ЮрФак: изучение права онлайн

“Цифровой” бюджет: будущее или настоящее?

Автор: Поветкина Н.А.

Современное развитие мировой цивилизации характеризуется становлением "новой реальности – "цифровой", не имеющей аналогов в истории человечества"[1]. Создание и внедрение цифровых технологий, цифровых систем неизбежно влекут трансформацию, казалось бы, уже устоявшихся понятий и явлений. Происходящие метаморфозы, связанные с цифровизацией всех сфер жизни общества и государства, неизбежно проникают и в сферу бюджетных правоотношений. Именно бюджет является одним из базовых и необходимых элементов государственного механизма, необходимого для его эффективного функционирования, что, в свою очередь, предопределяет его достаточно высокую востребованность в научной и законодательной сферах. Цифровизация стала уже объективной реальностью, позволяющей говорить и о так называемом "цифровом" бюджете.

Прежде чем рассматривать различные аспекты цифровой характеристики бюджета, отметим несколько важных положений, имеющих принципиальное значение для понимания специфики и значения бюджета и бюджетной деятельности и позволяющих осмыслить проблематику заявленной темы.

В первую очередь, цифровизация бюджетной сферы влияет на функционирование абсолютно всех сфер государственной деятельности, даже несмотря на то, что она не выделяется в качестве отдельного инструмента либо самостоятельного направления финансовой, бюджетной политики. Это объясняется очевидными объективными причинами – без финансового обеспечения не может быть реализована ни одна задача, функция, полномочие государства. При этом нельзя не учитывать и такую особенность – бюджетная сфера, выполняя ресурсную функцию для реализации иных сфер деятельности государства, постоянно находится в процессе саморазвития и самосовершенствования, формируя непрерывные неразрывные циклические соединения, опосредуемые бюджетом между всеми направлениями деятельности государства.

Во-вторых, государство рассматривает бюджет и как инструмент эффективного государственного управления, и как результат эффективного государственного управления[2], и все те новеллы правового регулирования и эксперименты, происходящие в этой сфере, позиционируются именно в указанном контексте. В качестве иллюстрации данных положений можно привести следующие институты:

– институт информационных ресурсов в бюджетной сфере[3], к которым мы относим государственную интегрированную информационную систему управления общественными финансами "Электронный бюджет"[4], государственную информационную систему о государственных и муниципальных платежах[5]; информационно-аналитическую систему Федерального казначейства[6]; информационный сайт "Бюджет для граждан"[7]. Ко второй группе возможно отнести: федеральную информационную систему стратегического планирования[8]; государственную автоматизированную информационную систему "Управление"[9]; информационный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях[10]; единую информационную систему в сфере закупок[11];

– институт централизованного бюджетного учета и отчетности, заключающийся в передаче полномочий отдельных федеральных органов исполнительной власти по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности, начислению и оплате труда, иных выплат и связанных с ними обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, в Федеральное казначейство и его территориальные органы[12];

– институт аутсорсинга в сфере государственного управления, в рамках которого происходит передача обеспечения хозяйственной деятельности органа государственной власти отдельной организации, что освобождает данный орган от выполнения несвойственных ему ресурсных функций, повышение эффективности работы отдельного органа государственной власти (и в дальнейшем системы данных органов) и повышение эффективности расходов бюджета;

– институты, направленные на непосредственное повышение качества предоставляемых государством услуг. К ним можно отнести как уже эффективно функционирующие, например институт государственных (муниципальных) закупок, единый агрегатор торговли (РТ – Проектные технологии "Березка" для государственных закупок малого объема), так и планируемый к внедрению институт государственного (муниципального) социального заказа;

– новый институт – "бюджетный банк" в лице Федерального казначейства, который характеризуется трансформацией системы казначейских счетов, направленной на усовершенствование учетной модели бюджетных средств.

Следует заметить, что значение вышеуказанных обстоятельств для понимания роли бюджета и его идентификации как "цифрового" должно рассматриваться лишь в системном функционировании всех институтов.

Таким образом, можно констатировать, что к настоящему времени, с одной стороны, уже сложилась устойчивая практика "оцифровки" бюджетных правоотношений, учитывающая основные общие тенденции развития цифровых технологий, с другой – уже "оцифрованные" бюджетные отношения оказывают влияние и предопределяют развитие иных социальных институтов, регуляторов и т.д.

Так в чем же может заключаться "цифровая" сущность бюджета? Рассмотрим следующие три, на наш взгляд, наиболее объективно обусловленные характеристики бюджета как "цифрового":

1. "Цифровой" бюджет – это бюджет, который формируется и исполняется с использованием различных цифровых (информационных, электронных) технологий. Как уже было отмечено ранее, в настоящее время в бюджетный процесс активно внедряются новые и усовершенствуются уже существующие цифровые технологии и системы (ГИИС "Электронный бюджет" и др.).

Можно отметить и перспективы внедрения в бюджетный процесс передовых цифровых технологий, не так активно, но тем не менее используемых в иных сферах. Речь идет о возможности задействования распределенной базы данных – блокчейн, первоначально использовавшейся в процессе майнинга криптовалюты. В настоящее время активно идет дискуссия о данной технологии, ее возможностях и ее влиянии на различные сферы деятельности[13]. Представляется, что внедрение данной технологии в бюджетный процесс будет иметь позитивный эффект. Тем не менее данная инициатива видится нескорой, поскольку помимо объективных технических сложностей, связанных с процессом использования данной технологии, существуют и специфические особенности самого бюджетного процесса, требующего приостановления или возврата "цепочки движения бюджетных средств" – обратного движения, которое в условиях блокчейна будет невозможно.

Особо следует подчеркнуть, что внедрение и развитие информационных технологий в бюджетную сферу не только имеет значение для качества внутренней бюджетной деятельности, но и оказывает прямое влияние на место России в специализированных международных рейтингах, так, например, Индексом открытости бюджета[14] России в рейтинге присвоено 15-е место (из 100).

2. "Цифровой" бюджет – это бюджет, в котором значительная часть расходов предназначена для финансового обеспечения различных мероприятий, связанных с реализацией федеральных проектов и т.д., направленных на цифровизацию различных сфер деятельности государства. Например, федеральным бюджетом на 2019 г. и плановый период 2020 и 2021 гг.[15] на 2020 г. предусмотрено на Федеральный проект "Цифровое государственное управление" – 121 512,1 тыс. руб., на Федеральный проект "Кадры для цифровой экономики" – 770 260,0 тыс. руб., на Федеральный проект "Цифровые технологии" – 2 000 000,0 тыс. руб., на Федеральный проект "Цифровая культура" – 80 000 тыс. руб., на Федеральный проект "Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)" – 13 440 220,0 тыс. руб. и т.д. Более того, как показывает анализ указанного Федерального закона, расходы, связанные с цифровизацией, предусмотрены в абсолютном большинстве сфер деятельности государства.

3. "Цифровой" бюджет – это обособленная на специальном счете часть бюджета, формируемая за счет обязательных платежей, уплачиваемых альтернативными денежными средствами – криптовалютой ("криптобюджет").

В настоящее время незавершенной остается научная и законодательная дискуссия о возможности придания альтернативным денежным средствам, денежным суррогатам правовой формы. При этом высказываются диаметрально противоположные мнения относительно их сущности и последствий внедрения и развития[16].

При рассмотрении вопроса о "цифровом" бюджете именно в аспекте формы платежа, который его формирует, очевидной представляется зависимость возможности существования данного "цифрового" бюджета от факта придания криптовалюте режима законного платежного средства и легализации возможности уплаты обязательных платежей криптовалютой в России. Следует отметить, что в отдельных зарубежных государствах уже легализована такая возможность. Так, например, жители швейцарского города Кьяссо с 2018 г. смогут вносить налоговые платежи в биткойнах[17].

Также рекомендуется Вам:

Для того чтобы расплатиться криптовалютой, вносимая сумма должна быть не менее 250 швейцарских франков. Отмечается, что власти города приняли такое решение после того, как ряд компаний, занимающихся развитием блокчейна, заявили о планах разместить свои научные и производственные мощности в Кьяссо. Кантон Цуг (Швейцария) заявил о приеме криптовалют (биткойнов) в оплату государственных услуг (услуги совета)[18].

Как можно увидеть, если о "цифровом" бюджете в первом и втором аспекте мы можем говорить как об уже существующей реальности, то третий аспект представляется на сегодняшний день для российской правовой системы некоторой историей из будущего, требующей дополнительного внимания и обсуждения.

Резюмируя изложенное, отметим, что бюджетная сфера активно и эффективно проходит всестороннюю "оцифровку", и это в целом позволяет говорить о бюджете как о "цифровом"; правовое оформление "цифрового" бюджета состоит из многоуровневого и комплексного регулирования и строится на междисциплинарном подходе, находится в стадии активного развития и происходит в границах общей цифровизации сфер деятельности государства с учетом специфики, характерной для бюджетной деятельности.

Литература

1. Булгаков И.Т. Правовые вопросы использования технологии блокчейн / И.Т. Булгаков // Закон. 2016. N 12. С. 80 – 88.

2. Изольдина Л.М. Правовой статус криптовалюты / Л.М. Изольдина // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. 2018. N 12. С. 11 – 19.

3. Кудряшова Е.В. Правовое регулирование криптовалют: выбор вектора развития / Е.В. Кудряшова // Финансовое право. 2018. N 6. С. 7 – 11.

4. Кучеров И.И. Криптовалюта как платежное средство / И.И. Кучеров // Финансовое право. 2018. N 7. С. 5 – 8.

5. Кучеров И.И. Криптовалюта как правовая категория / И.И. Кучеров // Финансовое право. 2018. N 5. С. 3 – 8.

6. Кучеров И.И. Налоговые последствия использования альтернативных платежных средств (теоретико-правовые аспекты) / И.И. Кучеров, И.А. Хаванова // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. N 1. С. 66 – 72.

7. Нурмухаметов Р.К. Технология блокчейн: сущность, виды, использование в российской практике / Р.К. Нурмухаметов, П.Д. Степанов, Т.Р. Новикова // Деньги и кредит. 2017. N 12. С. 101 – 103.

8. Поветкина Н.А. "Финтех" и "регтех": границы правового регулирования / Н.А. Поветкина, Ю.В. Леднева // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. N 2. С. 46 – 67.

9. Поветкина Н.А. Бюджетно-правовые инструменты повышения эффективности государственного управления / Н.А. Поветкина // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. N 4. С. 240 – 244.

10. Поветкина Н.А. Правовая форма интеграции информационных систем и информационных технологий в сферу публичных финансов / Н.А. Поветкина // Журнал российского права. 2018. N 5. С. 96 – 112.

11. Савельев А.И. Некоторые правовые аспекты использования смарт-контрактов и блокчейн-технологий по российскому праву / А.И. Савельев // Закон. 2017. N 5. С. 94 – 117.

12. Свон М. Блокчейн: схема новой экономики / М. Свон, перевод с английского. Москва: Сбербанк, 2016. 216 с.

13. Трунцевский Ю.В. Цифровая (виртуальная) валюта и противодействие отмыванию денег: правовое регулирование / Ю.В. Трунцевский // Банковское право. 2018. N 2. С. 18 – 28.

14. Хабриева Т.Я. Право перед вызовами цифровой реальности / Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. 2018. N 9 (261). С. 5 – 16.

References

15. Buterin V. On Public and Private Blockchains / V. Buterin // Ethereum Blog. 2015. 7 August.

 


[1] Хабриева Т.Я. Право перед вызовами цифровой реальности // Журнал российского права. 2018. N 9. С. 5.

[2] См. подробнее о бюджетно-правовых инструментах повышения эффективности государственного управления: Поветкина Н.А. Бюджетно-правовые инструменты повышения эффективности государственного управления // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. N 4. С. 240 – 244.

[3] См. подробнее: Поветкина Н.А. Правовая форма интеграции информационных систем и информационных технологий в сферу публичных финансов // Журнал российского права. 2018. N 5. С. 96 – 112.

[4] Постановление Правительства РФ от 30 июня 2015 г. N 658 "О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами "Электронный бюджет" (вместе с "Положением о государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами "Электронный бюджет") // СЗ РФ. 2015. N 28. Ст. 4228.

[5] Анализ информации с официального сайта Федерального казначейства позволяет сделать вывод, что данная система включена в структуру более глобальной системы – государственной автоматизированной информационной системы "Управление", в то же время структура ГАИС "Управление", утвержденная Постановлением Правительства от 25 декабря 2009 г. N 1088 "О государственной автоматизированной информационной системе "Управление" (п. 7 Положения ГАИС "Управление"), не включает ее в свой состав, при этом однозначно определен оператор обеих систем – Федеральное казначейство.

[6] URL: http://www.roskazna.ru/gis/informacionno-analiticheskie-sistemy-federalnogo-kaznachejstva/.

[7] URL: http://budget.open.gov.ru/.

[8] Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2015 г. N 1278 "О федеральной информационной системе стратегического планирования и внесении изменений в Положение о государственной автоматизированной информационной системе "Управление" // СЗ РФ. 2015. N 49. Ст. 6972.

[9] Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. N 1088 "О государственной автоматизированной информационной системе "Управление" (вместе с "Положением о государственной автоматизированной информационной системе "Управление" // СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 101.

[10] URL: http://www.bus.gov.ru/pub/.

[11] URL: http://zakupki.gov.ru/.

[12] URL: http://www.roskazna.ru/dokumenty/tsentralizovannyy-byudzhetnyy-uchet-i-otchetnost/. В настоящее время проводится эксперимент в Федеральной службе по аккредитации и ее территориальных органах. Начиная с января 2020 г. к данной дистанционной системе ведения бюджетного учета присоединяются более 10 федеральных министерств и ведомств (http://www.roskazna.ru/dokumenty/tsentralizovannyy-byudzhetnyy-uchet-i-otchetnost/).

[13] См., напр.: Булгаков И.Т. Правовые вопросы использования технологии блокчейн // Закон. 2016. N 12. С. 80 – 88; Свон М. Блокчейн: схема новой экономики: перевод с англ. М.: Сбербанк, 2016. С. 8 – 9; Савельев А.И. Некоторые правовые аспекты использования смарт-контрактов и блокчейн-технологий по российскому праву // Закон. 2017. N 5. С. 94 – 117; Нурмухаметов Р.К., Степанов П.Д., Новикова Т.Р. Технология блокчейн: сущность, виды, использование в российской практике // Деньги и кредит. 2017. N 12; Блокчейн: цепная реакция // EY: сайт. URL: http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/EY-blockchain-tom-rus/$File/EY-blockchain-tom-rus.pdf. Загл. с экрана; Buterin V. On Public and Private Blockchains // Ethereum Blog. 2015. 7 Aug. URL: https://blog.ethereum.org/2015/08/07/on-public-and-private-blockchains/; и др.

[14] Международный рейтинг, составленный авторитетной неправительственной организацией "Международное бюджетное партнерство". URL: https://www.internationalbudget.org/open-budget-survey/open-budget-index-rankings/ (данные 2017 г.). Для сравнения: в 2006 г. Россия по индексу открытости бюджета занимала 47-ю из 100 позиций.

[15] Федеральный закон от 29 ноября 2018 г. N 459-ФЗ "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 30.11.2018.

[16] См., напр.: Поветкина Н.А., Леднева Ю.В. "Финтех" и "регтех": границы правового регулирования // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. N 2. С. 46 – 67; Кучеров И.И. Криптовалюта как платежное средство // Финансовое право. 2018. N 7. С. 5 – 8; Кучеров И.И. Криптовалюта как правовая категория // Финансовое право. 2018. N 5. С. 3 – 8; Кучеров И.И., Хаванова И.А. Налоговые последствия использования альтернативных платежных средств (теоретико-правовые аспекты) // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. N 1. С. 66 – 72; Кудряшова Е.В. Правовое регулирование криптовалют: выбор вектора развития // Финансовое право. 2018. N 6. С. 7 – 11; Трунцевский Ю.В. Цифровая (виртуальная) валюта и противодействие отмыванию денег: правовое регулирование // Банковское право. 2018. N 2. С. 18 – 28; Изольдина Л.М. Правовой статус криптовалюты // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. 2018. N 12. С. 11 – 19; письмо ФНС России от 22 ноября 2018 г. N БС-4-11/22635@ "О налогообложении доходов физических лиц" (вместе с письмом Минфина России от 8 ноября 2018 г. N 03-04-07/80764) // СПС "КонсультантПлюс"; Информация Банка России от 4 сентября 2017 г. "Об использовании частных "виртуальных валют" (криптовалют)" // Вестник Банка России. 2017. N 80; О регулировании выпуска и оборота криптовалют: письмо Минфина России от 2 октября 2017 г. N 03-11-11/63996 // СПС "КонсультантПлюс"; и т.д.

[17] URL: https://www.rbc.ru/rbcfreenews/59b6aeab9a79476373cd9db8.

[18] URL: https://www.swissinfo.ch/eng/business/swiss-fintech_chiasso-accepts-tax-payments-in-bitcoin/43503464.

Рекомендуется Вам: