ЮрФак: изучение права онлайн

Служебная тайна как институт защиты информации

Автор: Зайков Д.Е.

В современном мире информация[1] обладает поистине высочайшей ценностью, а ее наличие или отсутствие нередко является определяющим фактором для развития любых сфер общественной и государственной деятельности. Однако именно специфика информации, ее значимость обуславливают наличие двух взаимосвязанных, но противоположных по своему предназначению характеристик:

— открытость (публичность, прозрачность, общедоступность, гласность, транспарентность) информации в целях обеспечения реализации конституционного права получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом;

— защищенность информации в целях недопущения ее несанкционированного раскрытия (распространения).

1. Тайна как способ защиты информации. Часть 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность ограничения федеральными законами доступа к информации в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В указанных целях законодательством Российской Федерации введены институты соответствующих видов тайн: государственная тайна[2], нотариальная тайна[3], адвокатская тайна[4], врачебная тайна[5] и т.д., правовое регулирование которых осуществляется на уровне федеральных законов. Вместе с тем на их фоне резко выделяется институт служебной тайны, регламентация и применение которого вызывают большое количество проблемных вопросов.

В социалистический период развития нашего государства институт служебной тайны входил в более широкую категорию "государственные секреты" и занимал определенную нишу в отечественной системе ограничений на доступ к информации. К данной категории относились сведения с грифом "Секретно". Перечни таких сведений формировались министерствами и ведомствами для защиты сведений, неправомерное распространение которых могло нанести ущерб определенной группе государственных интересов.

В основном под данным грифом засекречивались сведения, которые по степени важности еще не могли быть отнесены к государственной тайне, но уже не могли открыто распространяться[6]. Например, это могли быть статистические данные, отражающие состояние дел в районе, отдельной воинской части и т.п. При дальнейшем обобщении (в масштабах области, войскового соединения) такие сведения уже приобретали характер государственной тайны. Помимо указанного под грифом "Секретно" защищались сведения, которые косвенно касались сведений, отнесенных к государственной тайне (например, второстепенная переписка по новым разработкам вооружений и т.п.).

Вступление в силу Закона о государственной тайне де-факто привело к ликвидации института служебной тайны, так как гриф "Секретно" стал использоваться исключительно для обозначения сведений, составляющих государственную тайну определенного уровня важности, что явилось, по мнению специалистов, серьезной недоработкой с точки зрения системного подхода к защите государственно-значимой информации[7].

2. Правовое регулирование. Законодательство Российской Федерации активно использует термин "служебная тайна"[8], а соответствующий правовой институт распространен и широко применяется в практике органами государственной власти, подведомственными им организациями, воинскими частями. Вместе с тем первым и по настоящее время единственным нормативным правовым актом федерального уровня, регулирующим служебную тайну, является Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. N 1233 (далее — Положение о служебной информации).

Однако согласно п. 3 Перечня сведений конфиденциального характера, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 6 марта 1997 г. N 188, служебной тайной являются служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации[9] и федеральными законами. Но даже Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ (далее — Закон об информации) вопросы правового регулирования служебной тайны обошел стороной[10]. Хотя в силу его ч. 4 ст. 9 условия отнесения информации к сведениям, составляющим служебную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение должны устанавливаться федеральным законом[11].

Проект федерального закона N 124871-4 "О служебной тайне"[12] еще в 2004 г. был внесен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, однако в 2011 г. он был отклонен по ряду причин, одна из которых — дополнительные финансовые затраты в связи с необходимостью проведения мероприятий по технической защите сведений, составляющих служебную тайну.

Отсутствие федерального закона, посвященного служебной тайне, а также самостоятельной системы мер охраны, обеспечивающих эффективную защиту конфиденциальности в рамках режима служебной тайны, и обособленной системы мер ответственности за незаконное использование информации, охраняемой в режиме служебной тайны, свидетельствует о несформированности государственной позиции по вопросу дальнейшего развития института служебной тайны. Неурегулированность отношений в сфере служебной тайны на уровне федерального закона порождает отсутствие единообразия правоприменения, а также наличие случаев злоупотребления со стороны субъектов служебной тайны. Эти проблемы усугубляются наличием различных подходов к регулированию отношений в сфере служебной тайны в различных органах государственной власти[13].

Согласно п. 1.2 Положения о служебной информации к служебной информации ограниченного распространения (далее — служебная информация) относится несекретная информация, касающаяся деятельности федеральных органов исполнительной власти, уполномоченного органа управления использованием атомной энергии и уполномоченного органа по космической деятельности, а также подведомственных им предприятий, учреждений и организаций (далее — организации), ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью, а также поступившая в организации несекретная информация, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, с 2016 г.[14] служебная информация дифференцирована в зависимости от оснований ограничения ее распространения:

— служебная информация, решение об ограничении распространения которой принимается самими организациями (их должностными лицами) в рамках имеющейся дискреции;

— служебная информация, которая в силу закона ограничена в распространении[15].

3. Проблемы правового регулирования. В соответствии с п. 1.3 Положения о служебной информации не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения:

— акты законодательства, устанавливающие правовой статус государственных органов, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;

— сведения о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и процессах, экологическая, гидрометеорологическая, гидрогеологическая, демографическая, санитарно-эпидемиологическая и другая информация, необходимая для обеспечения безопасного существования населенных пунктов, граждан и населения в целом, а также производственных объектов;

— описание структуры органа исполнительной власти, его функций, направлений и форм деятельности, а также его адрес;

— порядок рассмотрения и разрешения заявлений, а также обращений граждан и юридических лиц;

— решения по заявлениям и обращениям граждан и юридических лиц, рассмотренным в установленном порядке;

— сведения об исполнении бюджета и использовании других государственных ресурсов, о состоянии экономики и потребностей населения;

— документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах организаций, необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

В данной части Положение о служебной информации вступает в противоречие с ч. 4 ст. 8 Закона об информации, в силу которой не может быть ограничен доступ:

— к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления;

— к информации о состоянии окружающей среды;

— к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну);

— к информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией;

— к иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами.

Согласно п. п. 2 и 3 ст. 3 Закона об информации правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на следующих принципах:

— установление ограничений доступа к информации только федеральными законами;

— открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами.

Вместе с тем неоднократные попытки признания недействующим Положения о служебной информации, в том числе в указанной части, успехом не увенчались[16].

В целях организации работы по обращению со служебной информацией руководитель федерального органа исполнительной власти в пределах своей компетенции должен определить:

— категории должностных лиц, уполномоченных относить служебную информацию к разряду ограниченного распространения;

— порядок передачи служебной информации ограниченного распространения другим органам и организациям;

— порядок снятия пометки "Для служебного пользования" с носителей информации ограниченного распространения;

— организацию защиты служебной информации ограниченного распространения[17].

Как правило, указанные вопросы решаются в отдельном нормативном правовом акте федерального государственного органа исполнительной власти[18], однако в Министерстве обороны Российской Федерации рассматриваемые отношения урегулированы Инструкцией по делопроизводству в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 4 апреля 2017 г. N 170 (далее — Инструкция по делопроизводству).

По нашему мнению, такой подход является неверным, так как предмет правового регулирования Инструкции по делопроизводству — служебный документ[19], который не в полной мере соответствует возможным видам информационных ресурсов и не учитывает их разнообразную специфику, что не позволило урегулировать все необходимые отношения, связанные со служебной тайной.

В частности, Инструкция по делопроизводству не предусматривает категории должностных лиц, уполномоченных относить служебную информацию к разряду ограниченного распространения (устанавливать режим служебной тайны).

Согласно абз. 1 п. 215 Инструкции по делопроизводству на служебных документах (в необходимых случаях и на их проектах), содержащих служебную информацию ограниченного распространения, разрабатываемых в воинских частях, проставляется пометка "Для служебного пользования"[20].

Однако данный правовой акт не определяет ни лиц, наделенных полномочиями по определению наличия в служебных документах служебной информации, ни порядок установления такого факта[21].

Кроме того, в силу абз. 4 указанной нормы необходимость проставления пометки "Для служебного пользования" на служебных документах, содержащих служебную информацию ограниченного распространения, определяется исполнителем (либо его непосредственным командиром (начальником) и должностным лицом, подписывающим (утверждающим) служебный документ[22].

Однако если служебный документ содержит служебную информацию, то в силу абз. 1 п. 215 Инструкции по делопроизводству на нем в обязательном порядке подлежит проставлению пометка "Для служебного пользования" и этот вопрос не может находиться в компетенции каких-либо должностных лиц.

4. Проблемы практики применения. Именно вопрос обоснованности отнесения информации к служебной тайне и является одной из актуальных и значимых проблем.

Фактически в настоящее время в связи с отсутствием соответствующего правового регулирования решение вопроса об ограничении доступа к информации находится в дискреции уполномоченных должностных лиц, которые руководствуются одними им известными критериями.

Вместе с тем подобная ситуация видится недопустимой, так как она создает предпосылки для произвольного применения института служебной тайны и необоснованного ограничения конституционного права граждан и организаций на доступ к информации и, соответственно, приводит к созданию информационных барьеров при реализации имеющихся прав, свобод и законных интересов.

Так, п. 34 Доктрины информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 5 декабря 2016 г. N 646, устанавливает, что деятельность государственных органов по обеспечению информационной безопасности основывается, в частности, на следующих принципах:

— законность общественных отношений в информационной сфере и правовое равенство всех участников таких отношений, основанные на конституционном праве граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом;

— соблюдение баланса между потребностью граждан в свободном обмене информацией и ограничениями, связанными с необходимостью обеспечения национальной безопасности, в том числе в информационной сфере.

В качестве примера последствий нарушения указанного баланса следует указать на процедуру проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти[23].

В целях выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения в разработанных федеральными органами исполнительной власти проектах нормативных правовых актов Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, установлена обязанность указанных органов обеспечивать возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы таких проектов посредством их размещения на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет[24].

Вместе с тем установление факта наличия в разрабатываемых проектах нормативных правовых актов служебной информации исключает данную обязанность и саму возможность размещения указанных проектов в свободном доступе[25].

Однако всегда ли обоснованно ограничивается доступ к такой информации? Ответить однозначно на этот вопрос проблематично, но можно быть уверенным в его отрицательном содержании: необходимое правовое регулирование отсутствует, ведомственный контроль за такой деятельностью не осуществляется, общественный контроль невозможен.

Установление режима служебной тайны в отношении проектов нормативных правовых актов не влечет для разработчика серьезных технических или организационных сложностей[26], однако позволяет существенно упростить и ускорить процедуру их принятия, исключить необходимость учета (рассмотрения) заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, обеспечить в будущем относительную "закрытость" регламентации регулируемых отношений.

Изложенные обстоятельства, а также необходимость исключения случаев раскрытия служебной информации, которая приводит к применению правила "Лучше ограничить", и мотивируют разработчиков проектов нормативных правовых актов к установлению в отношении их режима служебной тайны вне зависимости от наличия или отсутствия для этого оснований[27].

Такое положение во многом характерно и для иных случаев применения института служебной тайны.

Изменение рассматриваемой ситуации может быть осуществлено только на федеральном уровне после принятия федерального закона, регулирующего отношения, связанные с институтом служебной тайны, в котором необходимо закрепить принципы (критерии) и порядок отнесения информации к служебной тайне[28], а также предусмотреть по аналогии с Законом о государственной тайне наличие ведомственных перечней сведений, составляющих служебную тайну[29].

Решение указанной задачи позволит обеспечить надлежащую защиту служебной информации, установить единство практики применения соответствующего правового регулирования, а также создать необходимые условия для реализации прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Библиографический список

1. Кудашкин А.В. Комментарий к Федеральному закону "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов": Науч.-практ. комментарий. М.: Волтерс Клувер, 2011. 208 с.

2. Минбалеев А.В., Пономарева Ю.В. Модели правового регулирования служебной тайны / А.В. Минбалеев, Ю.В. Пономарева // Информационное право. 2017. N 4. С. 4 — 9.

 


[1] Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ информация — это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления.

[2] Закон Российской Федерации "О государственной тайне" от 21 июля 1993 г. N 5485-1 (далее — Закон о государственной тайне).

[3] Статья 16 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1.

[4] Статья 8 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ.

[5] Статья 13 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ.

[6] См., например, ст. 76.1 "Передача иностранным организациям сведений, составляющих служебную тайну" Уголовного кодекса РСФСР (утратил силу).

[7] Пояснительная записка к проекту федерального закона N 124871-4 "О служебной тайне" // СПС "Гарант".

[8] См., например: п. 2 ст. 4 Закона Российской Федерации "О космической деятельности" от 20 августа 1993 г. N 5663-1; ст. 26 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ; ч. 5 ст. 98 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ; п. 3 ст. 6.2 Федерального закона "О государственном оборонном заказе" от 29 декабря 2012 г. N 275-ФЗ.

[9] Статья 139 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливавшая одинаковое правовое регулирование служебной тайны наравне с коммерческой тайной, утратила силу с 1 января 2008 г. (ст. 17 Федерального закона "О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации" от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ).

[10] Так же как и действующий до него Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ (утратил силу).

[11] Одной из проблем правового регулирования и применения института служебной тайны, обусловленной отсутствием соответствующего федерального закона, является использование различной терминологии.

[12] СПС "Гарант".

[13] Минбалеев А.В., Пономарева Ю.В. Модели правового регулирования служебной тайны // Информ. право. 2017. N 4. С. 5.

[14] См. Постановление Правительства Российской Федерации "О внесении изменения в Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии" от 20 февраля 2016 г. N 123.

[15] Например, персональные данные (Федеральный закон "О персональных данных" от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ), сведения о платежах в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и об их плательщиках (п. 11 ст. 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

[16] См., например, решения Верховного Суда Российской Федерации от 12 февраля 2007 г. N ГКПИ06-1417, от 6 сентября 2010 г. N ГКПИ10-710, от 18 апреля 2018 г. N АКПИ18-83.

[17] Пункт 1.5 Положения о служебной информации.

[18] См., например, Приказ Министерства науки и высшего образования Российской Федерации "Об упорядочении обращения со служебной информацией ограниченного распространения в Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и его территориальных органах" от 22 октября 2018 г. N 51н.

[19] Согласно п. 2 Инструкции по делопроизводству служебный документ — документ, разрабатываемый (используемый) в порядке исполнения служебных обязанностей или поручений соответствующих должностных лиц, оформленный в установленном порядке и включенный в документооборот.

[20] Пометка "Для служебного пользования" проставляется в обязательном порядке на проектах докладов, представляемых Министру обороны Российской Федерации и его заместителям, не содержащих сведения, составляющие государственную тайну, по вопросам комплектования кадров, финансового и экономического характера, организационно-штатным вопросам, а также вопросам строительства Вооруженных Сил Российской Федерации (за исключением сведений, которые не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения).

[21] Следует отметить, что подобный порядок отсутствует и в иных федеральных органах исполнительной власти.

[22] Данная норма является полным дублированием п. 2.1 Положения о служебной информации.

[23] Статья 5 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ.

[24] Подробнее см.: Кудашкин А.В. Комментарий к Федеральному закону "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов": Науч.-практ. коммент. М., 2011.

[25] Согласно п. 2 Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности" от 3 ноября 1994 г. N 1233 не подлежит разглашению (распространению) служебная информация, содержащаяся в подготавливаемых в федеральных органах исполнительной власти проектах указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, других служебных документов.

[26] Как, например, в случае с документами, содержащими сведения, относящиеся к государственной тайне.

[27] В силу п. 1.6 Положения о служебной информации должностные лица, принявшие решение об отнесении служебной информации к разряду ограниченного распространения, несут персональную ответственность за обоснованность принятого решения и за соблюдение ограничений, предусмотренных п. 1.3 названного Положения.

Однако насколько реализуема данная норма в существующих условиях?

[28] Например, ст. 5 проекта федерального закона N 124871-4 "О служебной тайне" предусматривала такие принципы, как разумная достаточность (введение ограничений на распространение сведений в объемах и на срок, которые определяются конкретной целью в пределах полномочий органа государственной власти, для обеспечения исполнения которых введено такое ограничение) и своевременность (установление ограничений на распространение сведений с момента их получения на срок, определяемый необходимостью защиты прав, свобод и законных интересов граждан, а также реализации полномочий органов государственной власти, для обеспечения исполнения которых введено такое ограничение).

[29] Статья 5 Закона о государственной тайне; Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. N 1203.

Подобные примеры на ведомственном уровне уже существуют, например: Перечень сведений ограниченного доступа, не содержащих сведений, составляющих государственную тайну (конфиденциального характера), Министерства финансов Российской Федерации и организаций, находящихся в его ведении, утвержденный Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 17 июня 2014 г. N 162.


Рекомендуется Вам: