ЮрФак: изучение права онлайн

Цифровизация в сфере экологической безопасности: административно-правовые аспекты

Авторы: Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г.

Устойчивость социально-экономического развития любой страны во многом определяется состоянием ее национальной безопасности, т.е. возможностями государства по эффективному противодействию возникающим вызовам и угрозам. И хотя роль влияния цифровых технологий на трансформацию системы государственного управления экологической безопасностью, а также важнейшей ее составляющей – техногенной и природной безопасностью достаточно очевидна, многие вопросы остаются малоизученными.

В настоящее время в стране сформировались организационная система противодействия угрозам в сфере экологической безопасности и правовое поле деятельности этой системы. Однако влияние ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и государственном управлении имеет и свои положительные стороны в сфере обеспечения экологической безопасности, и ряд неясных моментов. Это связано с тем, что формирование цифровой экономики – это формирование нового уклада жизни и новой основы для развития всего общества.

Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" определено, что при реализации национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" необходимо уже к 2024 г. обеспечить создание системы правового регулирования цифровой экономики, основанного на гибком подходе в каждой сфере. И здесь объективно обозначены проблемы, которые нас интересуют.

Во-первых, какие экологические последствия могут быть в условиях осуществления (трендов) реализации программы цифровой экономики?

Во-вторых, какие существуют возможности и способы воспользоваться промежуточными и достижимыми успехами программы цифровой экономики для обеспечения экологической безопасности?

В-третьих, при реализации программы "Цифровая экономика Российской Федерации", цифровизации всех сфер жизнедеятельности государства не появятся ли новые риски и опасности в природной и техногенной сфере?

Реализация комплекса мероприятий программы цифровой экономики пока находится на начальной стадии, и однозначно утверждать о значительном возрастании эффективности государственного управления в сфере экологической безопасности при цифровизации основных управленческих процессов рано. Тем более что внедрение новейших технологий в процесс автоматизации управленческой деятельности осуществлялся всегда.

Вопросы снижения экологических рисков, предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на сегодняшний день нашли отражение во многих нормативных правовых актах.

Так, согласно основным задачам государственной политики в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций ее приоритетными направлениями при их решении определены[1]: совершенствование деятельности органов управления и сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) за счет применения систем дистанционного мониторинга чрезвычайных ситуаций, в том числе космического мониторинга; систем информирования населения об угрозе возникновения и правилах поведения при чрезвычайных ситуациях; внедрения робототехнических комплексов; внедрения инновационных технологий раннего обнаружения источников техногенных аварий и природных катастроф.

При этом ключевым инструментом повышения эффективности управления по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций является Сендайская программа по снижению риска катастроф[2].

В настоящее время в стране сформировалась разветвленная, достаточно эффективно функционирующая система управления, охватившая всю инфраструктуру страны, – Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Поэтому главная задача цифровизации в сфере экологической безопасности – адаптация существующей системы государственного управления к цифровой среде, так как это зона повышенного внимания, экономической и социальной ответственности государства.

Деятельность РСЧС осуществляется с использованием автоматизированных информационно-управляющих систем в чрезвычайных ситуациях на всех уровнях управления системы с целью сокращения времени реагирования на информацию о чрезвычайной ситуации, обеспечения информационной поддержки в процессе принятия управленческих решений. Это в конечном итоге привело к сокращению (предотвращению) материальных и людских потерь в чрезвычайных ситуациях.

В зарубежной практике цифровая трансформация в государственном управлении рассматривается как использование в деятельности возможностей современных "прорывных" цифровых технологий (прежде всего "больших данных", Интернета вещей, искусственного интеллекта, распределенного реестра) для трансформации выработки государственной политики и нормотворчества, оперативной и контрольно-надзорной деятельности. При этом цифровые технологии используются для целей планирования, мониторинга и оценки результатов деятельности органов управления. Цифровизация – это системный подход к использованию цифровых ресурсов в управлении.

Сендайской рамочной программой определены глобальные целевые задачи, включающие снижение к 2030 г. числа погибших и пострадавших в бедствиях по отношению к предыдущему десятилетнему периоду 2005 – 2015 гг. и уменьшение причиняемых бедствиями ущербов, а также приоритетные направления деятельности на глобальном, национальном и местном уровнях, включающие анализ, оценку и управление риском катастроф, смягчение их последствий; совершенствование организационно-правовых механизмов управления риском катастроф; своевременное реагирование на чрезвычайные ситуации.

Необходимо согласиться, что реализация этих принципов в ближайшей перспективе будет осуществляться исключительно в рамках программы "Цифровая экономика Российской Федерации". Следует акцентировать внимание, что программа призвана сформировать в нашей стране информационное пространство с учетом всех потребностей личности, общества и государства[3].

Главной целью государственного регулирования является снятие правовых ограничений для использования информационных технологий. Как это можно сделать с наибольшей эффективностью? На сегодняшний день разработка отдельных автоматизированных информационных систем для каждого инструмента управления по результатам привела к росту транзакционных издержек государственных органов и существенным затратам на поддержку (модернизацию) систем. Поэтому, по нашему мнению, целесообразно реализовать серию пилотных проектов на некоторых территориях для проведения экспериментов по внедрению современных цифровых технологий. Здесь имеется в виду переосмысливание субъективного принятия решений в сторону принятия управленческих решений на основе сбора данных.

Здесь мы видим ряд важнейших направлений.

Первое. Создание цифровых платформ экологической безопасности, интегрируемых с различными системами безопасности. В настоящее время, учитывая состояние автоматизации рассматриваемых процессов, можно выделить две цифровые платформы:

– цифровую платформу, предназначенную для принятия решений при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;

Также рекомендуется Вам:

– цифровую платформу мониторинга чрезвычайных ситуаций.

Цифровизация экологической безопасности на региональном уровне возможна в рамках программ "Умный город"[4], "Безопасный город".

Концепция построения и развития аппаратно-программного комплекса "Безопасный город", утвержденная распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2014 г. N 2446-р, предусматривает необходимость формирования на уровне субъекта Российской Федерации и муниципального образования комплексной многоуровневой системы обеспечения общественной безопасности, правопорядка и безопасности среды обитания, базирующейся на современных подходах к мониторингу, прогнозированию, предупреждению правонарушений, происшествий и чрезвычайных ситуаций и реагированию на них.

На сегодняшний день комплекс "Безопасный город" является совокупностью функциональных и технических требований к аппаратно-программным средствам, правовым механизмам и организационным мероприятиям по противодействию различным угрозам. Развитие данного комплекса предполагает использование таких элементов цифровизации, как формирование коммуникационной платформы на местном уровне; унификация требований к аппаратно-программным средствам; использование единого информационного пространства в управленческой деятельности; создание ситуационных центров для прогнозирования обстановки в кризисных ситуациях.

Многим экстремальным природным и техногенным явлениям присущи быстроменяющиеся пространственные и временные характеристики, например землетрясения, паводки, лесные пожары и др. В этих условиях геоинформационные технологии являются самым эффективным инструментом для прогнозирования и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций[5]. Основу таких систем составляет космический мониторинг. Системы космического мониторинга способны распознать начинающиеся очаги лесных пожаров, разливы нефти, а также отслеживать экологическую ситуацию, оценивать последствия наводнений и т.д.

Второе. Важным направлением является цифровизация управленческой деятельности РСЧС. Как отмечается в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 – 2030 гг., утвержденной Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. N 203, "информационные и коммуникационные технологии стали частью современных управленческих систем во всех отраслях экономики, сферах государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка".

За последние два десятилетия на территории России было создано и развивалось значительное количество слабоинтегрированных федеральных, региональных, муниципальных и объектовых автоматизированных систем в различных сферах обеспечения безопасности. При этом дублируются функции и задачи систем, возрастают совокупные расходы консолидированного бюджета на их разработку и эксплуатацию, включая и затраты на информационно-техническое сопряжение взаимодействующих систем.

Как следствие, такая "лоскутная" автоматизация не способствует дальнейшему снижению возможных негативных последствий различных кризисных ситуаций, ожидаемому от информатизации органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В настоящее время возможность цифровой трансформации Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определяется следующими глобальными трендами:

– появление недорогих эффективных цифровых технологий удаленного доступа;

– экономичное хранение и обработка информации;

– успешные разработки в сферах информационно-аналитических технологий, таких как искусственный интеллект, Big data и др.

В то же время цифровизация системы обеспечения экологической, природной и техногенной безопасности требует существенно более жестких требований, предъявляемых к оперативности, устойчивости и информационной безопасности систем управления в сравнении с аналогичными требованиями к информационным системам в других областях государственного и муниципального управления. Это, в свою очередь, предусматривает комплексную, сквозную и "бесшовную" информатизацию процессов управления на основе консолидации информационных ресурсов существующих и создаваемых федеральных, региональных, муниципальных и объектовых цифровых платформ.

В настоящее время часть функций по цифровизации основных элементов системы управления в рамках РСЧС возложена на Национальный центр управления в кризисных ситуациях МЧС России.

В число перспективных задач Центра входят:

– обеспечение информационного взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, субъектами РФ, организациями сети мониторинга опасных процессов и явлений и соответствующими силами постоянной готовности;

– координация действий элементов Общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей.

Третье. И конечно же, цифровизация потребует существенных изменений, которые будут происходить с самим законотворческим процессом, а он, несомненно, будет принципиально другим. Некоторые законы превратятся в алгоритмы.

Сегодня модно говорить о технологии блокчейн – электронной базе данных, в которой содержатся записи и информация об их изменениях, доступная всем участникам этой системы. Основные преимущества технологии – это прозрачность всех операций пользователей, устойчивость ко взлому, невозможность потери или подделки исходных данных.

В том числе блокчейн может быть использован и в области права, если конкретную задачу (операцию или набор операций) можно изложить в форме алгоритма. Но пока в управленческой практике потенциал этого инструмента до конца не раскрыт.

На первом этапе технологии блокчейн могут эффективно применяться в сфере предупреждения чрезвычайных ситуаций. Государственное регулирование в данной сфере пойдет по пути "больших данных", автоматизации. Существенная часть норм может быть алгоритмизирована, и, когда регулирование станет уделом алгоритмов, это, в свою очередь, снизит необходимость в разъяснениях.

Сейчас мы на пороге формирования в комплексной отрасли цифрового права самостоятельного института "Право цифрового государственного управления". Это не только использование цифровых сетей передачи данных в качестве канала передачи данных при традиционном государственном управлении.

Базовым направлением программы цифровой экономики является нормативное правовое регулирование. "По этому направлению предполагается:

– создание постоянно действующего механизма управления изменениями и компетенциями (знаниями) в области регулирования цифровой экономики;

– снятие ключевых правовых ограничений и создание отдельных правовых институтов, направленных на решение первоочередных задач формирования цифровой экономики;

– формирование комплексного законодательного регулирования отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики;

– создание методической основы для развития компетенций в области регулирования цифровой экономики и др."[6].

Что следует, по нашему мнению, реализовать в этом направлении?

Во-первых, разработать и реализовать концепцию первоочередных мер по совершенствованию правового регулирования в сфере экологической безопасности в рамках развития цифровой экономики. Необходимо определить: перечень ключевых действующих правовых ограничений, препятствующих цифровизации в сфере экологической безопасности, и обосновать предложения по их устранению.

Во-вторых, определить первоочередные базовые правовые понятия и институты, необходимые для цифровизации сферы экологической безопасности. На основе сформированного перечня должны быть приняты нормативные правовые акты, устраняющие ключевые правовые ограничения в отдельных отраслях законодательства, препятствующие развитию цифровизации сферы экологической безопасности в рамках цифровой экономики.

По мнению В.А. Вайпана, "новая регуляторная среда должна быть нацелена на создание правовых условий для формирования единой цифровой среды доверия, позволяющей обеспечить участников управленческого процесса средствами доверенных цифровых дистанционных коммуникаций"[7]. При этом для формирования единой цифровой среды доверия В.А. Вайпан предлагает нормативно закрепить такие вопросы, как удаленное подтверждение личности, правовое признание электронного взаимодействия, и др.

В-третьих, цифровизация деятельности РСЧС как в режиме повседневной деятельности, так и в режиме "чрезвычайной ситуации". Это потребует перестройки и замены аналоговых (физических) систем сбора и обработки данных об обстановке при чрезвычайной ситуации технологическими системами. В широком смысле – процесс переноса в цифровую среду функций и деятельностей управленческих процессов, ранее выполнявшихся людьми и организациями. Это потребует внесения изменений и дополнений в ряд федеральных законов, таких как "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", а также нормативных правовых актов Правительства РФ, регламентирующих деятельность в области предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. В этих законодательных и иных нормативных правовых актах должны найти отражение вопросы формирования современных благоприятных правовых условий для внедрения в управленческий процесс РСЧС аддитивных технологий, технологий блокчейн, технологий "больших данных" (Big data), технологий Всеобщего интернета (Интернета всего/The Internet of Everything), Интернета вещей (Internet of Things), технологий виртуальной реальности (virtual reality, VR, искусственная реальность), технологий искусственного интеллекта и др.

В заключение следует отметить, что внедрение технологий цифровой экономики в сферу экологической безопасности – это процесс необратимый. Масштаб и размах происходящих изменений объясняют остроту восприятия дизруптивных инноваций на сегодняшний момент. Темпы развития и распространения инноваций во всех сферах оказываются беспрецедентно быстрыми.

В рамках реализации программы цифровой экономики будут меняться характер и структура управленческих процессов в сфере экологической безопасности, какие-то рутинные процедуры будут уходить, заменяться искусственным интеллектом, роботами. Кроме того, генерирование больших объемов информации приводит к появлению большого количества киберрисков. И все возникающие проблемы, такие как нормативное правовое регулирование, требуют скорейшего решения.

Литература

1. Вайпан В.А. Основы правового регулирования цифровой экономики / В.А. Вайпан. URL: http://отрасли-права.рф/article/26874 (дата размещения статьи: 06.01.2018).

 


[1] Указ Президент РФ от 11 января 2018 г. N 12 "Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года" // СПС "КонсультантПлюс".

[2] Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий на 2015 – 2030 годы. Принята на Третьей Всемирной конференции ООН по снижению риска бедствий // СПС "КонсультантПлюс".

[3] Перспективы и проблемы развития цифровой экономики в России. Материалы семинара "Реалистическое моделирование" // Аналитический вестник Совета Федерации ВС РФ. 2017. N 31(687).

[4] "Устойчивые города и населенные пункты" – одна из 17 стратегических целей ООН в области устойчивого развития.

[5] Распоряжение Президента РФ от 18 мая 2017 г. N 163-рп "Об утверждении плана перехода на использование отечественных геоинформационных технологий" // СПС "КонсультантПлюс".

[6] Программа "Цифровая экономика Российской Федерации", утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. N 1632-р // СПС "КонсультантПлюс".

[7] Вайпан В.А. Основы правового регулирования цифровой экономики. URL: http://отрасли-права.рф/article/26874 (дата размещения статьи: 06.01.2018).

Рекомендуется Вам: