Цифровая трансформация системы государственных и муниципальных закупок

Автор: Шмелева М.В.

Сегодня мы наблюдаем картину, как мир все больше сталкивается с растущей глобализацией и цифровизацией. За последние годы произошло значительное развитие цифровых технологий, которые оказали огромное влияние на все аспекты повседневной жизни государства и общества. В частности, Организация экономического сотрудничества и развития (далее — ОЭСР) активно обобщает и распространяет лучшие практики разных стран в области информационно-коммуникационных технологий. Например, Канкунская декларация 2016 г.[1] обозначила стремление стимулировать цифровые инновации и изобретения в деятельности государственных органов, в том числе при проведении закупок.

Собственно цифровым технологиям посвящена также Рекомендация Совета ОЭСР (2014) по стратегиям цифрового правительства[2] (далее — Рекомендация). В Рекомендации используются понятия цифрового и электронного правительства. Электронное правительство предполагает использование информационно-коммуникационных технологий (к примеру, Интернета) в деятельности госслужащих. В цифровом правительстве ИТ-технологии выступают составной частью стратегии модернизации государственного управления в целях создания более качественного общественного продукта.

В целях обеспечения правильного применения названной Рекомендации в октябре 2016 г. ОЭСР был принят Инструментарий цифрового правительства[3], в котором конкретизированы 12 принципов цифрового правительства. Одним из принципов, предусмотренных в Рекомендации, является принцип государственных закупок цифровых технологий. Принцип предусматривает, что государственные закупки должны быть адаптированы к новым тенденциям в технологиях и методах развертывания технологий, а именно к облачным технологиям, программному обеспечению с открытыми источниками, новым формам государственно-частного партнерства.

Российская Федерация, как часть мирового сообщества, также следует современным тенденциям в области развития цифровой экономики. Так, Указом Президента РФ[4] было закреплено, что одной из целей цифрового развития экономики в России выступает внедрение технологии обработки данных с помощью электронных технологий в целях уменьшения затрат при выполнении работ, оказании услуг и производстве товаров, а также формирования цифрового общества. В Указе впервые предпринята попытка осознания и использования таких категорий, как цифровая экономика, большие данные, облачные и туманные вычисления, интернет вещей.

Развитие цифровой экономики предопределило в том числе новые подходы к регулированию всех сфер экономики, включая область государственных закупок. Согласно распоряжению Правительства РФ N 1662-р[5] сегодня перед государством стоит цель масштабного технологического обновления экономики на основе передовых научных разработок, формирования у общества и предпринимателей модели инновационного поведения, формирования конкурентоспособного национального сектора разработок и исследований, обеспечивающего переход России на инновационный путь развития, поддержки создания и распространения инноваций во всех сферах экономики.

Для достижения указанной цели будут реализовываться меры по следующим основным направлениям: формирование стимулов к инновационному развитию путем усиления инновационной направленности системы государственных закупок; использование в целях усиления поддержки российских компаний возможностей системы государственных закупок.

В соответствии с общей направленностью правового регулирования корректируются и направления регулирования различных отраслей. К примеру, распоряжением Правительства РФ N 1632-р[6] предусмотрена необходимость совершенствования антимонопольного законодательства в целях обеспечения более эффективного регулирования вопросов, касающихся государственных и муниципальных закупок.

Безусловно, перемены никогда не бывают легкими, иногда они могут быть даже болезненными, но они необходимы. Система государственных закупок должна адаптироваться и развиваться с такой же скоростью, как меняющийся мир. Стремительные технологические изменения требуют большей гибкости от системы закупок.

Например, гибкий магнитный диск, произведенный в 1987 г., содержал всего 1.44 MB[7]. А всего 30 лет спустя он был заменен флешкой с 1 TB памятью, который может содержать больше информации, чем 728 177 000 магнитных дисков[8]. То же самое касается и вычислительной мощности компьютеров. Так, производственная мощность iPhone 6 в 120 000 000 раз превосходит мощность компьютера, который человек использовал для полета на Луну[9].

Для полного включения существующих и будущих инновационных технологий в сферу закупок требуются в том числе организационные сдвиги. Трудно предсказать, потребности в каких технологиях будут у государства через 5 или даже через 10 лет — в нанотехнологиях, биотехнологиях, искусственном интеллекте, робототехнике или вообще в технологиях, неизвестных в настоящее время. Например, в сфере обороны не совсем понятно, на каком самолете военные будут летать и где будут происходить военные действия — на традиционном поле сражений, в космосе, в киберпространстве или в какой-либо другой области. Таким образом, система государственных закупок должна быстро подстраиваться под парадигмы новой реальности.

Цифровизация государственных закупок — это не просто вопрос приобретения самых передовых технологий. Это также требует изменения инструментов и способов закупок, которые позволили бы государству осуществлять взаимодействие с новыми технологиями, а также эффективно и быстро интегрировать их в практическую действительность. В противном случае мы будем тратить миллиарды рублей на покупку устаревших технологий или приобретать такие технологии, которые к моменту их использования уже устареют. Частный сектор сейчас использует много технологических нововведений, за которыми государство не успевает.

Так, электронная торговая площадка "Центр электронных торгов", построенная на сервисе, основанном на предиктивной аналитике, показала свою эффективность в использовании технологии машинного обучения при проведении корпоративных закупок. Каждому поставщику на основе анализа предыдущей его деятельности площадка с высокой долей вероятности прогнозирует, закупки какого заказчика будут ему интересны[10].

В связи с изложенным согласимся с Э.В. Талапиной, которая пишет: "…в России по-прежнему стоит проблема совместимости государственных и частных платформ (в частном секторе много полезной информации, которую госсектор не использует по тем или иным причинам)"[11].

Думается, что система закупки должна быть настолько вариативна и гибка, чтобы иметь возможность подстраиваться (адаптироваться) под различные потребности заказчиков и временные рамки, она должны быть аналогичной покупке какого-либо товара с полки в магазине.

По мнению многих аналитиков[12], одним из основных мировых трендов в сфере государственных закупок является курс на широкое использование современных информационных технологий, базирующихся на развитых компьютерных и коммуникационных системах. В настоящий момент этот процесс активно развивается по двум основным направлениям. Во-первых, компьютеризации подвергаются внутренние процессы — внедряются модули e-procurement и системы Supply Chain Management. Во-вторых, активно используются внешние ресурсы — электронные торговые площадки[13].

Такая тенденция прослеживается и в России. Так, мы можем наблюдать, как традиционные способы проведения закупочных процедур все больше отходят на второй план, уступая место электронным закупочным процедурам. С 1 января 2019 г. электронные конкурентные процедуры для всех заказчиков[14] стали обязательными. Электронными помимо аукциона стали конкурс, запрос котировок, запрос предложений и все двухэтапные открытые конкурентные процедуры.

Действующая редакция Закона о закупках[15] также с 1 января 2019 г.[16] содержит жесткие указания по выбору способов закупок. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Закона о закупках все заказчики должны осуществлять конкурентные закупки в электронной форме, если иное не предусмотрено положением о закупке. Кроме того, в своих положениях заказчики не во всех случаях могут закрепить возможность неиспользования электронной формы закупочных процедур. В частности, заказчики обязаны проводить электронные закупки, если нужно закупить товары (работы, услуги), включенные в так называемый электронный перечень[17]. Указанный перечень включает в себя широко распространенные в закупочной практике объекты закупки, такие, как полиграфическая продукция, канцелярские принадлежности, транспортные средства, услуги по уборке и проч. За нарушение формы проведения закупочных процедур заказчики могут быть привлечены к административной ответственности[18], а проведенная с нарушением закупка может быть аннулирована[19].

За заказчиками сохраняется только право выбрать конкретный способ электронной закупки (конкурс, аукцион, запрос предложений или запрос котировок)[20].

Закон о закупках отдельными видами юридических лиц не устанавливает категоричного требования использовать специальную электронную торговую площадку, как это делает Закон о контрактной системе[21]. Так, по результатам проведенного анализа мы пришли к выводу, что заказчику можно провести закупку в рамках Закона о контрактной системе только на 8 электронных торговых площадках[22], а в рамках Закона о закупках отдельными видами юридических лиц более чем на 160 электронных торговых площадках[23].

Более того, заказчикам, работающим в рамках Закона о закупках отдельными видами юридических лиц, предоставлено право самостоятельно определять порядок осуществления электронной закупки, в том числе выбрать любую электронную торговую площадку или вообще проводить электронную закупку вне электронной торговой площадки. В частности, в письме ФАС России от 2 августа 2012 г. N АК/24857[24] предусмотрено, что в качестве электронной закупки может рассматриваться даже простой обмен электронными документами между заказчиком и участниками закупки в соответствии с требованиями, предъявляемыми к конкретному способу закупки.

Таким образом, ключевым фактором при проведении государственных закупок выступает тот факт, что весь документооборот между заказчиком и участниками закупки должен осуществляться исключительно в электронной форме.

Большое влияние на электронизацию государственных закупок оказывает также растущая асимметрия между информационными технологиями и правовой системой, в том числе блокчейн-индустрией. "Иными словами, пока в России решались и решаются проблемы электронизации в государственном управлении, многие из них стали уже неактуальными в эпоху цифровых технологий (пример: хорошо выстроенное законодательство о защите персональных данных не рассчитано на риски при обработке больших данных)"[25].

Блокчейн-технология стала основным вызовом для общества и регуляторов. Отчасти это обусловлено децентрализованным и автономным характером технологии и структуры блокчейнов, а также абсолютной независимостью блокчейнов от государственных институтов.

Несмотря на сложность применения блокчейна, представляется, что указанная технология должна быть внедрена в систему государственных закупок, учитывая следующие обстоятельства: 1) она позволит упразднить использование посредников и промежуточных звеньев, а следовательно, сократит временные и финансовые затраты на проведение закупок; 2) она сможет обеспечить проведение закупок в цифровом виде; 3) она позволит защитить закупки от несанкционированного доступа, а следовательно, не будет срыва процедуры закупки, возникшей по вине заказчика или участника закупки); 4) она позволит минимизировать возможность сговора заказчика с участниками закупки; 5) внедрение цифровых платформ работы с данными в закупках позволит осуществлять автоматический поиск любой информации.

Используя блокчейн-технологии и электронные процедуры, можно даже бороться с картелями. Например, внедряя отдельные элементы слепых закупок, участники будут снижать цену контракта до минимального предела. Сейчас они видят, что конкуренты цену закупки не снижают, а значит, условия картельного соглашения достигаются. А с введением механизмов электронных торгов сами картельные соглашения начнут терять смысл, и это в том числе станет частью системной работы по противодействию коррупции в сфере государственных закупок.

Важность осуществления цифровой трансформации процессов закупочной деятельности заключается также в чрезвычайной сложности и объемности закупочного законодательства.

Многие полагают, что большое число и сложность законов, положений, исполнительных указов, директив, стратегий и процедур препятствуют процессу закупки, снижают скорость и эффективность закупки путем увеличения времени, сложности и стоимости закупочного процесса[26].

Так, с момента вступления в действие Закона о контрактной системе было принято более 50 законов о внесении в него поправок, а также около 100 правительственных и ведомственных актов, регулирующих порядок закупок через контрактную систему. А за время действия Закона о закупках госкомпаниями было принято 20 законов о поправках. Кроме того, по данным Минэкономразвития, в связи с последней реформой по цифровизации государственных закупок будет принято еще почти 30 подзаконных актов[27].

Думается, решением этой проблемы мог бы стать перевод в цифру большого количества закупочных правил, чтобы единая информационная система сама помогала заказчикам правильно и своевременно проводить закупочные процедуры, а участникам закупки подавать надлежащим образом оформленные заявки на участие в закупках.

Кроме того, двенадцатым принципом Инструментария цифрового правительства предусмотрено обязательное установление государством законодательных и регуляторных рамок с периодическим пересмотром законодательства. В результате должны быть обеспечены юридическая эквивалентность бумажных и онлайн-процессов, упрощены нормативные требования, оптимизированы процедуры.

Следует полагать, что подобный пересмотр российского законодательства в целях учета новых технологических возможностей можно зафиксировать применительно и к государственным закупкам. В целях исключения неравномерного и нескоординированного законодательного регулирования сферы государственных закупок представляется правильным ввести обязательное требование о регулярном пересмотре законодательства в этой сфере с целью его "подтягивания" до актуального уровня развития цифровых технологий.

Учитывая изложенное, следует полагать, что внедрение и развитие современных цифровых технологий в сфере государственных закупок целесообразно осуществлять по двум направлениям.

1. Цифровая трансформация процессов закупочной деятельности заказчиков, которая включает в себя совершенствование процедур и механизмов определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) на базе цифровой инфраструктуры, а также создание цифровой инфраструктуры для поддержки аналитической деятельности и аудита в сфере государственных закупок.

2. Содействие цифровой трансформации системы государственных закупок путем внедрения систем аналитики и поддержки принятия решений, основанных на данных, и аудит эффективности и стратегический аудит единой информационной системы, систем электронных магазинов и электронных торговых площадок.

Подводя итог, отметим, что в настоящее время информационные технологии опережают нормативное регулирование и их осмысление на законодательном уровне. В связи с этим представляется оправданным в целях обеспечения баланса интересов государства и общества и недопущения противоправного поведения в сфере государственных закупок скорейшее внедрение в практическую деятельность цифровых закупок, основанных на использовании данных в электронной форме, а также устранение правовых барьеров, имеющихся в законодательстве в этой сфере, и установление в законе ряда новых ограничений, обусловленных спецификой смарт-закупок и смарт-контрактов.

Литература

1. Оценка экономической эффективности электронных торговых площадок / А.С. Низимов, С.Р. Ли, Ю.В. Сусленкова, Т.В. Долгина // Фундаментальные исследования. 2018. N 1. С. 96 — 100.

2. Рахматуллина В.Р., Горшенин В.Ф. Особенности закупочной деятельности российской промышленной корпорации на электронных торговых площадках // Вестник Челябинского государственного университета. Экономические науки. 2018. N 8(418). С. 143 — 150.

3. Талапина Э.В. Правовое регулирование цифрового правительства в России: возможности учета требований ОЭСР / Э.В. Талапина // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. N 3. С. 20 — 25.

4. Уварова Г. Основные барьеры в закупках и пути их преодоления / Г. Уварова. URL: https://www.eg-online.ru/article/262695/ (дата обращения: 19.04.2019).

5. Lucyshyn W. The New Acquisition Reform Effort: Back to the Future / W. Lucyshyn // Defense News. URL: https://www.defensenews.com/pentagon/2016/12/06/the-new-acquisition-reform-effort-back-to-the-future/ (дата обращения: 22.04.2019).

Рекомендуется Вам: