ЮрФак: изучение права онлайн

Правовой режим инвестиционной деятельности отдельных территорий в рамках регионального развития

Автор: Егорова А.А.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р[1], устанавливается задача формирования территориальных "точек роста" в районах освоения новых сырьевых ресурсов и субъектах Российской Федерации, которые являются центрами инновационного и агропромышленного развития Российской Федерации. При этом ставка на "точки роста" в рамках стратегического планирования должна привести к снижению регионального неравенства и обеспечению сбалансированного пространственного развития страны. В Указе Президента РФ от 16 января 2017 г. N 13 "Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года"[2] указывается, что увеличение количества "точек роста" экономики является необходимым условием технологического развития, формирования благоприятной инвестиционной среды и имиджа на международных рынках. Инновационные и инвестиционные центры, а также иные "точки роста" могут формироваться не только на уровне субъекта Российской Федерации, но и на основе межрегионального взаимодействия[3], что создает фундамент для формирования территорий со специальным правовым режимом осуществления инвестиционной деятельности в рамках как одного отдельно взятого региона (Федеральный закон от 22 января 1996 г. N 13-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области"[4] и др.), так и нескольких субъектов Российской Федерации (Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации"[5]). В экономической литературе отмечается использование инвестиционных и инновационных центров для "выравнивания" пространственного развития за счет взаимодействия развитых и отстающих в развитии территорий[6], что в законодательстве нашло отражение посредством установления специальных правовых режимов государственной поддержки как регионов-локомотивов в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации"[7] (далее – Закон о территориях опережающего социально-экономического развития), так и дотационных регионов в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. N 392-ФЗ "О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[8] (далее – Закон о зонах территориального развития). Отметим, что различные территории со специальными правовыми режимами осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности созданы по всему миру (Китай[9], Япония[10], Вьетнам[11], Бразилия[12], Мексика[13], Индия[14] и многие другие страны).

Таким образом, инновационные и инвестиционные центры, создаваемые через установление правовых режимов специальных территорий, являются важным фактором пространственного развития экономики за счет широких возможностей привлечения инвестиций и использования инноваций в целях социально-экономического развития региона/нескольких регионов.

Выделение территорий, предоставляющих льготный правовой режим осуществления предпринимательской деятельности, выступает традиционным инструментом государственной поддержки экономики, при этом в случае установления такого режима рост экономики обеспечивается как за счет отраслевой специализации территорий (например, особые экономические зоны портового типа, режим свободного порта в рамках Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток"[15] и т.д.), так и за счет региональной специфики субъектов Российской Федерации. Примером последнего служит ч. 1 ст. 35 Закона о территориях опережающего социально-экономического развития, которая подчеркивает приоритет развития Дальневосточного федерального округа, выступающего регионом-локомотивом в рамках пространственного развития. Кроме того, в качестве таких локомотивов законодателем выделяются моногорода[16].

Территории со специальным правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности являются инструментами региональной политики Российской Федерации[17]. Сущность института таких территорий, по мнению И.А. Черешневой, заключается в использовании государством потенциала территории посредством предоставления ее резидентам платформы для осуществления инвестиционных проектов[18]. Интересно, что некоторые авторы отмечают, что такие территории выступают не только инструментом государственной поддержки регионов, но и своеобразным ограничителем полномочий субъектов Российской Федерации по реализации собственной инвестиционной политики[19].

С нашей точки зрения, необходимо выделить несколько характеристик территорий со специальным правовым режимом.

Во-первых, такие территории создаются в соответствии с федеральным законодательством и не могут быть установлены на уровне регионального законодательства, хотя отдельные ученые высказывают мнение о целесообразности признания за субъектами Российской Федерации права на создание региональных зон развития[20], что, на наш взгляд, представляет собой разумное предложение. Несмотря на то что в правоприменительной практике выработан подход о недопущении возможности создания региональными органами власти территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности[21], идея о возможности создания региональных территорий со специальным режимом предпринимательской и иной деятельности продолжает оставаться актуальной. Так, согласно проекту Федерального закона N 538033-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", предлагалось закрепить на уровне федерального закона понятие "региональная особая экономическая зона". В настоящее время в Кемеровской области действует Закон Кемеровской области от 8 июля 2010 г. N 87-ОЗ "О зонах экономического благоприятствования"[22].

Представляется, что роль субъекта Российской Федерации состоит не в выработке и установлении специального правового режима и закреплении его на уровне регионального законодательства, а в том, чтобы доказать Правительству РФ, которое принимает решение о создании территории, необходимость применения такого правового режима именно в данном субъекте. С этой целью органы власти одного или нескольких регионов подают заявку на создание специальной территории с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания. Правительство РФ оценивает представленное обоснование и проверяет, соответствует ли субъект Российской Федерации критериям создания специальных территорий, утвержденных для каждой такой территории Правительством Российской Федерации[23].

Для отдельных территорий критерии закреплены в самом законе. Так, ключевым условием создания зоны территориального развития является ее включение в стратегию социально-экономического развития субъекта Федерации, которая содержит прогноз изменения значений показателей социально-экономического развития региона за период функционирования зоны, а также включение субъекта Российской Федерации в специальный перечень, утверждаемый Правительством РФ, который формируется по поручению Президента РФ или по результатам анализа экономических показателей за 10-летний период, предшествующий формированию перечня, свидетельствующих о бедственном положении субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 4 Закона о зонах территориального развития). Кроме того, в Законе о зонах территориального развития содержится запрет на создание такой зоны на территориях нескольких субъектов (п. 2 ст. 5).

Важно подчеркнуть, что государство не заинтересовано в пересечении различных правовых режимов на одной и той же территории субъекта Российской Федерации и дублировании мер государственной поддержки, в связи с чем зачастую перед органами власти региона стоит задача выбрать наиболее благоприятный режим для конкретного субъекта Российской Федерации. Так, согласно законодательству территория опережающего социально-экономического развития не может создаваться в границах особых экономических зон или зон территориального развития, а последние не могут входить в состав первой. При этом на территориях со специальным правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности могут создаваться объекты, образующие индустриальные (промышленные) парки, что свидетельствует о том, что меры стимулирования в рамках индустриальных и промышленных парков не дублируют меры государственной поддержки, установленные для территорий со специальным правовым режимом, а дополняют их в части адресной поддержки субъектов инновационной или промышленной деятельности.

Второй характеристикой территорий со специальным правовым режимом выступает особый порядок ее создания и функционирования, включая ее управление, условия которого устанавливаются в федеральном законодательстве и соглашениях, которые заключаются между федеральным и региональным органом власти, иногда с участием управляющей компании. В случае принятия Правительством РФ положительного решения в отношении создания территории со специальным правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности субъект Российской Федерации получает широкие полномочия при организации ее функционирования. Так, в отношении особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития субъект Российской Федерации становится стороной соглашения о создании особой экономической зоны, в котором регулируются наиболее важные вопросы функционирования территории. Правовая природа соглашения о создании территории тяготеет к публично-правовой. Отметим, что в инновационном центре "Сколково", свободной экономической зоне "Крым", свободном порте Владивосток такие соглашения не заключаются, так как сами по себе территории являются единственными в своем роде, созданными в соответствии со специальными федеральными законами, в связи с чем нет необходимости в заключении соглашения.

Наряду с соглашением о создании территории на некоторых территориях также заключаются соглашение о ее управлении (особая экономическая зона) или соглашение о ее функционировании (зона территориального развития). Такие соглашения также имеют субъект Российской Федерации в качестве одной из сторон и аналогичны по своей правовой природе соглашению о создании территории. Круг вопросов, который регулируется такими соглашениями, при этом несколько различается.

Так, соглашение об управлении особой экономической зоной содержит условия о передаче отдельных полномочий по управлению зонами органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или управляющей компании. В зонах территориального развития управление осуществляется администрацией зоны, которая представляет собой орган управления зоной территориального развития, а именно исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Из приведенного перечня полномочий администрации видно, что субъект Российской Федерации на территории зон территориального развития обладает более широким функционалом по сравнению с иными территориями, где управление осуществляется специальной управляющей компанией, которая выступает в качестве застройщика объектов инфраструктуры территории и обеспечивает функционирование ее объектов, ведет реестр резидентов, организовывает предоставление им услуг, необходимых для осуществления инвестиционной и предпринимательской деятельности на территории, осуществляя функции многофункционального центра и др. Данное расширение функций органов власти субъекта Российской Федерации по сравнению с иными территориями со специальным правовым режимом неудивительны, так как зоны территориального развития направлены именно на ускорение регионального развития. Соглашение о функционировании зоны территориального развития устанавливает все основные условия в отношении осуществления деятельности на такой территории и заменяет собой соглашение о создании и соглашение об управлении особых экономических зон, объединяя их в одном документе.

Третьей характеристикой территорий со специальным правовым режимом является собственно правовой режим, который устанавливается в соответствии с федеральным законом в отношении каждого вида или типа территории[24]. Правовой режим может затрагивать осуществление хозяйственной, производственной, инвестиционной и иной деятельности[25]. В научной литературе выделяются несколько точек зрения относительно правовой природы территорий со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности. Согласно первой точке зрения, которой придерживаются, например, К.С. Свинцова[26], М.В. Батыров[27], Н.Н. Попова[28], правовая природа таких территорий заключается в установлении особого административно-правового режима для ее резидентов. Согласно второй точке зрения, которую разделяем мы и которую отстаивают, например, Д.А. Благов[29], А.В. Гасумянова[30], А.В. Белицкая[31], необходимо сделать акцент на правовом режиме осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности в рамках таких территорий, который включает в себя совокупность административных, экономических, организационных и чисто правовых средств. Так, к экономическим средствам государственного регулирования относятся, например, установление режима свободной таможенной зоны, льготных ставок арендной платы за пользование объектами недвижимого имущества, предоставление налоговых льгот и иных мер государственной поддержки. К административным средствам государственного регулирования можно отнести особый порядок осуществления государственного контроля, делегирование выполнения отдельных публичных функций управляющей компании или администрации, порядок регистрации в качестве резидента и необходимость заключения соглашения о ведении деятельности на территории, наличие реестра резидентов такой территории. К организационным средствам, формирующим правовой режим территории, можно отнести наличие инфраструктуры такой территории, наличие специальных соглашений, устанавливающих механизм функционирования территории, наличие управляющей компании, которая действует как многофункциональный центр предоставления услуг по принципу "одного окна" и обеспечивает предоставление резидентам различного рода льгот, выступая связующим звеном между ними и государственными органами. Правовой режим в рамках всех созданных в Российской Федерации территорий со специальным режимом достаточно схожи по признакам наличия территории, регистрации и деятельности резидентов, порядку создания и причинам досрочного прекращения зоны.

Четвертой характеристикой территорий со специальным правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности выступает наличие конкретной, обозначенной границами территории, на которой устанавливается специальный правовой режим, при этом в состав такой территории входят конкретные земельные участки[32]. Так, особые экономические зоны могут быть созданы в рамках всей территории Российской Федерации, тогда территории опережающего социально-экономического развития и зоны территориального развития могут охватывать территорию только в границах одного субъекта Российской Федерации. При этом в научной литературе отмечается, что цель участия в создании таких территорий субъекта Российской Федерации, которая заключается в развитии соответствующего региона, не является основным приоритетом для государства в целом, которое делает ставку на индустриально-технологические прорывы[33]. Таким образом, правовой режим инвестиционной деятельности определяется территориальными границами как в рамках одного субъекта Российской Федерации, так и в рамках межрегионального взаимодействия посредством создания территорий со специальным правовым режимом осуществления предпринимательской деятельности.

Пятой характеристикой таких территорий является особый правовой статус резидента. Как указывает А.В. Белицкая, резидент любой территории со специальным режимом осуществления предпринимательской деятельности является инвестором, так как, согласно требованиям законодательства, должен осуществить определенный объем капитальных вложений в развитие региона или отрасли в рамках конкретной территории[34]. Правовой статус резидента приобретается инвестором с момента внесения сведений о нем в реестр резидентов при необходимости подписания им соглашения о ведении деятельности на такой территории, в котором предусматривается объем предполагаемых инвестиций, вид деятельности, которую инвестор собирается осуществлять, в некоторых случаях также бизнес-план. Данное соглашение затрагивает как публично-правовые (льготный таможенный и налоговый режимы), так и частноправовые аспекты (арендные и инвестиционные отношения, выполнение работ и оказание услуг и др.)[35]. Заявку потенциального резидента, который обязательно должен быть зарегистрирован на соответствующей территории, проверяют на соответствие установленному для конкретной зоны минимальному объему капитальных вложений, а также соответствие предполагаемого вида деятельности резидента виду деятельности, предусмотренному для такой зоны. Если данные условия выполнены, то инвестор становится резидентом и вносится в соответствующий реестр, получая все меры государственной поддержки в рамках предоставляемого ему специального правового режима. Однако приобретение статуса резидента не означает бессрочного предоставления инвестору специального правового режима. Если инвестор не осуществляет реальной предпринимательской или инвестиционной деятельности на территории, то он будет лишен статуса резидента. Такие последствия возникнут, например, если резидент не осуществит инвестиционный проект в указанный срок с вложением указанного объема инвестиций[36] или нарушит иные существенные условия соглашения о ведении деятельности на территории[37]. При утрате правового статуса резидента инвестор не может далее претендовать на предоставление ему специального правового режима осуществления предпринимательской или инвестиционной деятельности[38].

Таким образом, правовой режим инвестиционной деятельности определяется территориальными границами как в рамках одного субъекта Российской Федерации, так и в рамках межрегионального взаимодействия посредством создания территорий со специальным правовым режимом осуществления предпринимательской, инвестиционной и иной деятельности в соответствии с федеральным законодательством, правовая сущность которых состоит в установлении и использовании совокупности средств государственной поддержки инвесторов, зарегистрированных в качестве резидентов таких территорий, а также в специальной модели управления такими территориями.

Литература

1. Анисимов А.П. Правовой режим земельных участков особых экономических зон и зон территориального развития / А.П. Анисимов, Н.Н. Мельников // Юрист. 2012. N 24. С. 30 – 35.

2. Белицкая А.В. Инвестиционная политика государства и ее отражение в законодательстве Российской Федерации / А.В. Белицкая // Предпринимательское право. Приложение "Право и Бизнес". 2016. N 1. С. 20 – 25.

3. Гасников К.Д. Правовое регулирование территорий с особыми условиями экономического развития в Российской Федерации / К.Д. Гасников, Е.В. Оболонкова // Журнал российского права. 2017. N 1. С. 101 – 109.

Также рекомендуется Вам:

4. Лисица В.Н. Особые экономические зоны в Российской Федерации: Монография / В.Н. Лисица. Новосибирск: РИФ-Новосибирск, 2010. 359 с.

 


[1] СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

[2] СЗ РФ. 2017. N 4. Ст. 637.

[3] См.: Исаченко Ю.С. Формирование и развитие точек роста в промышленном регионе (на материалах Челябинской области): Дис. … канд. экон. наук. М., 2014.

[4] СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 224.

[5] СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3127.

[6] См.: Перов А.В. Неравномерность пространственного экономического развития региона: Дис. … канд. экон. наук. Иваново, 2009. 160 с.

[7] СЗ РФ. 2015. N 1 (часть I). Ст. 26.

[8] СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 5). Ст. 7070.

[9] Zeng D.Zh. China's Special Economic Zones and Industrial Clusters: Success and Challenges. URL: https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/2261_1600_Zeng_WP13DZ1.pdf (дата обращения: 10.04.2019).

[10] Japanese "National Strategic Special Zones". URL: http://www.smam-jp.com/documents/www/english/market_info/2014/10/22/SMAMMarketKeyword-No018.pdf (дата обращения: 10.04.2019).

[11] Vietnam's Key Regions and Economic Zones. URL: http://www.iberglobal.com/files/2017-2/vietnam-key-regions-economic-zones.pdf (дата обращения: 10.04.2019).

[12] Export Processing Zones in Brazil. URL: http://investimentos.mdic.gov.br/public/arquivo/arq1383326282.pdf (дата обращения: 10.04.2019); Manaus Free Trade Zone as Brazil's development policy for the Amazon. URL: http://ftz.dauphine.fr/fileadmin/mediatheque/masters/ftz/Renato_Manaus_Free_Trade_Zone_Paris_2015.pdf (дата обращения: 10.04.2019).

[13] Special economic zones in Mexico. URL: https://www.vazqueztercero.com/descargas/VTZ%20Report%20Special%20Economic%20Zones.pdf (дата обращения: 10.04.2019).

[14] Impact of Special Economic Zone in India. URL: https://www.iracst.org/ijcbm/papers/vol4no12015/1vol4no1.pdf (дата обращения: 10.04.2019).

[15] СЗ РФ. 2015. N 29 (часть I). Ст. 4338.

[16] См.: Щербаков В.А. Территории опережающего социально-экономического развития и другие зоны со льготным режимом предпринимательской деятельности: сравнительный анализ // Юрист. 2017. N 2. С. 22 – 27.

[17] См.: Емец М.И., Пургин А.С. Сравнительный анализ инструментов региональной политики РФ: особые экономические зоны, зоны территориального развития и территории опережающего социально-экономического развития // ЭГО: Экономика. Государство. Общество. 2015. N 4. URL: http://ego.uapa.ru/en/issue/2015/04/22/.

[18] См.: Черешнева И.А. Особые экономические зоны: понятие и признаки // Право и экономика. 2017. N 9. С. 30 – 33.

[19] См.: Усманова Р.М. Создание территорий опережающего социально-экономического развития как мера государственной поддержки муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 6. С. 54 – 57.

[20] См.: Лисица В.Н. Особые экономические зоны в Российской Федерации. Новосибирск: РИФ-Новосибирск, 2010; Павлов П.В. Свободные экономические зоны в развитии национальной экономики. Таганрог: ТИУиЭ, 2005.

[21] Определение Верховного Суда РФ от 24 января 2007 г. по делу N 16-Г06-21; Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 18 июля 2007 г. N 86-Г07-15; Определение Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 27 декабря 2002 г. N 46-Г02-28; Определение Верховного Суда РФ от 24 января 2007 г. N 16-Г06-24 // Документы официально опубликованы не были. СПС "КонсультантПлюс".

[22] URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&prevDoc=171031091&backlink=1&&nd=171030195 (дата обращения: 10.04.2019).

[23] Например: Постановление Правительства РФ от 26 апреля 2012 г. N 398 "Об утверждении критериев создания особой экономической зоны" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2423.

[24] Определение Верховного Суда РФ от 16 марта 2017 г. N 307-КГ16-18094 // Официально документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

[25] Определение Конституционного Суда РФ от 18 сентября 2014 г. N 1820-О // Официально документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

[26] См.: Свинцова К.С. Административно-правовой режим особых экономических зон: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2010.

[27] См.: Батыров М.В. Административно-правовые основы функционирования особых экономических зон в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2011.

[28] См.: Попова Н.Н. Административно-правовые режимы особых территорий в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.

[29] См.: Благов Д.А. Правовое регулирование отношений в сфере осуществления предпринимательской деятельности на территории особых экономических зон Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010.

[30] См.: Гасумянова А.В. Правовой режим предпринимательства в особых экономических зонах Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2008.

[31] См.: Белицкая А.В. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2016. 156 с.

[32] Определение Верховного Суда РФ от 3 июля 2018 г. N 306-КГ18-9301 // Официально документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

[33] См.: Гончаренко И.А. Система и структура зон льготного налогообложения в России // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. N 7. С. 84 – 89.

[34] См.: Белицкая А.В. Инвестиционная политика государства и ее отражение в законодательстве Российской Федерации // Предпринимательское право. Приложение "Право и Бизнес". 2016. N 1. С. 20 – 25.

[35] См.: Гасников К.Д., Оболонкова Е.В. Правовое регулирование территорий с особыми условиями экономического развития в Российской Федерации // Журнал российского права. 2017. N 1. С. 101 – 109.

[36] Постановление Президиума ВАС РФ от 19 июля 2011 г. N 560/11 // Вестник ВАС РФ. 2011. N 10.

[37] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 22 июня 2017 г. N Ф05-11439/2016 // Документ официально опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

[38] Определение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2009 г. N 1010-О-О // Документ официально опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Рекомендуется Вам: