Некоторые вопросы привлечения граждан к административной ответственности за незаконное предпринимательство

Автор: Попов А.В.

Оглавление

Материальные основания возбуждения дела о незаконном предпринимательстве

Процессуальные основания возбуждения дела о незаконном предпринимательстве

Список литературы

---

Одним из неблагоприятных последствий осуществления предпринимательской деятельности без государственной регистрации (далее — незаконное предпринимательство) является привлечение граждан к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Возбуждение дела об административном правонарушении возможно только при наличии материального и процессуального оснований. Отсутствие их совокупности или существенное нарушение процедуры возбуждения дела исключают применение в отношении лица административного наказания.

Как показывает практика (изучены материалы 100 дел о незаконном предпринимательстве, рассмотренных мировыми судьями в 2017 г. в различных субъектах Российской Федерации), каждое десятое дело о незаконном предпринимательстве прекращается по причине ошибок, допущенных на этапе квалификации административного правонарушения и возбуждения дела о нем. Учитывая это, выделим наиболее проблемные моменты при определении оснований для привлечения к административной ответственности лица, занимающегося незаконным предпринимательством.

Материальные основания возбуждения дела о незаконном предпринимательстве

1. Событие административного правонарушения. Отсутствие события правонарушения выступает обстоятельством, при котором производство по делу не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению (п. 1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

КоАП РФ не содержит определения понятия "событие административного правонарушения", что порождает споры по данному вопросу[1]. Вместе с тем анализ понятия административного правонарушения (ст. 2.1 КоАП РФ), а также судебной практики позволяет предположить, что наиболее точная дефиниция понятия события административного правонарушения дана Л.А. Тихомировой, которая понимает под ним "совершенное противоправное деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность"[2].

Опираясь на данное определение, можно сказать, что предпринимательская деятельность является незаконной только в тех случаях, когда имеется совокупность конкретных факторов. Во-первых, в деянии лица должны содержаться признаки предпринимательской деятельности, указанные в п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ[3]. Во-вторых, лицо не должно обладать специальным статусом, возникающим только после государственной регистрации такой деятельности. В-третьих, факт незаконного предпринимательства должен подтверждаться доказательствами, обладающими признаками допустимости, относимости и достаточности. Отсутствие совокупности указанных факторов влечет за собой либо невозможность возбуждения дела об административном правонарушении, либо вынесение постановления о прекращении уже возбужденного дела[4]. Вместе с тем законодательная нерешенность некоторых правовых вопросов затрудняет выявление совокупности этих факторов.

Одним из признаков предпринимательской деятельности служит систематическое получение прибыли, однако в российском законодательстве отсутствует единое определение понятия систематичности, что приводит к значительному субъективизму в оценке того или иного действия, направленного на получение дохода. При одинаковых обстоятельствах совершенного деяния разные суды принимают различные решения относительно наличия или отсутствия события правонарушения[5].

В связи со сказанным представляется целесообразным более четкое закрепление понятия систематичности для случаев осуществления предпринимательской деятельности без государственной регистрации. На наш взгляд, в качестве систематических можно расценивать действия, схожие по своему характеру и повторяющиеся два и более раза в течение года. Нельзя не отметить, что в некоторых областях административного права подобное положение уже имеет место (п. 11 ст. 4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ст. 120 Налогового кодекса РФ).

Еще одним признаком предпринимательской деятельности, вызывающим дискуссию, является использование лицом своего имущества в целях получения систематического дохода. сложность ситуации заключается в том, что в силу норм Конституции РФ (ч. 1 ст. 34) и ГК РФ (ст. 209, 210, 608) собственник вправе самостоятельно распоряжаться своим имуществом, в том числе сдавать его в аренду, не имея статуса индивидуального предпринимателя или юридического лица. Данные положения не подвергались сомнению в судебной практике[6], однако не так давно Верховный Суд РФ указал, что "объективным критерием для квалификации деятельности… по передаче имущественных прав на недвижимое имущество как предпринимательской является предполагаемое назначение нежилых помещений, а также вид разрешенного использования земельных участков, на которых расположены нежилые помещения"[7]. Таким образом, при оценке права лица сдавать в аренду свое имущество при отсутствии государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица правоприменителю необходимо учитывать функциональное назначение этого имущества.

На наш взгляд, эта позиция высшего судебного органа должна найти отражение в правовых нормах, определяющих суть предпринимательской деятельности.

Что касается специального статуса, возникающего только после государственной регистрации предпринимательской деятельности, нельзя не отметить, что законодательство все же допускает предпринимательскую деятельность без государственной регистрации. Это возможно при различных вариантах самозанятости в рамках Федерального закона от 30 ноября 2016 г. N 401-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" либо Федерального закона от 27 ноября 2018 г. N 422-ФЗ "О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима "Налог на профессиональный доход" в городе федерального значения Москве, в Московской и Калужской областях, а также в Республике Татарстан (Татарстан)".

Учитывая изложенное, полагаем целесообразным уточнить диспозицию ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ в целях выведения из-под ее действия случаев, когда государственная регистрация предпринимательской деятельности не является обязательной.

Таким образом, упростить процедуру выявления события незаконного предпринимательства возможно за счет: 1) законодательного закрепления определения понятия "событие административного правонарушения"; 2) законодательного раскрытия понятия "систематичность" в отношении предпринимательской деятельности; 3) законодательного урегулирования вопроса использования личного имущества, имеющего "коммерческое" назначение, в целях, не связанных с предпринимательской деятельностью, путем внесения соответствующих изменений в положения ГК РФ; 4) дополнения диспозиции ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ словами "если такая регистрация является обязательной".

2. Состав административного правонарушения. Состав правонарушения включает такие элементы, как объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона. Отсутствие одного из них не позволяет возбудить дело об административном правонарушении, а если оно все же возбуждено, то подлежит прекращению (п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

Общим объектом состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, выступают общественные отношения в области предпринимательской деятельности. Непосредственный объект определяется как общеобязательное правило: реализация права на занятие предпринимательской деятельностью влечет за собой обязанность ее государственной регистрации.

В большинстве случаев объективную сторону данного правонарушения можно охарактеризовать комплексно — как действие, направленное на получение прибыли, и одновременно бездействие, влекущее отсутствие государственной регистрации.

Субъектом незаконного предпринимательства может выступать только вменяемое физическое лицо, достигшее возраста 16 лет и действующее самостоятельно. Юридическое лицо не может быть субъектом этого правонарушения в силу ст. 51 и 63 ГК РФ, а также Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателем", согласно которым правоспособность организации возникает с момента внесения записи о ее создании и прекращается с момента внесения записи о ее ликвидации в Единый государственный реестр юридических лиц.

Лицо, действующее в рамках трудового договора, не может привлекаться к административной ответственности за незаконное предпринимательство, однако фактическое наличие трудовых отношений является обстоятельством, подлежащим выяснению в рамках производства по делу. Судебная практика показывает, что при установлении формального характера трудового договора (т.е. когда его заключение в действительности не направлено на возникновение взаимных прав и обязанностей сторон) лицо, в отношении которого ведется производство, подлежит привлечению к административной ответственности[8].

Субъективная сторона незаконного предпринимательства может выражаться в форме умысла или неосторожности. В ряде случаев лицо понимает, что отсутствие государственной регистрации формирует благоприятные условия для неуплаты налогов, сборов, страховых взносов и иных обязательных платежей. Наступление этих последствий может быть результатом как желания (прямой умысел), так и безразличного отношения к их возникновению (косвенный умысел).

В то же время отсутствие законодательного закрепления понятия "систематичность" обусловливает возможность совершения рассматриваемого правонарушения по неосторожности.

Процессуальные основания возбуждения дела о незаконном предпринимательстве

1. Наличие повода к возбуждению дела и соблюдение требований, предъявляемых к протоколу об административном правонарушении. Исходя из анализа положений ст. 28.1 КоАП РФ можно сделать вывод, что в отношении незаконного предпринимательства поводами к возбуждению дела об административном правонарушении выступают:

непосредственное обнаружение правонарушения должностными лицами, уполномоченными составлять соответствующие протоколы (п. 1 ч. 1);

поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 2 ч. 1);

сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (п. 3 ч. 1).

Протокол об административном правонарушении может быть составлен при наличии хотя бы одного из указанных поводов. При этом возбуждение дела по первому из них не требует обязательного проведения какой-либо проверки[9].

С учетом п. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ в случае обнаружения признаков незаконного предпринимательства дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления соответствующего протокола или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела (ст. 28.4 КоАП РФ). Протокол об административном правонарушении может быть составлен только уполномоченными должностными лицами. Применительно к незаконному предпринимательству ими выступают:

а) должностные лица органов внутренних дел (полиции) (п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ);

б) должностные лица территориальных органов Федеральной налоговой службы России, за которыми закреплены функции государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее — регистрирующие органы) (п. 8 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, п. 5.3.1 Положения о Федеральной налоговой службе)[10];

в) должностные лица Банка России (п. 81 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ);

г) должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при условии, что передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий (абз. 4 ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ).

Использование повода, предусмотренного п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, предполагает установление личности лица, совершившего правонарушение (ст. 28.2 КоАП РФ). Идентификация личности должна быть проведена по документам установленной формы (например, паспорт, военный билет и т.п.); в противном случае личность лица считается неустановленной, а составленный протокол не повлечет за собой правовых последствий, что подтверждается судебной практикой[11]. Если установить личность нарушителя не представляется возможным при непосредственном обнаружении правонарушения, то к гражданину могут быть применены меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренные гл. 27 КоАП РФ.

Вместе с тем в настоящее время из перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, лишь сотрудники полиции наделены правом проверки документов, удостоверяющих личность гражданина[12], и правом применять меры обеспечения производства по делу, направленные на установление личности (например, доставление).

Таким образом, действующим законодательством, в том числе КоАП РФ, создаются условия, при которых деятельность должностных лиц регистрирующих органов, Банка России и уполномоченных органов субъектов РФ, направленная на непосредственное обнаружение фактов незаконного предпринимательства и составление соответствующих протоколов об административных правонарушениях, в большинстве случаев неэффективна при отсутствии сотрудника полиции.

На наш взгляд, такая ситуация требует законодательного реагирования, одним из вариантов которого может стать наделение должностных лиц перечисленных выше государственных органов правом применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, например, в виде доставления гражданина в служебное помещение.

Использование поводов к возбуждению дела по ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, предусмотренных п. 2 — 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, также не лишено трудностей. В первую очередь они обусловлены необходимостью вызова лица, в отношении которого поступила информация об осуществлении им предпринимательской деятельности без государственной регистрации, для составления протокола об административном правонарушении. С одной стороны, законодатель не ограничивает правоприменителя в выборе способа вызова лица, оставляя перечень этих способов открытым. С другой — факт вручения соответствующего извещения должен быть зафиксирован (ч. 1 ст. 25.15 КоАП РФ). Данные положения подтверждаются и правовой позицией Верховного Суда РФ[13].

При таких обстоятельствах самым надежным способом вызова правонарушителя для составления протокола остается направление заказного письма. Это позволяет представить суду доказательства надлежащего уведомления лица, в отношении которого ведется производство по делу, о необходимости явки для составления протокола.

Вместе с тем использование почтовых отправлений сегодня является самым затратным по времени и самым дорогим способом связи. Правоприменитель должен учитывать, что между датой фактической отправки уведомления и датой, назначенной для составления протокола, должно пройти не менее 34 дней. Этот срок обусловлен Правилами оказания услуг почтовой связи[14], в соответствии с которыми при невозможности вручения адресату почтовое отправление хранится в течение 30 дней со дня его поступления в объект почтовой связи, и контрольными сроками пересылки письменной корреспонденции[15]. В некоторых случаях (при удаленности места жительства вызываемого лица от места составления протокола) длительность срока между датой направления уведомления и датой составления протокола требует индивидуального определения и может составлять около 50 дней. Связано это с тем, что неявка надлежаще извещенного лица не препятствует составлению протокола в его отсутствие (ч. 4.1 ст. 28.2 КоАП РФ), но причины неявки всегда выступают предметом рассмотрения суда при разрешении дела[16].

Указанные временные затраты могут быть сокращены, если корреспонденция административных органов, направляемая в рамках производства по делам об административных правонарушениях, будет приравнена к категории "судебная", срок хранения которой в отделении почтовой связи составляет семь календарных дней[17].

Помимо этого, на наш взгляд, сегодня взаимодействие между государственными органами и гражданами в рамках законодательства об административных правонарушениях должно предполагать приоритетное использование безбумажных форм связи (СМС-уведомление, отправка электронного письма, телефонограмма и т.п.). Это позволит сократить сроки, необходимые для надлежащего уведомления лиц, участвующих в делах об административных правонарушениях, и удешевить процедуру их вызова для осуществления процессуальных действий.

К сожалению, на текущий момент не сформировано положительной практики использования форм уведомления заинтересованных лиц по телекоммуникационным каналам связи. В ряде случаев их применение расценивается судами как нарушение положений ст. 28.2 КоАП РФ[18]. Изменить сложившуюся ситуацию возможно путем конкретизации положений ст. 25.15 КоАП РФ в части раскрытия формулировки "обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату".

2. Соблюдение сроков привлечения лица к административной ответственности. Согласно ч. 1 и 3 ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, рассматриваются мировыми судьями. По общему правилу, установленному ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, постановления о назначении административного наказания по таким делам не могут быть вынесены по истечении трех месяцев со дня совершения правонарушения. Однако большое значение здесь имеет квалификация правонарушения в качестве длящегося, так как в соответствии с ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ срок привлечения к ответственности по таким правонарушениям начинает исчисляться не со дня совершения правонарушения, а со дня его обнаружения.

К сожалению, законодатель не раскрывает признаки длящегося правонарушения, как и не дает ответа на вопрос о том, со дня обнаружения кем именно начинает исчисляться срок привлечения к ответственности за его совершение. В настоящее время данные вопросы урегулированы п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", согласно которому "длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей… Днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения".

На текущий момент судебная практика по вопросу отнесения незаконного предпринимательства к категории длящихся правонарушений складывается по-разному. При рассмотрении дел большинство судов квалифицируют осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации как длящееся правонарушение и назначают административное наказание в течение трех месяцев со дня его обнаружения лицом, уполномоченным составлять соответствующий протокол[19]. Однако в некоторых случаях срок привлечения к ответственности исчисляется судом со дня выявления факта незаконного предпринимательства лицом, не уполномоченным составлять протокол, ввиду чего материалы дел возвращаются в орган, их направивший, на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ[20].

Вместе с тем, принимая во внимание, что объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, включает в себя в том числе неисполнение установленной законом обязанности, мы считаем необходимым квалифицировать его как длящееся правонарушение. На наш взгляд, для обеспечения единообразия судебной практики по данному вопросу положения п. 14 вышеуказанного Постановления Пленума Верховного Суда РФ должны найти отражение в ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ.

Неоднозначная судебная практика складывается и по вопросу отнесения незаконного предпринимательства к группе правонарушений, связанных с нарушением законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, срок давности привлечения к ответственности за совершение которых составляет один год.

В абсолютном большинстве случаев суды рассматривают подобные дела в течение трех месяцев со дня совершения правонарушения[21] (или со дня его выявления, что зависит от повода к возбуждению дела). Но есть и иная практика. Так, суд апелляционной инстанции, отменив постановление мирового суда о назначении административного наказания по ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, направил дело на новое рассмотрение, посчитав, что "годичный срок привлечения к административной ответственности со дня совершения административного правонарушения… не истек"[22]. По нашему мнению, такая ситуация сигнализирует о проблеме неоднозначного толкования судами положений ст. 4.5 КоАП РФ.

С нашей точки зрения, под нарушениями законодательства Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей законодатель понимает административные правонарушения, предусмотренные ст. 14.25 КоАП РФ. Данный вывод основан в том числе на анализе судебной практики привлечения граждан к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 14.1 и ст. 14.25 КоАП РФ[23].

Вместе с тем в целях устранения возможных разногласий относительно срока привлечения к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации, на наш взгляд, целесообразно уточнить ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, дополнив ее после слов "о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" словами "(в части административных правонарушений, предусмотренных статьей 14.25 настоящего Кодекса)". Подобные законодательные формулировки уже используются при описании ряда составов правонарушений (например, ст. 15.39, 7.32.1, 7.32.4 КоАП РФ и др.).

В заключение отметим, что, как показывает изучение 50 постановлений о прекращении производства по делам о незаконном предпринимательстве, вынесенных мировыми судьями в различных регионах России в 2016 — 2017 гг., наиболее часто применяемыми основаниями для прекращения производства являются отсутствие состава административного правонарушения (п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ — 72% дел) и истечение сроков давности привлечения к административной ответственности (п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ — 22% дел).

Реализация сформулированных в настоящей статье предложений о внесении изменений в законодательство об административной ответственности за незаконное предпринимательство, как представляется, повысит эффективность предпринимаемых государством мер по предупреждению и пресечению данного вида административных правонарушений.

Список литературы

1. Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях: В 2 кн. 2-е изд., испр. и доп. М., 2004.
2. Ефимова Е.И. Об особенностях привлечения к административной ответственности за неиспользование земельных участков по целевому назначению // Экологическое право. 2018. N 4.
3. Тихомирова Л.А. Нюансы законодательства об административных правонарушениях // СПС "КонсультантПлюс". 2017.

Рекомендуется Вам: