Антикоррупционные планы и программы в государственном управлении

Авторы: Поляков М.М., Окрокова Е.С.

В настоящее время все большее значение в области противодействия коррупции в государственном управлении приобретает такая административно-правовая форма, как антикоррупционные планы и программы. Административная реформа обусловила саму необходимость планирования при осуществлении противодействия коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления. За последние десять лет разработано множество документов: национальная стратегия, национальные планы противодействия коррупции, антикоррупционные планы и программы органов власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации[1]. Тем не менее правовой статус данных актов не урегулирован: указанные основополагающие инструменты, обладающие наибольшим антикоррупционным потенциалом, не нашли отражения ни в законодательстве о противодействии коррупции, ни в законодательстве о стратегическом планировании. В этой связи представляется актуальной проблема закрепления в нормативных правовых актах разрабатываемых планово-программных документов и, как следствие, проблема установления механизма контроля их реализации.

Легальное определение планирования содержится в ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации"[2] (далее — Закон о стратегическом планировании). Согласно Закону, планирование в самом обобщенном виде — это деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства РФ, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ. В Законе о стратегическом планировании закреплено определение другой важной категории — программирование, под которым понимается деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания. Таким образом, исходя из буквального толкования текста Закона о стратегическом планировании программирование является дальнейшим продолжением государственно-властной деятельности в рамках планирования.

В статье 11 Закона о стратегическом планировании перечислены документы стратегического планирования. Практически все ежегодные послания Президента РФ, относящиеся к данному перечню, прямо или косвенно затрагивают проблему коррупции. Во многих посланиях четко упоминается о необходимости противодействия коррупции, а также предлагаются конкретные антикоррупционные мероприятия.

Большинство документов стратегического планирования, которые действуют в Российской Федерации, обозначают коррупцию как одну из главных проблем и содержат способы ее преодоления в той или иной сфере. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации относит коррупцию к основным угрозам государственной и общественной безопасности[3]. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[4] одними из важнейших социальных и институциональных проблем являются высокие риски ведения предпринимательской деятельности в России, в том числе в связи с наличием коррупции. Для повышения эффективности политико-правовых институтов Концепция предусматривает радикальное повышение прозрачности, противодействие криминальному использованию государственными служащими служебного положения в личных интересах в целях содействия бизнесу, усиление ответственности за правонарушения, связанные с коррупцией и злоупотреблением служебным положением, в том числе на основании косвенных признаков коррупции (принцип незаконного обогащения). В дополнение к вышеизложенному стоит отметить, что одной из основных задач Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года является профилактика и предупреждение формирования коррупционных схем, в том числе с участием в этих схемах представителей бизнеса иностранных государств[5].

В 2008 году был принят первый Национальный план противодействия коррупции[6], чуть позже — Национальная стратегия противодействия коррупции[7] (далее — Национальная стратегия), в настоящее время регулярно разрабатываются новые планы и программы по противодействию коррупции (на сегодняшний день принят уже пятый национальный антикоррупционный план[8]). Являются ли данные акты документами стратегического планирования? Отчасти в эту пользу свидетельствует ряд положений.

Национальная стратегия противодействия коррупции представляет собой "постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера… направленную на устранение коренных причин коррупции в обществе…"[9]. Она устанавливает цели, задачи, основные принципы, приоритетные направления и механизм реализации деятельности по борьбе с коррупцией. По своему предназначению Национальная стратегия регулирует всеобъемлющую, способную подорвать государственность проблему, которой могут быть подвержены не только органы государственной власти, но и другие участники современных рыночных отношений, что вполне свидетельствует о необходимости существования и применении стратегии именно с точки зрения обеспечения национальной безопасности страны. Как видно, положения Национальной стратегии отвечают основным характеристикам документов стратегического планирования[10], разрабатываемых в рамках целеполагания.

Меры по реализации Национальной стратегии противодействия коррупции на общенациональном уровне отражаются в Национальных планах по противодействию коррупции. Все планы содержат сроки, исполнителей и конкретные задачи в области противодействия коррупции, направлены на достижение целей и приоритетов, установленных Национальной стратегией. Несмотря на формат (по сути, это перечень поручений Президента РФ), план можно признать полноценным документом стратегического планирования, разрабатываемым в рамках планирования и программирования. Форма (перечня поручений или указа) придает большую императивность документу. Национальный план по противодействию коррупции находит свое дальнейшее отражение в антикоррупционных планах государственных органов[11].

Использование планов и программ закрепляется в антикоррупционном законодательстве субъектов Российской Федерации. Областной закон Ростовской области от 12 мая 2009 г. N 218-ЗС "О противодействии коррупции в Ростовской области"[12] содержит отдельные статьи, посвященные антикоррупционным программам (ст. 7), а также планам противодействия коррупции (ст. 12). В соответствии с ч. 1 ст. 7 Закона антикоррупционная программа Ростовской области представляет собой совокупность мероприятий, направленных на реализацию различных мер (правовых, экономических, информационно-пропагандистских, организационных и иных) по противодействию коррупции. На основании ч. 2 ст. 12 Закона региональный план противодействия коррупции утверждается губернатором Ростовской области, в свою очередь, планы по противодействию коррупции в органах исполнительной власти Ростовской области утверждаются на основе общего регионального антикоррупционного плана.

Важно обратить внимание, что программные документы, направленные на предупреждение коррупции, ранее, чем общегосударственные, принимались целым рядом субъектов Российской Федерации. Одной из первых, еще в 1999 г., была утверждена Программа мер по предотвращению коррупции в Нижегородской области[13]. Также в ряду первых региональных антикоррупционных программ можно отметить стратегию антикоррупционной политики Республики Татарстан[14], целевую программу по противодействию коррупции в Чувашской Республике на 2007 — 2012 годы[15], областную целевую программу "Противодействие коррупции в исполнительных органах государственной власти Тамбовской области на 2008 — 2010 годы"[16] и др.

Учитывая исключительную значимость государственных планов и программ по противодействию коррупции, предлагается дополнить перечень документов стратегического планирования, содержащийся в п. 1 ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", подпунктом "д" — национальная стратегия противодействия коррупции.

В настоящее время государственные антикоррупционные планы и программы являются основной административно-правовой формой противодействия коррупции в государственном управлении. Как было отмечено, значительное количество планово-программных документов, в том числе Национальная стратегия противодействия коррупции, утверждаются правовыми актами управления (указами, постановлениями и распоряжениями), что обеспечивает обязательность их исполнения. Однако здесь возникает вопрос: каким образом целесообразно осуществлять контроль за реализацией такого многообразия антикоррупционных планово-программных документов?

Признавая Национальную стратегию противодействия коррупции документом стратегического планирования, логично предположить проведение мониторинга и контроля ее реализации в рамках Закона о стратегическом планировании, главой 12 которого закреплены цели и задачи осуществления мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования. Порядок контроля целесообразно установить указом Президента Российской Федерации: именно глава государства возглавляет Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции (далее — Совет), который координирует деятельность по реализации государственной политики в области противодействия коррупции[17].

Механизм контроля реализации национальных планов сводится к представлению один раз в год председателю Совета доклада о ходе реализации плана и предложений по совершенствованию деятельности в области противодействия коррупции. Считаем, для плана общегосударственного масштаба такой формат мониторинга и контроля приемлем: поручения адресные, как правило, они включаются в план деятельности того или иного органа, решения прорабатываются, за представленный результат руководители государственных органов несут персональную ответственность.

Значительно сложнее контролировать реализацию антикоррупционных планов конкретных органов государственной власти. Здесь важно обратить внимание на два аспекта: формат отчетности (как контролировать?) и содержание ведомственных планово-программных документов (что контролировать?).

Регулярно федеральные органы исполнительной власти разрабатывают планы противодействия коррупции, утверждают их и размещают на официальных сайтах. Однако со стороны вышестоящих органов контроль за реализацией ведомственных антикоррупционных планов чаще сводится к контролю за наличием плана. Отчеты об их исполнении большинством органов вовсе не публикуются. Следовательно, механизм контроля как таковой отсутствует.

Содержательно планово-программные документы разных органов власти весьма схожи: они составляются в соответствии с Типовым планом противодействия коррупции федерального органа исполнительной власти[18]. Примечательно то, что каждый принимаемый Национальный план противодействия коррупции на протяжении 8 лет содержит одно важное поручение относительно ведомственных антикоррупционных документов: руководителям государственных органов обеспечить внесение в планы по противодействию коррупции федеральных государственных органов изменений, направленных на достижение конкретных результатов в работе по предупреждению коррупции, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, а также контроль за выполнением мероприятий, предусмотренных этими планами[19]. Действительно, если проанализировать ожидаемые результаты выполнения мероприятий антикоррупционных планов государственных органов, то можно сделать вывод, что они отражают деятельность органа, напрямую не влияющую на результативность и не отражающую качество принимаемых антикоррупционных мер; отсутствуют какие-либо конкретные показатели оценки эффективности.

Прослеживается некоторая взаимосвязь: антикоррупционные планы и программы слишком типичны (нечего контролировать) для проведения реального контроля и отражения адекватной ситуации в области борьбы с коррупцией; отсутствие мероприятий по мониторингу и контролю этих документов (нечем контролировать) не дает стимула для наполнения планов и программ содержательными показателями. В этой связи нельзя не согласиться с мнением А.В. Полукарова об узконаправленности антикоррупционных планов и необходимости дополнения их специальными мероприятиями по противодействию коррупции, характерными для той или иной отрасли[20]. Это позволило бы наполнить планово-программные документы содержанием и стимулировать реальную необходимость контроля их исполнения.

Касаемо самого механизма осуществления контроля необходимо отметить следующее. Антикоррупционные планы и программы предполагают и концептуальное планирование, и решение текущих задач, поэтому здесь важно проведение не формальных мероприятий, а своеобразного контроля качества принимаемых и исполняемых актов. Безусловно, главной его составляющей должен являться мониторинг — сбор, обобщение, анализ информации о результатах реализации и оценка положений антикоррупционных планово-программных документов.

Имеющийся мониторинг правоприменения, установленный Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657[21], не в полной мере отвечает специфике антикоррупционных планов и программ, поскольку важно не столько совершенствование правового поля, сколько совершенствование форм и средств противодействия коррупции. Достижение такой цели возможно в случае применения антикоррупционного мониторинга.

Понимая под антикоррупционным мониторингом сбор, обобщение, анализ информации о результатах применения антикоррупционных форм и средств, а также оценку эффективности положений антикоррупционных планово-программных документов, согласимся с мнением П.Н. Фещенко о том, что разные субъекты на разных уровнях власти проводят антикоррупционный мониторинг по собственному усмотрению, так как отсутствует четкое определение антикоррупционного мониторинга[22].

Действительно, в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" не нашли своего прямого отражения правовые нормы, устанавливающие на общефедеральном уровне порядок проведения антикоррупционного мониторинга. Одно из следствий данного факта — отсутствие мониторинга и контроля исполнения планово-программных документов в области противодействия коррупции. Однако следует заметить, что предпосылки законодательного закрепления антикоррупционного мониторинга появились с утверждением нового Национального плана противодействия коррупции на 2018 — 2020 годы: президиуму Совета поручено образовать рабочую группу по мониторингу реализации мероприятий Плана[23]. Более того, первым же поручением Плана выступает утверждение методики оценки планов противодействия коррупции федеральных государственных органов и эффективности их реализации, а также методики проведения социологических исследований с целью оценки уровня коррупции в субъектах Российской Федерации. Представляется, данное обстоятельство в дальнейшем будет способствовать как развитию механизма контроля реализации планово-программных антикоррупционных документов, так и законодательному закреплению антикоррупционного мониторинга.

В заключение отметим, что антикоррупционные планы и программы являются основными и наиболее эффективными инструментами осуществления современной государственной политики по противодействию коррупции. Применительно к системе государственно-управленческих отношений антикоррупционные планы и программы — это основополагающие административно-правовые формы, обладающие наибольшим антикоррупционным потенциалом. Четкое и неуклонное соблюдение антикоррупционных планов и программ позволит в дальнейшем существенно минимизировать уровень коррупции в государственном управлении, а также основательно внедрить в практику деятельности органов исполнительной власти наиболее эффективные антикоррупционные методы и меры.

Литература

1. Кутузова Н.С. О роли нормативно-правовых актов программного характера / Н.С. Кутузова // Российская юстиция. 2016. N 5. С. 9 — 11.

2. Полукаров А.В. Административно-правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в социальной сфере / А.В. Полукаров // Современное право. 2017. N 2. С. 28 — 35.

3. Поляков М.М. Противодействие коррупции органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации / М.М. Поляков // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2014. N 5 — 2. С. 53 — 62.

4. Фещенко П.Н. Функционирование системы антикоррупционного мониторинга: вопросы повышения качества / П.Н. Фещенко // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. N 1. С. 66 — 71.

Рекомендуется Вам: