Правовые средства государственного регулирования инвестиционного климата субъекта Российской Федерации

Автор: Егорова А.А.

Инвестиционный климат региона в настоящее время не в полной мере определяется федеральным законодательством и создается в рамках осуществления полномочий субъекта РФ посредством использования различных средств государственного регулирования экономики.

По мнению К.Ю. Тотьева, правовые средства государственного регулирования экономики закрепляются в законах, их использование в рамках правоприменения основано на законе, а результат такого правоприменения должен отвечать целям реализации публичного интереса[1]. Е.П. Губин выделяет наряду с правовыми средствами также экономические, организационные, административные и иные средства государственного регулирования экономики. При этом ученый отмечает, что правовые средства всегда представлены нормами права и, являясь лишь одним из инструментов государственного регулирования, занимают позицию как бы над иными средствами государственного регулирования, поскольку без права невозможно в полной мере использовать иные регулятивные инструменты[2].

Представляется, что правовые средства государственного регулирования рынка инвестиций являются основными инструментами создания благоприятного климата в регионе.

Как указывает А.В. Белицкая, рынок инвестиций не является однородным, представляя собой целостный объект правового регулирования, в связи с чем государственное регулирование рынка инвестиций должно быть построено, исходя из необходимости сочетания реализации частных и публичных целей и интересов[3]. Значимой задачей государственного регулирования инвестиционной деятельности на региональном уровне является обеспечение благоприятных возможностей для реализации инвестиционных проектов не только в передовых регионах, но и в менее развитых субъектах РФ, что позволит уменьшить число дотационных регионов[4]. При этом, как указывает И.Ю. Целовальникова, структурная перестройка экономики не может осуществляться исключительно за счет бюджетных вливаний или иных форм прямой государственной поддержки. По мнению автора, задача должна быть решена системно через создание благоприятного инвестиционного климата для частных инвесторов в каждом субъекте РФ[5]. При этом, как отмечает В.А. Лаптев, региональный правовой режим не только выступает важным регулятором в экономике региона, но и способствует развитию общероссийского рынка в целом[6].

В региональном законодательстве устанавливаются различные формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности.

Во-первых, в рамках государственного регулирования инвестиционной деятельности используются меры государственной поддержки экономики, такие как, например, налоговые льготы, инвестиционные налоговые кредиты, бюджетные субсидии, бюджетные инвестиции, льготные кредиты и т.д. Так, на территории Алтайского края инвесторам могут быть предоставлены меры финансовой поддержки, информирование инвесторов о необходимых для осуществления инвестиционного проекта ресурсах, оказание методической и организационной помощи по инвестиционным проектам, содействие в подборе необходимых для реализации инвестиционного проекта объектов недвижимости, предоставление концессий по итогам торгов, создание благоприятных условий для доступа на рынки иностранных государств, иные меры государственной поддержки (например, ст. 14 Закона Алтайского края от 3 апреля 2014 г. N 21-ЗС "Об инвестиционной деятельности в Алтайском крае"[7] и др.).

Во-вторых, региональные органы власти проводят государственную экспертизу инвестиционных проектов в том числе и для принятия решения о возможности предоставления им мер поддержки. По результатам экспертизы инвестиционному проекту может быть присвоен особый статус, например, статус приоритетного или особо значимого инвестиционного проекта (ст. 9 Закона Республики Татарстан от 25 ноября 1998 г. N 1872 "Об инвестиционной деятельности в Республике Татарстан"[8], Постановление Правительства Республики Тыва от 15 апреля 2005 г. N 463 "Об утверждении Положения о порядке и условиях присвоения инвестиционным проектам статуса особо значимого инвестиционного проекта"[9], Постановление Правительства Чеченской Республики от 19 декабря 2013 г. N 342 "О Порядке отбора и формирования Перечня приоритетных инвестиционных проектов Чеченской Республики"[10] и др.). Инвестиционные проекты проверяют и отбирают, как правило, исходя из критериев бюджетной и (или) экономической эффективности, общественной значимости и полезности, установленного минимального для того или иного региона суммарного объема инвестиционных вложений, реализации инвестиционного проекта в приоритетных для субъекта РФ отраслях и других критериев (например, п. 2.1 Постановления Кабинета Министров Чувашской Республики от 24 ноября 2006 г. N 293 "О нефинансовых мерах государственной поддержки инвестиционной деятельности в Чувашской Республике"[11] и др.). Отметим, что присвоение статуса приоритетного инвестиционного проекта в соответствии с федеральным законодательством происходит по другим критериям, что неудивительно с учетом масштабов и целей осуществления таких проектов.

В-третьих, региональные органы власти проводят координацию осуществления инвестиционных проектов в рамках нескольких муниципальных образований посредством разработки, утверждения и реализации межмуниципальных инвестиционных проектов и инвестиционных проектов на объекты республиканской собственности, финансируемых за счет средств республиканского бюджета (например, ст. 9 Закона Республики Тыва от 29 декабря 2004 г. N 1171 ВХ-1 "Об инвестиционной деятельности в Республике Тыва"[12], ст. 9 Закона Республики Татарстан об инвестиционной деятельности и др.). Представляется, что такая межмуниципальная координация является большой помощью инвестору, который постоянно сталкивается с административными барьерами при реализации инвестиционного проекта, особенно при попытке вести переговоры сразу с несколькими муниципальными органами власти.

В-четвертых, субъекты РФ занимаются разработкой, утверждением и финансированием инвестиционных программ на очередной финансовый год. Такие программы могут носить как общий, так и частный (адресный) характер (Постановление Правительства Удмуртской Республики от 29 декабря 2015 г. N 580 "Об утверждении государственной программы Удмуртской Республики "Развитие инвестиционной деятельности в Удмуртской Республике"[13] и др.). Программно-целевой подход реализуется и на федеральном уровне через формирование федеральных целевых программ и федеральных адресных инвестиционных программ.

В-пятых, субъект РФ может принимать другие документы стратегического планирования, в частности инвестиционный меморандум (например, в Республике Татарстан), устанавливающий основные приоритеты развития инвестиционной деятельности, инвестиционную стратегию (например, в Республике Хакасия), которая предполагает координацию взаимоотношений между всеми субъектами инвестиционной деятельности путем организации и применения правовых механизмов развития региона, или инвестиционную декларацию (например, в Чукотском автономном округе), которая является информационным документом, устанавливающим основные приоритеты развития инвестиционной деятельности, а также формы и принципы взаимодействия регионального правительства с потенциальными и действующими инвесторами. В некоторых регионах, например в Алтайском крае, в качестве инструментов государственного регулирования инвестиций используется как инвестиционная декларация, так и инвестиционная стратегия. Инвестиционные меморандумы, стратегии и декларации реализуются во взаимосвязи с государственными программами на федеральном и региональном уровне (например, Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 29 декабря 2016 г. N 1048 "Об утверждении Инвестиционного меморандума Республики Татарстан на 2017 г."[14], Постановление Президиума Правительства Республики Хакасия от 24 декабря 2013 г. N 127-п "Об утверждении Инвестиционной стратегии Республики Хакасия на период до 2020 года"[15] и др.).

В-шестых, в субъектах РФ используются правовые средства государственного регулирования инвестиций организационного характера. В частности, создаются Агентства инвестиционного развития, представляющие собой региональные органы исполнительной власти с полномочиями по сопровождению и реализации инвестиционных проектов, участию в формировании благоприятного инвестиционного климата и повышению инвестиционной привлекательности региона (Постановление Правительства Удмуртской Республики от 24 февраля 2015 г. N 51 "Об Агентстве инвестиционного развития Удмуртской Республики"[16] и др.). В некоторых субъектах Российской Федерации предусмотрен институт кураторства инвестиционных проектов. Куратор инвестиционного проекта оказывает всестороннюю информационную поддержку инвестору, осуществляет мониторинг реализации инвестиционного проекта, представляет отчет в региональный орган власти о ходе реализации инвестиционного проекта (например, Закон Томской области от 18 марта 2003 г. N 29-ОЗ "О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Томской области"[17] и др.). Н.Н. Попова отмечает, что в последнее время также был запущен механизм уполномоченных по инвестициям на региональном уровне[18]. Так институт инвестиционных уполномоченных предусмотрен, например, в Алтайском крае (Постановление администрации Алтайского края от 30 ноября 2011 г. N 696 "Об инвестиционных уполномоченных и иных субъектах инвестиционной деятельности Алтайского края, а также об организации их взаимодействия"[19]). В Республике Калмыкия встречается модифицированная версия инвестиционного уполномоченного, роль которого исполняет частная организация на основании делегированных ей полномочий — уполномоченный агент по привлечению инвесторов в экономику. Уполномоченный агент определяется как выбранная по конкурсу организация, которая на основании отдельного распоряжения Министерства заключает договор о привлечении потенциальных инвесторов в экономику региона (распоряжение Министерства инвестиционной политики Республики Калмыкия от 1 июля 2003 г. N 3-р "Об утверждении Положения об уполномоченном агенте по привлечению организаций, осуществляющих инвестиции в экономику Республики Калмыкия"[20]).

В-седьмых, в рамках государственного регулирования инвестиционной деятельности на территории субъекта РФ осуществляются иные организационные действия, в частности ведение реестра приоритетных инвестиционных проектов и учет инвестиционных соглашений (например, Постановление Правительства Республики Тыва от 5 апреля 2005 г. N 424 "Об утверждении Положения о порядке заключения, регистрации, ведения учета инвестиционных соглашений и контроля за ходом реализации инвестиционных проектов"[21] и др.).

В-восьмых, также к организационным правовым средствам можно отнести специально созданные региональные режимы, благоприятные для осуществления инвестиционной деятельности, которые носят различные названия в зависимости от регионов, в которых создаются. Так, инвестиционные площадки, технопарки, индустриальные (промышленные) парки, агропромышленные парки создаются, например, на территории Тамбовской области (ст. 2 Закона Тамбовской области от 6 марта 2014 г. N 383-з "О государственной инвестиционной политике и поддержке инвестиционной деятельности в Тамбовской области"[22]).

В-девятых, некоторые правовые средства государственного регулирования инвестиционной деятельности на территории субъектов РФ определяются федеральным законодательством. К таким инструментам относятся, в частности, особые экономические зоны или территории опережающего социально-экономического развития, которые хоть и создаются в рамках территории субъекта РФ, все же подпадают под регулирование именно федеральных законов. Аналогичная ситуация складывается с концессионными соглашениями, соглашениями о государственно-частном партнерстве, соглашениями о разделе продукции. Их участником будет выступать регион, но договоры будут заключаться в соответствии с нормами федеральных законов.

Представляется, что правовые средства государственного регулирования инвестиционной деятельности можно разделить на три больших блока: правовые средства в рамках законодательного регулирования, правовые средства в рамках программно-целевого регулирования и меры государственной поддержки инвестиционной деятельности. На региональном уровне важное значение приобретают правовые акты программно-целевого характера, которые, как указывает Т.Я. Хабриева, ориентируют законодателя в выборе правовых средств, в том числе в отношении форм и методов государственного регулирования как запретительного, так и стимулирующего характера[23]. Программно-целевые акты систематизирует запланированные цели со сроками их реализации, а также предусматривают необходимые для этого меры, мероприятия и ресурсы, что обычно отсутствует в правовой норме[24].

Как подчеркивает А.В. Белицкая, значимым средством государственного регулирования рынка инвестиций выступает государственная инвестиционная политика[25]. В настоящее время на уровне субъектов РФ действует в том числе Закон Астраханской области от 27 сентября 2017 г. N 55/2017-ОЗ "Об отдельных вопросах осуществления инвестиционной политики на территории Астраханской области"[26], Закон Курганской области от 4 июля 2016 г. N 54 "Об инвестиционной политике в Курганской области"[27] и др.

Согласно Закону Астраханской области основными органами власти, принимающими участие в государственном регулировании посредством формирования и реализации инвестиционной политики области, являются Дума Астраханской области, Правительство и губернатор. Дума и Правительство Астраханской области участвуют в разработке и реализации инвестиционной политики, а губернатор определяет основные направления деятельности регионального Правительства в сфере обеспечения ее реализации, а также представляет ежегодное инвестиционное послание (ст. 3 Закона), которое находит отражение в правовом акте губернатора Астраханской области и содержит в себе сведения о результатах реализации инвестиционных проектов в области, привлечения инвестиций в экономику региона за отчетный год, а также включает в себя конкретные поручения в рамках текущего года (ст. 2 Закона). В Курганской области представлен несколько иной механизм формирования, закрепления и реализации государственной инвестиционной политики. Так, к полномочиям областной Думы в Курганской области отнесено принятие законов Курганской области, посвященных реализации инвестиционной политики, контроль за их соблюдением и исполнением, осуществление иных полномочий. Полномочия Правительства Курганской области в сфере реализации инвестиционной политики включают в себя принятие нормативных правовых актов в отношении реализации инвестиционной политики, утверждение инвестиционной стратегии и государственных программ Курганской области в сфере инвестиционной деятельности, определение порядка предоставления государственной поддержки, установление случаев и порядка проведения проверки инвестиционных проектов с потенциальным финансированием за счет бюджетных средств и т.д. Как указывает А.Г. Светланов, Российская Федерация посредством использования приведенных инструментов через органы представительной власти региона устанавливает правовые границы для осуществления деятельности государственного регулирования в отношении направления потока потенциальных инвестиций[28].

По мнению И.З. Фархутдинова, В.А. Трапезникова, правовые средства государственной инвестиционной политики включают в себя, во-первых, макроэкономические, которые предопределяются бюджетно-налоговой политикой (региональный налоговый проект, специальный инвестиционный контракт, бюджетные субсидии, бюджетные инвестиции и т.д.), во-вторых, микроэкономические инструменты, воздействующие на реализацию отдельных инвестиционных проектов (государственные гарантии, льготные кредиты, предоставление статуса приоритетного инвестиционного проекта и т.д.), и, в-третьих, институциональные, которые позволяют координировать весь ход инвестиционного процесса (агентства инвестиционного развития, инвестиционные советы и т.д.)[29]. Как указывает А.В. Белицкая, в качестве стержневого понятия многих региональных законов, посвященных государственной инвестиционной политике, выступает понятие приоритетного инвестиционного проекта[30].

В настоящее время АНО "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов", учрежденная распоряжением Правительства РФ от 11 августа 2011 г. N 1393-р, внедрила в практику регионов Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по улучшению инвестиционного климата. Данный Стандарт закрепляет 15 инвестиционных требований, приводит 27 успешных практик его реализации и включает в осуществление проекта 85 регионов-участников[31]. К требованиям Стандарта для субъектов РФ в инвестиционной сфере относятся среди прочих: необходимость выработки понятной стратегии с выделением приоритетных направлений развития региона (через определение приоритетных отраслей экономики или приоритетных инвестиционных проектов), предоставление инвесторам "личных гарантий" от исполнительного органа власти субъекта РФ, прозрачный план с детальным описанием перспектив развития инфраструктуры в регионе, в том числе закрепленный в виде инвестиционной стратегии, инвестиционной декларации; исчерпывающий перечень мер государственной поддержки (хотя, с нашей точки зрения, было бы более разумным оставить такой перечень открытым), обеспечение свободы предпринимательской деятельности, предотвращение создания административных барьеров и излишнего государственного вмешательства в экономику региона, "диалог" государства в лице региональных органов власти и бизнеса о ключевых проблемах и предпочтительных для инвестора схемах выхода из них, взаимодействие инвесторов и органов власти субъекта РФ через специальные институты — кураторов инвестиционных проектов, инвестиционных уполномоченных и т.д.[32] В настоящее время во многих субъектах РФ Стандарт успешно реализуется, что положительно влияет на инвестиционный климат не только таких регионов, но и страны в целом.

Таким образом, сегодня правовые средства государственного регулирования экономики, закрепленные в рамках регионального инвестиционного законодательства, создают во многих субъектах РФ благоприятный инвестиционный климат для привлечения как национальных, так и иностранных инвесторов.

Библиографический список

1. Белицкая А.В. Инвестиционная политика государства и ее отражение в законодательстве Российской Федерации // Предпринимательское право. Приложение "Право и Бизнес". 2016. N 1. С. 20 — 25.

2. Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М.: Юристъ, 2005.

3. Науменко А.М. Финансово-экономическое обоснование проекта закона как финансово-правовой акт // Финансовое право. 2016. N 6. С. 4 — 11.

4. Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в современном мире: Монография. М.: Наука РАН, 2016. 320 с.

Рекомендуется Вам: