользы. Сегодня система раскрытия информации не является идеальной концепцией, способствующей формированию открытого государственного управления, поскольку: а) система содержит ряд механизмов по проведению различных процедур – общественные обсуждения, независимая антикоррупционная экспертиза, независимая экспертиза проектов административных регламентов, оценка регулирующего воздействия; б) каждая из указанных процедур регулируется отдельными нормативно-правовыми актами и предусматривает различные формы и методы проведения; в) процедуры в рамках системы раскрытия информации не пользуются популярностью у общественности.

Что является причиной низкой заинтересованности граждан в участии в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти?

Наибольшее количество откликов и предложений общественности и заинтересованных лиц собирают проекты нормативных правовых актов, которые, кроме общественных обсуждений в рамках процедуры раскрытия информации о подготовке проектов нормативных правовых актов, проходят процедуру оценки регулирующего воздействия, поскольку последняя предлагает возможность высказывать мнение сразу по нескольким критериям, предлагаемым процедурой. Так, пользователи могут оценить риски и негативные последствия, выгоды и преимущества предполагаемого регулирования, определить, является ли оптимальным способом решения проблемы предполагаемое регулирование, или предложить альтернативные способы решения проблемы, в то время как процедура раскрытия информации о подготовке проектов нормативных правовых актов предлагает лишь высказать общее мнение относительно проекта нормативного правового акта.

Опыт проведения процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и полученные результаты позволяют говорить о том, что данная процедура достаточно востребована в бизнес-сообществе. Наиболее ярким примером является отрицательное заключение Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия на инициативу Минэнерго России о замене в России ламп и светильников с 1 июля 2018 года по итогам публичных консультаций с представителями регионов и бизнеса, которые отметили, что требования Минэнерго приведут к серьезным бюджетным затратам[19].

Наличие нескольких процедур на одной площадке, с одной стороны, помогает пользователям в конечном итоге увидеть полную картину учета мнения общественности при принятии нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, с другой стороны, увеличивает сроки подготовки таких нормативных правовых актов, а также затрудняет понимание промежуточных итогов по каждой отдельно взятой процедуре.

Из всего вышесказанного приходим к выводу, что действующая система проведения публичных обсуждений не соответствует современным реалиям и требует реформирования.

В первую очередь необходимо определить, какие проекты нормативных правовых актов должны быть доступны для общественного обсуждения. На сегодняшний день огромный массив будущих нормативных правовых актов находится в открытом доступе на официальном сайте, ежедневно разработчиками размещаются в среднем более 25 проектов, многие из них носят технический или узкопрофильный характер. Несмотря на наличие рубрикатора, обычному гражданину трудно найти те проекты, которые бы затрагивали основные сферы жизни, были направлены на решение остросоциальных проблем. Считаем возможным выделить на сайте специальный раздел, где будут размещаться проекты нормативных правовых актов, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, касающиеся основных и наиболее актуальных проблем в сфере регулирования для возможности предоставления качественной оценки гражданами. Такой механизм позволит создать рейтинг нормативных правовых актов по количеству откликов пользователей сети.

Несмотря на то что Правилами раскрытия информации устанавливается обязанность разработчика при размещении уведомления и (или) проекта нормативного правового акта указывать всю информацию, относящуюся к разработке проекта нормативного правового акта, в паспорте этого проекта, а также в самом уведомлении, а впоследствии в пояснительной записке к проекту нормативного правового акта, зачастую такая информация размещается не в полном объеме или в форме, не доступной для уяснения обычными пользователями. Считаем возможным усилить контроль исполнения разработчиками проектов Правил раскрытия информации, а также разработать методику формирования сведений о разработке проекта, способствующую лучшему пониманию предлагаемого регулирования.

Проекты нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, не вызывают должного общественного интереса. Для решения проблемы необходимо разработать концепцию по популяризации портала, использовать современные коммуникативные каналы – социальные сети, мобильные приложения, внедрить способы поощрения активных пользователей.

Одна из самых успешных процедур оценки проектов нормативных правовых актов – оценка регулирующего воздействия, позволяющая провести анализ мнения заинтересованных лиц в области экономических отношений. Видится возможным распространить опыт проведения процедуры оценки регулирующего воздействия для создания единого механизма по учету мнения общественности при разработке проектов нормативных правовых актов. Однако для внедрения такого механизма необходимо понимать, будет ли обратная связь от заинтересованных лиц и лиц, на которых предлагаемое регулирование будет распространяться. Необходимо привлечь максимально большое число ведомств, экспертов, профессиональных сообществ, представителей органов власти субъектов Российской Федерации и иных заинтересованных лиц для обсуждения проектов нормативных правовых актов. При этом мало просто размещать уведомление или проект нормативного правового акта на официальном сайте, необходимо формировать перечни адресной рассылки с учетом круга лиц, заинтересованных в адекватном регулировании определенной сферы жизни общества, не исключая возможности формировать свои предложения иным пользователям портала.

Необходимо разработать и внедрить критерии оценки общественностью проекта нормативного правового акта с учетом особенностей сферы регулирования. В качестве основных критериев оценки, кроме общего мнения о проекте, можно выделить следующее: 1) влияние положений проекта нормативного правового акта на сферу регулирования; 2) оценка выбранного способа решения проблем в сфере регулирования и предложения альтернативных способов; 3) определение возможных положительных и отрицательных последствий, которые может повлечь за собой предлагаемый способ регулирования; 4) определение расходных обязательств лиц, на которых распространяется предлагаемое регулирование.

Сегодня вся нормативно-правовая база проведения исследуемых процедур строится на вышеуказанном Федеральном законе от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", который определяет понятие общественного обсуждения, устанавливает формы и порядок осуществления общественного контроля[20], и различных подзаконных актах, регламентирующих порядок проведения общественного обсуждения. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" закреплена необходимость приложения к нормативному правовому акту справки, в которой содержатся в числе прочих сведений и сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, сведения о раскрытии федеральным органом исполнительной власти информации о разработке нормативного правового акта в соответствии с Правилами раскрытия информации, о проведении независимой антикоррупционной экспертизы, сведения о направлении проекта акта на заключение об оценке регулирующего воздействия с приложением копий заключений по результатам их проведения[21].

Видится возможным продолжить работу по формированию нормативно-правовой основы взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества в части административного нормотворчества. При этом необходимо уделить внимание и вопросу вовлечения в обсуждение проектов нормативных правовых актов экспертных структур, в частности работодателей, профессиональных участников рынка и т.п.

Подводя итоги, следует отметить, что система раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, результатах их общественного обсуждения является одной из основных платформ для информирования и обеспечения учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти[22].

Детальная проработка вопроса, уточнение критериев оценки проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, создание новых и изменение действующих норм, регулирующих данные процедуры, а также придание более весомого статуса институту обсуждения проектов нормативных правовых актов в обществе, безусловно, поможет становлению прозрачной, подотчетной и сильной государственной власти.

Литература

1. Дзидзоев Р.М. Общественное (публичное) обсуждение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в формате открытого правительства / Р.М. Дзидзоев, А.М. Тамаев // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 8. С. 66 – 70.

2. Мартынов А.В. Современное состояние и перспективы развития системы общественного контроля в России / А.В. Мартынов // Административное право и процесс. 2014. N 10. С. 8 – 16.

3. Михеев В.А. Власть и гражданские институты: к проблеме доверия и недоверия / В.А. Михеев // Власть. 2017. N 5. С. 162 – 167.

 


[1] Михеев В.А. Власть и гражданские институты: к проблеме доверия и недоверия // Власть. 2017. N 5. С. 162 – 167.

[2] Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 г. N 842 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам" // СЗ РФ. 2006. N 32. Ст. 3539.

[3] Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. N 481 "О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 32. Ст. 3322.

[4] Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" // СЗ РФ. 2012. N 36. Ст. 4902

[5] URL: http://open.gov.ru/event/5598187 (дата обращения: 18.12.2018).

[6] Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" // Российская газета. 2014. 23 июля.

[7] Мартынов А.В. Современное состояние и перспективы развития системы общественного контроля в России // Административное право и процесс. 2014. N 10. С. 8 – 16.

[8] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 1 марта 2018 г. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/56957 (дата обращения: 10.10.2018).

[9] Дзидзоев Р.М., Тамаев А.М. Общественное (публичное) обсуждение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в формате открытого правительства // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 8. С. 66 – 70.

[10] Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсант. 2012. N 20.

[11] Нормативные документы по Оценке регулирующего воздействия. URL: http://orv.gov.ru (дата обращения: 10.10.2018).

[12] Информационные материалы. URL: https://regulation.gov.ru (дата обращения: 18.12.2018).

[13] Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1084.

[14] Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.

[15] Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7491.

[16] URL: http://regulation.gov.ru (дата обращения: 18.12.2018).

[17] URL: http://regulation.gov.ru (дата обращения: 18.12.2018).

[18] Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" / Под общ. ред. М.А. Федотова. М.: Статут, 2017.

[19] URL: http://orv.gov.ru/Content/Item?n=28261 (дата обращения: 18.12.2018).

[20] Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4213.

[21] Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

[22] Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4213.

Рекомендуется Вам: