Рациональное и эффективное использование и охрана природных ресурсов как конституционные требования в сфере обеспечения экологической безопасности

Автор: Харьков В.Н.

Конституция Российской Федерации закрепила стратегические направления экологического развития страны, которые наряду с другими направлениями развития содержатся в главе 1 Основного Закона и именуются "Основы конституционного строя России" и поэтому должны рассматриваться в качестве приоритетных целей развития.

Основными конституционными принципами экологического развития являются положения ч. 1 ст. 9 Конституции, в соответствии с которыми земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эти положения предопределяют в качестве одного из важнейших начал правового регулирования охраны окружающей среды и природопользования — принцип приоритетного обеспечения публичных экологических интересов.

В научной литературе по-прежнему большое внимание уделяется толкованию ст. 9, а также ст. ст. 36, 42, 58 Конституции России, однако процесс определения конституционно-правового смысла указанных и других статей невозможен без учета соответствующих правовых позиций, выработанных Конституционным Судом Российской Федерации.

Среди важнейших правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом в сфере правового регулирования охраны окружающей среды и природопользования, на наш взгляд, наиболее значимым следует признать Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации"[1], в котором содержится определение конституционно-правового режима природных ресурсов как публичного (общенародного) достояния многонационального народа России. Аналогичная позиция была выражена в Постановлении Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"[2], в котором природные ресурсы определяются как достояние всенародного значения.

Признание природных ресурсов общенародным достоянием позволяет расширить субъектный состав экологических отношений посредством включения будущих поколений граждан России и их интересов в сферу защиты действующим экологическим и природоресурсным законодательством.

Реализация такого подхода в практике правового регулирования охраны окружающей среды и природопользования призвана обеспечить право на благоприятную окружающую среду и в целом достойную жизнь настоящим и будущим поколениям граждан России посредством рационального и эффективного использования и охраны природных ресурсов, являющихся публичным достоянием народов Российской Федерации[3].

Исключительное по важности значение для определения конституционно-правового статуса земель как наиважнейшего природного ресурса имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы"[4], в котором сформулирована основанная на ст. 9 Конституции обязанность органов публичной власти обеспечить рациональное и эффективное использование и охрану земель как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности (п. п. 2 и 2.3).

Следует отметить, что обязанность обеспечения рационального землепользования взаимосвязана с принципом дифференциации земель по целевому назначению, также "производным" от ст. 9 Основного Закона[5]. Об этом говорит Постановление Конституционного Суда РФ от 30.01.2009 N 1-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2, 3 и 4 статьи 13 и абзаца второго пункта 1.1 статьи 14 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной"[6], где указано, что принцип сохранения целевого использования земельных участков, закрепленный п. 1 ч. 3 ст. 1 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", основан на ст. 9 Конституции России.

В связи с этим обращает на себя внимание позиция Правительства России, выраженная в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 — 2020 годы[7] и в распоряжении Правительства РФ от 08.11.2018 N 2413-р[8], которым утвержден план законопроектных работ в сфере регулирования земельных отношений, которыми предусмотрено продвижение проекта Федерального закона об отмене деления земель на категории по целевому назначению.

Конституционные обязанности по обеспечению рационального и эффективного использования и охраны земель, на наш взгляд, имеют универсальный характер и подлежат применению при определении порядка пользования другими природными ресурсами, однако не исчерпывают конституционно-правовое регулирование обязанностей органов государственной власти и природопользователей. В ряде решений Конституционного Суда в качестве одного из требований, относящихся к конституционным основам природопользования, указано обеспечение экологической безопасности[9]. Понятие экологической безопасности закреплено в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"[10], под которой понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Однако исходя из собственно содержания Основного Закона, на что обращалось внимание в научной литературе, следует говорить именно об обеспечении экологической безопасности, как это установлено п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ[11]. Какие же составляющие элементы необходимо отнести к обеспечению экологической безопасности с точки зрения конституционных основ охраны окружающей среды и природопользования.

На наш взгляд, в содержание обеспечения экологической безопасности, с учетом приведенных и нижеследующих правовых позиций Конституционного Суда РФ, в качестве необходимых элементов следует включить экологическое благополучие и обеспечение рационального и эффективного использования и охраны природных ресурсов.

Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.03.2018 N 14-П "По делу о проверке конституционности части 3 статьи 43 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с жалобой некоммерческого партнерства "Спортивно-охотничий клуб "Румелко-Спортинг"[12] указано, что сбережение природы и окружающей среды является одной из основ конституционного строя; природоохранная функция имеет всеобщий характер; вследствие чего природопользование, связанное с воздействием на компоненты природной среды и другие природные ресурсы, должно осуществляться при условии соблюдения частных интересов природопользователей и общества в целом в обеспечении экологического благополучия (п. 2).

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 02.06.2015 N 12-П "По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений Постановления Правительства Российской Федерации "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Заполярнефть"[13] Суд указал Российскую Федерацию гарантом экологического благополучия (п. 2).

Конституционный Суд также отмечал, что обязанностью государства является соблюдение и защита права каждого на благоприятную окружающую среду, такая обязанность предполагает обеспечение экологического благополучия путем охраны окружающей среды, предотвращения экологически опасной деятельности, предупреждения и ликвидации последствий техногенных аварий[14]. Такой подход в определении элементов экологического благополучия делает его весьма схожим с приведенным выше легальным определением экологической безопасности, что подтверждает конституционно-правовую связь и взаимозависимость обеспечения экологической безопасности с экологическим благополучием.

Следует отметить, что в Законе РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды"[15] термины "обеспечение экологической безопасности" и "требования экологической безопасности" использовались в отношении населения и общества (ст. ст. 11, 25, 35, 40). Такой подход нам представляется наиболее соответствующим конституционным основам обеспечения экологической безопасности, где именно человек и социальные общности образуют приоритетные направления обеспечения и поддержания экологической безопасности.

Следует согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что доминирующей идеей совершенствования экологического законодательства должна стать концепция качества жизни, основанная на обусловленности уровня жизни и здоровья людей состоянием экологической безопасности[16]. "Созвучной" с приведенной точкой зрения выглядит позиция Президента России, который неоднократно отмечал неблагоприятную ситуацию, сложившуюся в сфере обеспечения экологической безопасности, а также отмечал как одну из острейших проблем, требующих незамедлительного решения в этой сфере, — ухудшение экологического состояния природных ресурсов, в частности земель и почв[17].

Среди путей решения экологических проблем одной из действенных мер Президент России рассматривает повышение эффективности использования природных ресурсов. Об этом, в частности, говорит Указ Президента РФ от 19.04.2017 N 176 "О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года"[18] (далее — Стратегия), где среди основных задач по преодолению негативных тенденций в состоянии окружающей среды называется эффективное использование природных ресурсов, а также предотвращение ухудшения их экологического состояния.

Применительно к земельным и другим природным ресурсам обеспечение их эффективного использования следует рассматривать не только как практическую задачу, стоящую перед органами государственной власти, но и как их обязанность в контексте приведенной правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 23.04.2004 N 8-П.

Оценка экологической ситуации в стране, содержащаяся в Стратегии, указывает на наиболее острые проблемы в состоянии природных ресурсов и иные экологические проблемы. В качестве объективных критериев оценки деятельности органов государственной власти в сфере обеспечения экологической безопасности в настоящее время необходимо рассматривать как сокращение указанных негативных тенденций, так и предотвращение таковых.

К примеру, в сфере организации рационального и эффективного использования и охраны земельных ресурсов, а значит, в сфере обеспечения экологической безопасности такими объективными критериями оценки деятельности государственных органов являются сокращение площади земель сельскохозяйственного назначения, которые имеют признаки существенного снижения плодородия[19], а также признаки неиспользования земель[20] и значительного ухудшения экологической обстановки[21].

Таким образом, характеристика земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, представляет собой конституционные требования организации рационального и эффективного использования и охраны природных ресурсов. Эти требования наряду с обеспечением экологического благополучия являются главными конституционно-правовыми требованиями в сфере обеспечения экологической безопасности настоящих и будущих поколений народов Российской Федерации. Также они являются конституционно-правовой основой для формирования и реализации государственной экологической политики, правового регулирования рационального и эффективного природопользования, направленных на достижение общей конституционной цели — сохранение природных ресурсов и природной среды в целом как общенародного достояния и естественной основы экологического благополучия настоящих и будущих поколений народов Российской Федерации.

Список использованной литературы:

1. Бринчук М.М. Обеспечение экологической безопасности как правовая категория / М.М. Бринчук // Государство и право. 2008. N 9.

2. Жаворонкова Н.Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации: Монография / Н.Г. Жаворонкова, Ю.Г. Шпаковский. М.: Проспект, 2017.

3. Умнова И.А. Экологическая конституция в механизме правового обеспечения качества жизни // Охрана окружающей среды и качество жизни: правовые аспекты. Сб. науч. тр. Сер. "Правоведение" / И.А. Умнова; Отв. ред. Е.В. Алферова, О.Л. Дубовик. М., 2011.

4. Харьков В.Н. Земельное законодательство субъектов Российской Федерации: правовые основы региональной земельной политики / В.Н. Харьков. Тула: Изд-во ЗАО "Гриф и К", 2010.

5. Харьков В.Н. Принцип деления земель на категории по целевому назначению как основное начало государственного управления в сфере использования и охраны земель / В.Н. Харьков // Современное право. 2016. N 9.

Рекомендуется Вам: