ЮрФак: изучение права онлайн

Самообложение населения в России: проблемы реализации и перспективы развития

Автор: Гришина Т.М

Местное самоуправление, являясь одной из ведущих основ конституционного строя Российской Федерации и значимым элементом в структуре устройства демократического правового государства, в своей деятельности обязано гармонично сочетать интересы государства в целом, его органов, органов муниципального образования и человека, проживающего на определенной территории, в частности.

Гражданское общество государства формируется под непосредственным воздействием институтов самоуправления, потому что гражданские права и многочисленные внегосударственные проявления общественной жизни населения проявляются и осуществляются именно в местных сообществах. Его важнейшее значение как формы народовластия предопределяется тем, что муниципальное образование составляет первооснову в структуре Российского государства, а тема взаимодействия государственных органов и органов МСУ является на современном этапе одной из наиболее обсуждаемых на всех публично-властных уровнях в Российской Федерации.

Действующей Конституцией РФ[1] местное самоуправление (ст. 12, глава 8) наделяется самостоятельностью, которая выражается: в независимом формировании органов МСУ; собственном правовом регулировании порядка реализации полномочий по решению вопросов местного значения; достаточности материально-финансовых ресурсов, необходимых для эффективного осуществления указанных полномочий, и др. Этот важнейший принцип закреплен не только во внутреннем законодательстве, но и в международно-правовых актах, например Европейской хартии МСУ 1985 г., в которой закреплены основы для создания российских нормативно-правовых актов, регулирующих данную сферу общественных отношений[2].

Однако следует заметить, что в настоящее время финансово-экономические основы местного самоуправления в Российской Федерации являются одним из самых проблемных вопросов в функционировании органов МСУ ввиду того, что недостаточность финансово-материальной и ресурсной базы российских муниципальных образований препятствует обеспечению качественного осуществления собственных полномочий муниципальными органами, а также эффективному взаимодействию государственных органов и органов МСУ при наделении их отдельными государственными полномочиями. Например, муниципальные районы и поселения зависят в основном от консолидированного бюджета регионального и федерального уровня, так как значительную часть средств они получают не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи, к тому же имеющей целевое назначение[3].

Российские исследователи предлагают множество путей решения проблемы, среди которых одним из наиболее прогрессивных можно назвать самообложение граждан. Сама идея не нова для России и широко использовалась на территории государства в конце XIX — начале XX в. Во времена СССР, например, созданы такие НПА, как Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 29 августа 1924 г. "О самообложении населения для удовлетворения местных общественных нужд", Указ Президиума ВС РСФСР от 12 января 1984 г. "О самообложении сельского населения", и многие другие. Хотя официально самообложение тогда делили на две группы: обязательное и добровольное, но фактически его приравнивали к налогам.

На данный момент согласно ст. 56 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее — Закон N 131-ФЗ) средства самообложения определяются как разовые платежи граждан, осуществляемые для решения определенных вопросов местного значения. Размер платежей, сдаваемых в порядке самообложения гражданами, устанавливается в абсолютной величине, равной для всех жителей муниципального образования (исключение составляют отдельные категории граждан, численность которых не должна превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования, а размеры платежей могут быть уменьшены)[4]. Вопросы введения и использования данных платежей решаются населением на местном референдуме или сходе граждан. Необходимо отметить, что финансово-юридическая сущность правового института самообложения неоднородна и имеет характерные черты, как роднящие его с налогами (безвозмездность, цель взимания и др.), так и различающие эти правовые явления (однократность, добровольность введения, преимущественность вложений из бюджета субъекта РФ и др.). С одной стороны, в ст. 41 БК РФ установлена неналоговая сущность самообложения[5]. Также и в ст. 56 Закона N 131-ФЗ говорится о необязательности уплаты гражданами этих средств. Однако если на местном референдуме (сходе) будет принято положительное решение по вопросу самообложения, то уплата в местный бюджет таких средств станет обязательной. Можно констатировать, что правовая природа данного института не вполне определена, что можно трактовать как упущение законодателя, порождающее правовую неопределенность[6]. В силу двусмысленности в отдельных муниципалитетах данные платежи прямо называют налогом, например решение Совета депутатов муниципального образования Ретюнского сельского поселения Лужского муниципального района Ленинградской области от 22 апреля 2015 г. N 31 "О налоге по самообложению граждан"[7].

Если рассматривать средства самообложения в качестве диспозитивного источника пополнения местного бюджета, то следует воспринимать их как безвозмездные поступления (добровольные пожертвования). Бюджетным кодексом РФ в ч. 4 ст. 41 установлен такой вид дохода бюджетов, как безвозмездные поступления от физических лиц, в том числе добровольные пожертвования, детализируемые ст. 582 ГК РФ[8]. В свою очередь, Налоговый кодекс РФ в ч. 1 ст. 219 при определении размера налоговой базы наделяет правом налогоплательщика на получение отдельных социальных налоговых вычетов, в том числе в сумме доходов, перечисляемых налогоплательщиком в виде пожертвований[9]. Данное положение включает муниципальные учреждения как получателя пожертвования. Логичным было бы внесение законодателем дополнения в НК РФ нормы о возможности социальных налоговых вычетов в отношении средств самообложения по образцу пожертвований. Такая норма стимулирует рост гражданской активности жителей территории и пополнение муниципальных бюджетов.

Согласно ст. 56 Закона N 131-ФЗ субъектами самообложения являются "все жители муниципального образования", в то время как "под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан", т.е. законодатель дает два сущностно не совпадающих определения, что позволяет органам МСУ по своему усмотрению решать субъектные вопросы самообложения. Кто же должен выносить решения и нести бремя выплат? Под гражданами однозначно понимаются физические лица, обладающие устойчивой правовой связью с Российским государством. Определение "жители муниципального образования" подразумевает более широкий круг лиц, включая иностранцев, лиц, зарегистрированных и не зарегистрированных в муниципальном образовании, но фактически проживающих там не менее установленного срока и др. Необходимо четко обозначить круг субъектов, имеющих право выносить решение и обязанных уплачивать средства самообложения, а не опускать решение вопроса на муниципальный уровень. По мнению автора, в ст. 56 Закона N 131-ФЗ следует внести детализирующие коррективы, вносящие однозначное понимание: заменить термин "граждане" на "жителей муниципального образования" как более широкое понятие, включающее в себя различные конституционно-правовые статусы личности; обозначить минимальный единообразный срок проживания человека на территории муниципального образования для участия в самообложении; указать возраст жителя муниципалитета, с наступлением которого он вправе принимать участие в референдуме и выплатах по самообложению.

Отдельно следует выделить формулировку, позволяющую "отдельным категориям граждан" снижать размер платежей. Она не дает даже общих представлений о субъектном составе этого контингента. Общую формулу по регулированию состава этой группы должен вывести также федеральный законодатель, оставляя за субъектом Федерации право на функциональную коррекцию, а органам МСУ — на заполнение готовой формы конкретными именами, что исключит коррупционные элементы в регулировании вопроса.

Вопрос о применении самообложения решается на референдуме, который является высшей формой волеизъявления населения и способствует развитию гражданского общества, но данный институт имеет отрицательные стороны, а именно дороговизна его проведения. Представляется целесообразным учитывать вопрос: насколько предполагаемые доходы от "разовых платежей" превысят реальные расходы? Следовательно, необходимо перевести правовой институт из "разовых" в разряд многократно действующих и внести изменение по данному вопросу в законодательство, а именно исключить из ч. 1 ст. 56 Закона N 131-ФЗ термин "разовые", а число многократности данных платежей решать на местном референдуме или сходе граждан, что возможно регулировать ч. 2 ст. 56.

Само проведение референдума по вопросам платежей и сбора средств крайне спорно и противоречиво. Общемировая практика показывает, что не всегда голосование позволяет выявить истинное волеизъявление населения территории. Например, в конституционных актах Италии (ст. 75) и Греции (ст. 44) содержится запрещающая норма на проведение референдумов по вопросам налогообложения. В российском законодательстве также содержатся запреты на проведение референдумов по вопросам обязательных платежей (подразумеваются финансовые обязательства, указанные в п. "г" ч. 8 ст. 12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ")[10], к которым по отдельным признакам можно отнести и средства самообложения. Однако не следует относиться к институту прямой демократии недоверчиво и пренебрегать возможностью населения продемонстрировать свою волю. Необходимо более детально проработать формулировки выносимого на голосование вопроса, а именно внести детализирующие пункты: целевое назначение платежей; размер; допустимые сроки внесения платежа и возможный способ уплаты и др., придав конкретику, не предполагающую двусмысленность ответа.

В целях экономии бюджетных средств и более широкого привлечения населения к голосованию такой референдум можно проводить на специально создаваемых для этих целей информационно-коммуникационных виртуальных пространствах, используя площадки официальных сайтов муниципальных образований, что вполне вписывается в концепцию "электронного муниципалитета", конечной целью которой является создание новой формы организации взаимодействия муниципальной власти и гражданского общества[11]. Такой способ позволит сэкономить средства местного бюджета и обеспечить максимальное участие населения.

Немаловажной проблемой является отсутствие законодательного механизма воздействия на лиц, уклоняющихся от данного платежа. Однако Федеральный закон не устанавливает штрафных санкций в отношении "должников". Логичнее было передать возможность регулирования процесса на уровень региона, при этом привлечение к административной ответственности не должно освобождать от обязанности оплаты средств.

В Республике Татарстан наиболее широко используется правовой институт самообложения, поэтому наиболее целесообразно рассмотреть неоднозначность данного механизма на примере этого субъекта. Программа самообложения в Республике работает с 2013 г. и действует по принципу софинансирования из бюджета в пропорции 4:1. Сумма самообложения составляет от 100 руб. до 2 тыс. руб. Собираемость средств граждан в 2017 г. — 86,9%. По итогам года привлеченные средства были направлены на приоритетные задачи: дорожные работы (51%); благоустройство территории поселений (20%); водоснабжение (10%)[12]. Можно говорить о вполне успешном внедрении и эффективной работе механизма самообложения в регионе. Однако, несмотря на то что решения о введении средств самообложения принимались большинством голосов населения, участвовавшего в местных референдумах, отдельные лица отказывались производить выплаты, мотивируя отказ тем, что они лично не давали на них согласие. В связи с фактами невыплат правительство Татарстана предложило еще в 2017 г. установить для уклоняющихся штрафы в размере 1 — 2,5 тыс. руб., а при повторном нарушении в течение года — до 5 тыс. руб. Было также выражено мнение, что следует ввести процедуру самообложения для владельцев коттеджей, зарегистрированных в иных муниципальных образованиях, по месту фактического проживания, а не только местных жителей. Но затем позиция законодателей изменилась. Инициатива властей республики вызвала широкий резонанс, пользователи сетей указывали, что сборы становятся "добровольно-принудительными". Было замечено, что бремя по сбору "долгов" серьезно увеличит нагрузку на и без того перегруженную службу судебных приставов[13].

Подобная двусмысленность правовых норм и размытость определений от "добровольного платежа" до "обязательного характера исполнения решения" не дадут механизму занять прочное место среди источников пополнения местных бюджетов и вовлечения в процесс самофинансирования местного населения. Следует законодательно отрегулировать вопрос принудительного исполнения обязательств по самообложению, а решение должно быть принято на региональном уровне, с учетом местных особенностей и традиций. Например, Закон Красноярского края от 2 октября 2008 г. N 7-2161 "Об административных правонарушениях", п. 2 ст. 12.1, гласит: "…2. Неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях… граждан, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 2 000 рублей"[14], что, однако, не освобождает от обязанности оплатить средства самообложения.

Исходя из данных фактов можно сделать выводы: во-первых, если оставить без изменений развитие самообложения, то привлечение средств останется достаточно нераспространенным явлением, объем собранных сумм будет небольшим и зависимым от наличия субсидий из вышестоящего бюджета. Во-вторых, полный отказ от проведения местного референдума и введение вопроса по сбору средств самообложения в компетенцию представительного органа были бы неправильными, так как в этом случае собранные суммы практически приравняются к налогам. Адаптировать и облегчить порядок сбора средств самообложения можно, осуществляя данные вопросы на уровне территориального общественного самоуправления, что позволяет избежать проведения референдума. Такой подход, с одной стороны, привлечет к решению вопроса заинтересованных в этом жителей, с другой — сделает процесс менее затратным для бюджета мероприятием[15].

Немаловажное значение на уровне муниципального образования имеет психологический климат и политическое доверие местной власти. Именно отсутствие конструктивного диалога между органами МСУ и населением поселения зачастую выступает причиной для отказа от выплат. Определенную роль играет также низкая правовая грамотность и информированность населения по данным вопросам[16]. Устранить подобные препятствия надлежит МСУ путем установления оперативной связи с местным населением, своевременного доведения необходимой информации, поднятия коммуникативного уровня, правовой грамотности населения, включая лиц пожилого возраста, составляющих в большинстве своем наиболее неосведомленную в правовых вопросах социальную группу.

Существующая практика по вопросу самообложения населения в силу недоработок и пробелов законодательства пока широко не применяется в российских регионах. Объемы реально собираемых средств низки, но данное правовое явление, как эффективный способ наполнения муниципальных бюджетов, для решения актуальных проблем местного населения и роста эффективности проводимой бюджетной политики на территории России должно активно внедряться и стимулироваться субъектами Российской Федерации[17].

При комплексном подходе к решению этой задачи органами власти и населения, а также упрощении процедуры и совершенствования законодательства правовой институт самообложения в перспективе сможет стать важным источником доходов местного бюджета муниципального образования и инструментом по созданию активного гражданского общества в России. Следует также отметить, что в самообложении заложен ключевой механизм самоуправления в виде непосредственного участия граждан в решении проблем места проживания[18].

Следует активно внедрять и стимулировать данный механизм как способ пополнения местных бюджетов для решения насущных проблем местного населения и повышения эффективности проводимой бюджетной политики России.

Литература

1. Балынин И.В. Практика использования инструмента самообложения граждан при формировании доходов местных бюджетов / И.В. Балынин // Финансы и управление. 2015. N 2. С. 53 — 62.

2. Дронов В.Н. Цифровое неравенство, причины возникновения и пути его преодоления / В.Н. Дронов, О.Н. Махрова // Информатизация населения и устранение цифрового неравенства как фактор социально-экономического развития региона: Материалы международной научно-практической конференции (г. Рязань, 21 мая 2015 г.): Сб. науч. ст.; Редкол. В.Н. Дронов, А.С. Печников. Рязань: [б. и.], 2015. С. 7 — 21.

3. Емец М.И. Средства самообложения граждан как источник формирования доходов местного бюджета / М.И. Емец, М.А. Макаров // Экономика и менеджмент инновационных технологий. 2016. N 12(63). С. 199 — 205.

4. Кирин А.А. О средствах самообложения граждан: правовой анализ / А.А. Кирин // Молодой ученый. 2017. N 35. С. 56 — 59.

5. Майкова Э.Ю. Финансово-экономическая база функционирования российской системы МСУ: проблемы и пути совершенствования / Э.Ю. Майкова, Е.В. Симонова // Инновационные механизмы решения проблем научного развития: Материалы международной научно-практической конференции (г. Уфа, 28 декабря 2016 г.): Сб. науч. ст.: В 4 ч. / Отв. ред. А.А. Сукиасян. Уфа: Омега Сайнс, 2016. С. 158 — 162.

6. Сергиенко Н.С. Самообложение: история и современность / Н.С. Сергиенко // Деньги, кредит, бюджет России: история и современность: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 125-летию со дня рождения Г.Я. Сокольникова (г. Москва, 8 октября 2014 г.): Сб. науч. ст. М.: Маска, 2014. С. 293 — 298.

7. Черкасова Ю.И. Правовые аспекты самообложения граждан / Ю.И. Черкасова, Н.Г. Плотникова // Предпринимательство и право. 2015. URL: http://lexandbusiness.ru/view-article.php?id=5177.

8. Черкасова Ю.И. Самообложение граждан: проблемы и перспективы / Ю.И. Черкасова // Вестник Московского университета МВД России. 2013. N 10. С. 221 — 230.

 


[1] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 12.03.2019).

[2] Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_20361/ (дата обращения: 12.03.2019).

[3] Майкова Э.Ю., Симонова Е.В. Финансово-экономическая база функционирования российской системы МСУ: проблемы и пути совершенствования // Инновационные механизмы решения проблем научного развития: Материалы международной научно-практической конференции (г. Уфа, 28 декабря 2016 г.): Сб. науч. ст.: В 4 ч. / Отв. ред. А.А. Сукиасян. Уфа: Омега Сайнс. С. 158 — 162.

[4] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ред. от 27.12.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 08.01.2019). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 12.03.2019).

[5] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 27.12.2018). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения: 12.03.2019).

[6] Кирин А.А. О средствах самообложения граждан: правовой анализ // Молодой ученый. 2017. N 35. С. 56 — 59.

[7] Решение Совета депутатов муниципального образования Ретюнского СП Лужского муниципального района от 22 апреля 2015 г. N 31 "О налоге по самообложению граждан". URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=SPB;n=169067#04703472412098244 (дата обращения: 12.03.2019).

[8] Черкасова Ю.И., Плотникова Н.Г. Правовые аспекты самообложения граждан // Предпринимательство и право. 2015. URL: http://lexandbusiness.ru/view-article.php?id=5177 (дата обращения: 12.03.2019).

[9] Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (ред. от 25.12.2018). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19671/ (дата обращения: 12.03.2019).

[10] Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (ред. от 27.12.2018). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37119/ (дата обращения: 12.03.2019).

[11] Дронов В.Н., Махрова О.Н. Цифровое неравенство, причины возникновения и пути его преодоления // Информатизация населения и устранение цифрового неравенства как фактор социально-экономического развития региона: Материалы международной научно-практической конференции (г. Рязань, 21 мая 2015 г.): Сб. науч. ст. / Редкол. В.Н. Дронов, А.С. Печников. Рязань: [б. и.], 2015. С. 7 — 21.

[12] В Татарстане проходят референдумы по самообложению сборами граждан // РИА Новости. 2018. 18 ноября. URL: https://ria.ru/20181118/1533028049.html (дата обращения: 12.03.2019).

[13] Агрызский район. Юристы о самообложении граждан и возможных штрафах // Навигатор-престиж. URL: http://навигаторпрестиж.рф/?р=2636 (дата обращения: 12.03.2019).

[14] Закон Красноярского края от 2 октября 2008 г. N 7-2161 "Об административных правонарушениях" // СПС "Гарант".

[15] Емец М.И., Макаров М.А. Средства самообложения граждан как источник формирования доходов местного бюджета // Экономика и менеджмент инновационных технологий. 2016. N 12(63). С. 199 — 205.

[16] Сергиенко Н.С. Самообложение: история и современность // Деньги, кредит, бюджет России: история и современность: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 125-летию со дня рождения Г.Я. Сокольникова (г. Москва, 8 октября 2014 г.): Сб. науч. ст. М.: Маска, 2014. С. 293 — 297.

[17] Балынин И.В. Практика использования инструмента самообложения граждан при формировании доходов местных бюджетов // Финансы и управление. 2015. N 2. С. 53 — 62.

[18] Черкасова Ю.И. Самообложение граждан: проблемы и перспективы // Вестник Московского университета МВД России. 2013. N 10. С. 221 — 230.


Рекомендуется Вам: