Понятие цифрового бюджета по российскому законодательству

Автор: Леднева Ю.В.

Россия со всем миром входит в эпоху цифровизации. Большой интерес для всех государств представляют новые, основанные на цифре информационные и телекоммуникационные технологии. Так, например, в Декларации и плане действий, принятых по итогам VI саммита БРИКС (Бразилия, 15.07.2014), отмечено, что использование и развитие информационно-телекоммуникационных технологий на основе международного сотрудничества и общепризнанных норм и принципов международного права имеют первостепенное значение для обеспечения мирного, безопасного и открытого цифрового и интернет-пространства[1].

Процессы цифровизации и развития информационно-телекоммуникационных технологий нашли свое отражение в официальных документах Российской Федерации. Так, в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 — 2030 годы[2] (далее — Стратегия развития информационного общества) формулируется определение информационного общества, под которым понимается общество, в котором информация и уровень ее применения и доступности кардинальным образом влияют на экономические и социокультурные условия жизни граждан. В Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 — 2024 годах[3] неоднократно указывается на необходимость совершенствования направления по цифровизации системы государственного управления и бюджетного процесса. Группой депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации подготовлен и внесен в законодательный орган в марте 2018 г. проект федерального закона "О цифровых финансовых активах", так называемый закон о майнинге. Указанный законопроект 22 мая 2018 г. принят Государственной Думой в первом чтении, в настоящее время рассматривается во втором чтении[4].

Анализ содержания вышеуказанных официальных документов, а также складывающейся практики позволяет сделать вывод о заинтересованности государства в максимальном использовании преимуществ и выгод от возможностей цифровых технологий в финансовой сфере. Применение цифровых технологий в бюджетном процессе позволит: 1) сократить сроки и упростить порядок бюджетного планирования и согласования параметров бюджета участниками бюджетного планирования; 2) использовать "безбарьерные" (автоматизированные) системы как для взимания налоговых и неналоговых доходов, так и для выплаты пенсий, пособий и иных видов социальной помощи; 3) применять новые способы сбора статистической информации в режиме реального времени, необходимой для формирования бюджетной отчетности, включая "горизонтальный мониторинг" и автоматический обмен данными между участниками бюджетного процесса; 4) осуществлять бюджетный контроль за формированием и расходованием бюджетов бюджетной системы РФ в режиме реального времени.

Процессы внедрения новых информационных технологий затронули публичные финансы и управление ими, прежде всего бюджет, что отразилось на юридической лексике, которая за последние несколько лет пополнилась новыми терминами: "электронный бюджет", "открытый бюджет", "цифровой бюджет", "цифровизация", "информатизация". В научной литературе появляется все больше исследований, посвященных цифровой сущности бюджета и бюджетного процесса[5], однако в нормативных правовых актах Российской Федерации термин "цифровой бюджет" не используется. В связи с чем актуальным является вопрос о понятии цифрового бюджета, необходимости его нормативного закрепления и его соотношении с такими категориями, применяемыми российским законодательством, как электронный и открытый бюджет.

Наиболее часто в законодательстве Российской Федерации используется понятие электронного бюджета. Термин "электронный бюджет" легитимен. Так, в Постановлении Правительства РФ от 30 июня 2015 г. N 658 "О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами "Электронный бюджет"[6] (далее — Постановление Правительства РФ N 658) под электронным бюджетом понимается государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами. Такое определение электронного бюджета отличается от тех традиционных значений бюджета, в которых бюджет существует в реальной, а не виртуальной действительности:

— правового, как нормативного правового акта;

— экономического, как совокупности общественных отношений по образованию, распределению и использованию денежных фондов государства и муниципальных образований;

— материального, как фонда денежных средств, имеющего количественное выражение.

Электронный бюджет появился в момент создания информационной системы с одноименным названием. Информационная система "Электронный бюджет" (далее — ИС "Электронный бюджет") сформирована в 2011 г. в соответствии с положениями Государственной программы "Информационное общество" (2011 — 2020 гг.)[7] и Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.[8] Внедрение данной системы осуществляется в интересах государства и общества, так как позволяет обеспечивать прозрачность, открытость и подотчетность деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также осуществлять общественный контроль с применением современных информационных технологий[9].

Самой важной частью ИС "Электронный бюджет" является Единый портал бюджетной системы РФ (доменное имя "www.budget.gov.ru"). В отличие от ИС "Электронный бюджет", которая регламентируется подзаконными актами, Единый портал бюджетной системы РФ имеет нормативное закрепление в ст. 241.2 "Единый портал бюджетной системы Российской Федерации" Бюджетного кодекса Российской Федерации[10] (далее — БК РФ). На Едином портале бюджетной системы РФ представлена информация о бюджете и бюджетном процессе в Российской Федерации в режиме реального времени.

Следующий виртуально существующий бюджет — открытый бюджет. Другое его официальное название — "Бюджет для граждан" (доменное имя "www.budget.open.gov.ru"). Открытый бюджет является составной частью Открытого правительства. Понятия открытого бюджета в законодательстве РФ не содержится. Он формируется на основании показателей текущего бюджетного законодательства. Соответственно, для каждого бюджета, формируемого на территории Российской Федерации, открытый бюджет (бюджет для граждан) будет свой. От положений действующего бюджетного законодательства открытый бюджет может отличаться лишь формой подачи информации: в открытом бюджете предусмотрена такая форма подачи информации, которая позволяла бы гражданам, не являющимся специалистами в бюджетной сфере, разобраться в бюджетных показателях, основных характеристиках бюджета на текущий год и в иных положениях бюджетного законодательства. Для этого составителями открытых бюджетов используются инфографика, схемы, таблицы, рисунки.

Отсутствие специальной правовой регламентации открытого бюджета является пробелом в законодательстве. Целесообразно включить в БК РФ понятие открытого бюджета и определить его в качестве особой информационной формы бюджета, что необходимо в целях недопущения искажения информации[11].

Что касается цифрового бюджета, то в нормативных правовых актах РФ термин "цифровой бюджет" не используется и не определяется. В то же время словосочетание "цифровой бюджет" все чаще стало употребляться юристами, экономистами и иными специалистами вслед за терминами "электронный" и "открытый бюджет". Чаще всего цифровой бюджет отождествляется с электронным бюджетом, а электронная форма бюджета — с цифровой формой бюджета. Однако, как было указано выше, у законодателя свое видение электронного бюджета как информационной системы, предназначенной для управления публичными финансами. Поэтому не следует отождествлять цифровой бюджет с ИС "Электронный бюджет".

Цифровой бюджет — это широкое понятие, которое включает все данные о бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, их доходах и расходах, о бюджетном процессе, облаченные в цифровую форму.

Для выявления правовой сущности цифрового бюджета обратимся к содержанию нормативных правовых актов, которые содержат термины "цифровой", "цифровые" или оперируют ими.

Одним из первых законов, употребивших в словосочетании термин "цифровая", был ныне утративший силу Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи"[12], на смену которому пришел Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи"[13]. В действующем Федеральном законе "Об электронной подписи" термин "цифровой" и его производные не употребляются; в утратившем силу Федеральном законе "Об электронной цифровой подписи" понятия "электронный" и "цифровой" не определялись, но при этом использовались как равнозначные.

Термин "цифровая" ("цифровой") употребляется в Стратегии развития информационного общества применительно к цифровой экономике, которая определяется как хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде. Также термин "цифровой" используется в словосочетаниях "цифровые формы", "цифровой вид", однако, что именно понимается под этими понятиями, в Стратегии развития информационного общества не уточняется. В указанной Стратегии наряду с понятием "цифровой" употребляется термин "электронный": "электронная форма", "электронное правительство", "электронные средства массовой информации", "электронные устройства", "электронное обучение", "электронное взаимодействие", "электронная идентификация" и т.д. Даже такой беглый терминологический обзор свидетельствует о том, что термин "электронный" гораздо чаще используется в нормативных правовых актах применительно к широкому кругу явлений, в отличие от термина "цифровой", который только сейчас начинает набирать популярность.

Из контекста вышеприведенного определения цифровой экономики следует, что сутью цифровой экономики являются данные в цифровом виде. Если такой подход применить для определения понятия цифрового бюджета, то можно утверждать, что основой цифрового бюджета являются данные о доходах и расходах бюджета, о бюджетном процессе и о других явлениях, происходящих в бюджетной сфере, в цифровом виде. Сложнее обстоит дело с определением понятия "цифровой вид". Является ли он тождественным электронному виду и что, в свою очередь, означает электронный вид? Обязательно ли данные, чтобы попасть под определение цифровых, должны размещаться в сети Интернет или достаточным является их существование в виде файла в отдельно взятом компьютере? Эти вопросы для юристов являются сложными, требующими дополнительного изучения во взаимодействии с ИТ-специалистами.

Интерес представляет избранный авторами проекта федерального закона "О цифровых финансовых активах" подход к определению цифрового финансового актива, который определяется как имущество в электронной форме, созданное с использованием криптографических средств, что позволяет говорить о тождественности понимания авторами законопроекта понятий "цифровой" и "электронный".

Возможно, с точки зрения ИТ-специалистов, имеется отличие между цифровой и виртуальной реальностью, цифровым и электронным видом, но для того, чтобы эти отличия были зафиксированы в нормативных правовых актах, требуются, как было уже указано выше, совместные усилия юристов и ИТ-специалистов. На сегодняшний день в нормативных правовых актах РФ отсутствует четкое разграничение между цифровой и электронной формой, цифровым и электронным видом; чаще всего в официальных документах и нормативных правовых актах данные понятия используются как синонимы.

Отметим, что все вышеназванные виртуальные бюджеты — электронный, открытый и цифровой бюджет, хотя и являются информационно-телекоммуникационными категориями, тем не менее основываются на вполне материальных вещах, поскольку источником информации, размещаемой в виртуальных бюджетах, является вполне реальное бюджетное законодательство.

В настоящее время законодателем предпринимаются попытки урегулировать информационную составляющую бюджетных отношений. Так, проект БК РФ[14] содержит главу 18 "Информационное обеспечение бюджетного процесса", которую авторы проекта БК РФ расположили в разделе V "Участники бюджетного процесса". Анализ положений главы 18 проекта БК РФ позволяет прийти к выводу об отсутствии в БК РФ четкой концепции правового регулирования информационных отношений, возникающих в бюджетной сфере. На это указывает некоторая непоследовательность и неопределенность в правовом регулировании данных отношений, а также то обстоятельство, что разработчики проекта БК РФ не могут определиться с местом расположения информационно-правовых норм в структуре БК РФ. Так, в предыдущей редакции проекта БК РФ от 2016 г. аналогичная по содержанию и названию глава — глава 4 "Информационное обеспечение в сфере бюджетных правоотношений" — была включена в раздел I "Общие положения", в настоящей редакции проекта БК РФ от 2018 г. эта глава под несколько измененным названием, но с таким же количеством, названием и сходным содержанием статей перенесена в раздел V "Участники бюджетного процесса" проекта БК РФ. Включение правовых норм, регулирующих информационное обеспечение бюджетного процесса и устанавливающих правовой режим бюджетно-информационных систем, в раздел "Участники бюджетного процесса" проекта БК РФ вызывает сомнение. Дело в том, что информационное обеспечение не ограничивается только деятельностью субъектов информационных систем, под которыми предлагается понимать всех участников бюджетного процесса, учитывая, что в ст. 149 проекта БК РФ, перечисляющей участников бюджетного процесса, такое понятие, как "субъекты информационных систем", отсутствует. Требует дополнительной проработки вопрос о тождественности понятия участников бюджетного процесса и субъектов информационных систем? Если да, то в число полномочий участников бюджетного процесса, закрепляемых проектом БК РФ, необходимо включить полномочия в сфере информационного обеспечения бюджетного процесса.

Также в проекте БК РФ сохраняется правовая неопределенность в отношении цифрового бюджета: в проекте БК РФ понятие цифрового бюджета отсутствует так же, как и понятие электронного и открытого бюджетов.

Поскольку информационные отношения в обществе развиваются, становятся частью повседневной жизни, развитие цифровых технологий и внедрение их в бюджетный процесс отвечает интересам государства и общества, так как обеспечение прозрачности бюджетного процесса повышает эффективность расходования бюджетных средств и способствует противодействию коррупции в бюджетной сфере, то такое нововведение в БК РФ будет способствовать развитию экономических отношений в нашем государстве[15].

На сегодняшний день остается много непонятного для юристов в сфере новых информационных технологий, и вопросов при попытках регулировать цифровые отношения, возникающих в том числе в бюджетной сфере, больше, чем ответов. Но тем не менее за передовыми цифровыми технологиями будущее, в связи с чем необходимость в уяснении правовой сущности и правовом регулировании таких явлений, как "цифровой" и "электронный" бюджет, будет только возрастать и становиться все более актуальной.

Литература

1. Акопян О.А. БРИКС: контуры многополярного мира: Монография / О.А. Акопян, Н.М. Бевеликова, К.М. Беликова [и др.]; ответственный редактор Т.Я. Хабриева. Москва: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Юриспруденция, 2015. 300 с.

2. Бедоева З.Н. Роль информационных систем и технологий в обеспечении государственного финансового (бюджетного) контроля / З.Н. Бедоева // Финансовое право. 2018. N 7. С. 29 — 33.

3. Веремеева О.В. Совершенствование бюджетного законодательства в условиях построения цифровой экономики в Российской Федерации / О.В. Веремеева // Финансовое право. 2019. N 1. С. 26 — 30.

4. Кудряшова Е.В. Правовое регулирование криптовалют: выбор вектора развития / Е.В. Кудряшова // Финансовое право. 2018. N 6. С. 7 — 11.

5. Леднева Ю. Законы для блага экономики / Ю. Леднева, Е. Черникова // Государственная служба. 2017. N 1. С. 27 — 29.

6. Леднева Ю.В. Правовое обеспечение внедрения в бюджетные отношения информационно-телекоммуникационных технологий / Ю.В. Леднева // Финансовое право. 2017. N 11. С. 9 — 14.

7. Палозян О.А. Электронный бюджет — инструмент цифровых технологий в бюджетных правоотношениях / О.А. Палозян // Финансовое право. 2018. N 8. С. 11 — 14.

8. Поветкина Н. "Финтех" и "регтех": границы правового регулирования / Н. Поветкина, Ю. Леднева // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. N 2. С. 46 — 67.

9. Поветкина Н.А. Интегрированные информационные системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской Федерации / Н.А. Поветкина, Е.В. Хазова // Журнал российского права. 2014. N 9. С. 11 — 17.

Рекомендуется Вам: